發展都市型工業的互鑒經驗

王曉羚 蒲卓巖 楊存 陳杰

都市型工業是伴隨著城市化進程、傳統工業與新型工業相結合而發展起來的。對一個城市來說，都市型工業能夠在市中心區域內生存和發展，并與城市功能和生態環境相協調。

工業革命之后，世界發達國家的城市化進程主要經歷了都市化、郊區化和再都市化三個階段。成都的發展也正經歷著城市中心城區產業結構演進規律，存在著工業支撐城市發展的作用不斷下降等問題，加快發展都市工業體系已經成為中心城區的當務之急。探索成都工業的發展之路，則是我們將要研討的方向。

都市工業發展典例中心城區工業轉型升級，上海整裝待發

上海是我國都市型工業與都市工業園區建設發展的發源地，經過二十余年的發展，上海形成了系統的都市型工業發展的政策和體制，積累了發展都市工業園區的豐富經驗。自1995年上海提出發展都市型工業的概念以來，市經委和各區積極探索發展都市型工業的新路子，取得了初步成效。2000年，上海市經委提出利用市區內舊廠房建設都市工業園（樓宇）發展都市工業的思路，著重發展服裝服飾、印刷包裝、日化等六個重點領域。2008年以后，上海都市工業進一步轉型升級，中心城區都市產業只保留品牌運營、銷售等產業鏈高端環節，加工制造外包，重點發展文化創意、工業設計、技術研發等高技術含量、高附加值產業。2016年，上海提出對都市工業進行轉型升級，大力發展文化創意產業和高附加值都市產業，通過都市工業發展打造國際時尚之都和設計之都。

上海在都市工業發展歷程中，政府的推動作用突出。上海市經信委從40多個產業門類中進行篩選，確定了都市工業發展的重點行業和企業，并將都市工業統計數據納入統計年鑒。經信委下設都市產業處（創意與設計產業處），負責擬定和組織實施都市產業中長期發展規劃和年度計劃，推進相關產業發展和園區建設。

當前，上海市都市型工業與高新技術制造、戰略新興產業及創意設計產業不斷融合，呈現出2.5產業特點。上海都市型工業列入《上海市國民經濟和社會發展“十三五”發展規劃》《上海市制造業轉型升級“十三五”規劃》《上海市工業區轉型升級“十三五”規劃》和《上海創意與設計產業發展“十三五”規劃》，要求都市工業以創意設計、時尚引領為重點，提升創意元素和附加值，加強共性關鍵技術研發和新材料、新技術、新工藝等應用。同時，通過發展“四新”經濟，加大技術創新和改造力度，優化產品結構，延伸產業鏈和價值鏈，形成發展新優勢。

為推動上海都市工業有序、健康、快速發展，上海市于2001年6月組建了都市型工業協會。協會以政府經濟發展戰略為指導，溝通會員與政府、社會的聯系，維護會員的合法權益、保護行業公平競爭、促進行業協調發展、加強行業自律管理，成為政府的參謀助手、企業的良師益友。協會建設上海都市產業網，定期出版《上海都市型工業》會刊，向會員單位提供各類信息。此外，還根據企業和市場的需求，積極推進上海都市型工業園區（樓宇）的建設和管理。

為促進都市工業集中發展，解決產業載體問題，上海市在外環線以內以都市型先進制造園區（樓宇）為基本載體，發展都市型先進制造業；并先后出臺了《都市型工業園區、樓宇認定標準》《關于加快都市型工業園區（樓宇）建設的若干意見》等政策。通過采取“轉性與轉型并舉”“市區聯手”等辦法，政府參與園區建設、政府參與項目管理共同推動都市工業發展。在項目建設方面，政府按照一定出資比例參與建設，項目建成后，不允許分割產權，以避免“二次出售”帶來的負面作用。鼓勵市屬企業利用閑置廠房當“房東”，盤活資產存量，呈現出區域特色和產業集聚兩大特點。

通過構建產業發展公共平臺，打造適宜“特強產業”發展的外部環境。如黃浦區的“中華旅游紀念品工藝品公共服務平臺”、普陀區的“上海國際印刷城包裝設計研發中心”、長寧區的“服裝時尚產業園平臺”、閘北區的“印刷媒體數字化加工服務平臺”等，這些平臺的搭建，不僅為中小企業提供各類服務，而且成為產業集聚和產業升級的重要基礎。

