論我國氣候變化立法的模式及策略選擇

摘? 要：面對當前國內發展轉型和國際義務的雙重壓力，我國迫切需要推動應對氣候變化的法治建設，而評估與選擇適合我國的氣候變化立法模式是其中的關鍵面向。綜觀各國立法例，主要有綜合型立法、框架型立法和分散型立法三種立法模式。氣候變化立法模式的選擇，必須同時考慮規范要求和立法可行性。“框架+分散專法”型立法模式能兼顧規范完整性、開放性以及立法可行性，同時滿足氣候變化規范的廣度和深度要求，符合我國的立法傳統，是適合我國國情的立法模式。另外在立法策略上應采取“框架先行、目標法定、重點跟進、注重協調”的方式，注重科學立法。

關鍵詞：氣候變化立法;框架型立法模式;分散型立法模式

1問題的提出

氣候變化是目前人類面臨的最重要的問題之一。近年來，國際社會對氣候變化問題的關注度不斷上升，氣候變化立法的進程也呈現快速發展的態勢。2015年，法國頒布《綠色增長和能源轉型法》;2019年，德國通過了《德國聯邦氣候保護法》;2020年3月，歐盟出臺《歐洲氣候法》草案。另外，英國、韓國、日本等多國也早已頒布了應對氣候變化相關法律。

為氣候變化應對工作及氣候目標的實現提供法律上支持和保障十分重要和緊迫，而我國作為全球第一大碳排放國，進行氣候變化立法更有著特殊和重要的意義。一方面，我國經濟社會發展正面臨著巨大的轉型壓力，既要應對產業升級與能源改革的挑戰，又要協調經濟增長與氣候治理之間的關系以實現更加平衡的發展;另一方面，我國作為主要碳排放國和《巴黎協定》的締約國，理應承擔相應的國家責任，但現實國情也意味著我國仍需要相當大的碳排放空間來保障發展，以確保國家競爭力。與此同時，歐盟、德國和法國對中國等新興工業化國家在氣候變化問題上不斷施壓。因而，盡早進行氣候變化立法，不僅可以在國際氣候談判中展現更加堅定的立場，更能在國際社會上掌握話語權和主動權，為未來贏得發展空間。

然而，氣候變化問題的復雜性、各領域政治利益的沖突、地區條件的巨大差異、對經濟發展放緩的擔憂以及氣候立法經驗的缺乏使得我國的氣候變化立法遲遲未能出臺。氣候變化問題的高度復雜性意味著我國難以在短時間內透過立法一次解決，因而立法者必須思考立法模式及策略的問題。立法模式是指立法采取的體系和結構、內容的簡繁、不同法律文件之間的關系等構成的有機整體，其涉及立法的數量、形式、時程與后續規劃等內容。如果欠缺對上述內容的清晰考慮和規劃，則容易導致敷衍式立法，無法形成有效的整體法律規范制度。因而氣候變化立法模式的選擇問題應當是先于實質內容的前提問題，需要進行必要的討論。

2氣候變化立法模式類型及立法例考察

通過考察各國的立法例，可以發現在不同的選擇中，最有可能的組合有三種模式，即綜合型立法、框架型立法和分散型立法。

2.1綜合型立法模式

綜合型立法模式是指一次性地制定一部完整的法律，全面應對氣候變化的挑戰。該種立法模式在內容上具體明確、完整詳細，將減緩、適應、能源、財務機制、信息、責任等各子領域都囊括其中，一次性提供氣候變化應對的完整法律基礎，其他的相關法律和政策則作為輔助。采取該種立法模式的代表性國家為英國和墨西哥。

英國于2008年通過《氣候變化法》，該法確立了2050年的溫室氣體減排目標，建立了專門的“氣候變化委員會”、碳預算體系、限制排放的貿易計劃，規定了氣候變化適應措施和減量激勵政策等內容。墨西哥在2012年制定了《氣候變化基本法》，該法共九部分116條，規定了中長期的國家減排目標，設立了四個應對氣候變化的國家機構，