“多園”特色發展工業，杭州蓄勢而為

2006年，杭州提出在市區重點發展高新技術產業和都市工業，利用原有搬遷企業廠房，建設若干無污染、有特色的都市工業功能區，重點發展印刷包裝、旅游紀念品設計與制造、音像制品業、眼鏡、鐘表、首飾加工業、時尚服飾、傳統工藝美術產品及都市農產品深加工。2011年，提出適度扶持主城區具有鮮明產業特色支撐的城鎮特色工業功能區和市級高新技術產業園、軟件園，因地制宜發展物聯網、電子商務、軟件、科技服務、工業設計等產業和具有杭州地域特色、高附加值、無污染的都市型工業。2016年，提出推動“多園”特色發展，以特色小鎮、特色園區為代表的具有特色產業支撐的經濟平臺，將大江東副中心打造為以先進制造業為主導的都市工業型樓宇經濟示范區。

杭州在都市工業發展歷程中，政府的領導發揮了關鍵作用。為促進樓宇（總部）經濟的發展，成立杭州市樓宇（總部）經濟領導小組。各區相繼成立樓宇經濟領導小組，負責樓宇經濟政策的落實工作。杭州下城區成立發展都市工業領導小組辦公室，貫徹落實區委、區政府都市工業的戰略決策。杭州市為推進特色小鎮建設、明確產業定位，在市產業發展協調委員會下設市特色小鎮建設協調小組，辦公室設在發改委，并建立例會制度，定期對重大事項和問題進行會商。

杭州市自“十一五”開始，均將都市工業作為五年規劃的重要組成部分，推動各級政府重視都市工業的發展。隨著經濟發展水平的變化和城市功能的演化，都市工業的內涵在不同時期的政策中得到不同的體現。同時，杭州在用地方面也在積極探索，出臺如《杭州市人民政府辦公廳關于規范創新型產業用地管理的實施意見》《進一步優化產業用地管理、促進土地要素市場化配置的實施辦法》等政策措施，引導都市工業企業合理利用現有的土地資源，促進土地要素市場化配置，進一步優化產業用地管理。

為促進都市工業集中發展，解決產業載體問題，杭州市不斷明確都市工業發展的載體和空間。“十一五”期間，杭州都市工業主要在市區內老工業區塊和蕭山、余杭、錢江等經濟開發區內發展。“十二五”期間，杭州市都市工業則集中在六城區工業功能區內。進入“十三五”，杭州市在主城區著力打造特色小鎮、特色園區和工業樓宇等都市工業載體，為大力發展都市工業提供了足夠的空間。

研發制造定位準確，深圳有的放矢

2007年，深圳市在推進工業區升級改造過程中，首次提出工業園區定位為以研發、創意設計型都市工業和先進制造業營運總部基地為主。2010年，提出在中心城區和寶安中心區以高新技術產業研發、設計、高端生產及企業總部為主，以無污染的服裝、鐘表、黃金珠寶、工藝禮品等都市型工業為輔。2013年，提出創新土地供給方式，推進工業樓宇市場化運作，拓展都市型工業發展的空間。2017年，提出實施空間再造戰略，大力發展全球企業總部、中國領軍企業總部及新興產業總部等總部經濟，創新發展電子信息、文化創意等產業，重點發展“智能+”“金融+”與“健康+”類產業。2018年8月，出臺《深圳市工業區塊線管理辦法》，嚴禁在工業用地中安排成套商品住宅、專家樓、商務公寓和大規模的商業和辦公等建筑功能，鼓勵在新型產業用地建設無污染生產廠房。

深圳市都市工業的發展伴隨著工業區升級改造過程，深圳成立市工業區升級改造領導小組，統籌負責區域的升級改造工作。為促進總部經濟發展，深圳市成立總部經濟發展工作領導小組，由市長任組長，下設領導小組辦公室，負責指導、管理、監督全市總部經濟發展工作，辦公室負責受理總部經濟的評定工作。

深圳市都市工業隨著產業結構的升級和優化，其產業領域不斷向高技術、高附加值方向演變。深圳市都市工業在“十一五”期間以傳統產業為主，主要包括服裝、黃金、珠寶、鐘表及工藝禮品等。到“十三五”時期，都市工業的內涵擴展到電子信息、文化創意及“智能+”“金融+”與“健康+”類產業。通過鼓勵擴大技術改造投資，促進傳統都市工業向服務制造、時尚制造轉變，實現產品制造向提供整體解決方案轉變、傳統制造向都市時尚引領者轉變。

為促進都市工業發展，優化產業發展空間。深圳市在2008年開始對舊工業區進行改造，充分利用改造后的廠房、樓宇及新建樓宇作為發展都市工業的載體。2014年，出臺《深圳市人民政府關于優化空間資源配置促進產業轉型升級的意見》，新增“新型產業用地（M0）”門類，用于融合研發、創意、設計、中試、無污染生產等創新型產業功能以及相關配套服務。規劃了工業用地和新型產業用地的使用與改造，優化空間資源配置，盤活存量土地、節約集約利用工業樓宇資源，同時還出臺一系列政策，原則上不允許“工改商”“工改居”等非工業轉型升級類城市更新。

探研都市型工業發展路徑，成都任重道遠

城市轉型和工業轉型是互促共進的耦合過程。從國內外的實踐看，在世界級經濟中心城市中，都市工業都具有旺盛的生命力，是城市經濟的有機組成部分；從發展角度看，都市工業是提高傳統工業競爭力和城市綜合競爭力的重要力量。其中，印刷出版業一度成為香港、東京、巴黎等國際化大都市都市工業的重要組成部分，其啟示意義在于信息消費業引領制造業發展。

都市工業是消費服務業和制造業共生發展的完美結合。這在客觀上要求制造商與消費者之間頻繁互動，充分了解和引導消費者的需求和偏好。都市工業是由世界級消費中心的消費半徑引領的，從國內外都市的發展經驗來看，都市工業主要布局在大都市的消費中心。都市工業是工業邏輯和商業邏輯的完美結合，如紐約的“服裝裁剪縫制”，明確包含了上游的原材料采購、設計樣品，中游的生產管理和下游的市場營銷等非制造環節，體現了工業和商業的“微笑曲線”最大程度的重疊和耦合。

都市工業的業態是城市空間價值與產業價值組合疊加的結果。空間價值集中體現在每畝土地的價值上，產業價值主要體現在人均GDP上。縱觀世界城市發展軌跡，產業作為城市價值躍升的核心引擎，產業的層級越高，城市的價值增長空間越大；空間價值越高，附著于空間載體之上的產業盈利能力越強。因此，都市工業在中心城區生存和發展，要跨越級差地租和社會平均利潤兩大門檻，滿足科技含量高、資源利用率高、產品附加值高、經濟貢獻率高的“四高”特征。

用地模式創新是都市工業發展的重要手段。深圳在全國范圍內率先創新用地模式，出臺“工改工”政策，新增“新型產業用地（M0）”門類，用于融合研發、創意、設計、中試、無污染生產等創新型產業功能以及相關配套服務，并明確通用類研發用地出讓價不得低于相同地段辦公用地基準價的70%。杭州進一步探索創新型產業用地管理，通過認定創新型產業范圍，對創新型產業用地實行差別化地價管理制度，為一般工業用地地價的1.5倍，并制訂了分類指導目錄，極大的提升了中心城區土地產出效率。

載體建設是都市工業發展的基礎條件。杭州以特色小鎮為載體發展都市工業，產業特色是小鎮的核心元素，每個小鎮結合自身特質找準產業定位，形成“產、城、人、文”四位一體有機結合的重要功能平臺。上海在中心城區規劃建設都市產業社區發展都市工業，推進功能單一的產業區向現代化綜合功能區轉型，不僅承擔工業加工、科技產品制造功能，還具備配套服務的各種商業服務、金融信息服務、管理服務等綜合功能，形成產業集聚地、人氣集聚區、文化擴散區、資本融通區。

有效的政策供給是都市工業發展的動力源泉。上海市經信委設置都市產業處全面負責推進都市產業發展，認定一批都市工業園區、工業小區和工業樓宇并給予專項政策扶持。杭州成立由市委主要領導任組長，市政府相關部門主要領導任成員的杭州市樓宇（總部）經濟領導小組，各區也成立了相應的領導小組。杭州拱墅區將1164畝住宅用地調為創新型產業用地。深圳市福田區出資30多億購買商業樓宇用于發展都市工業。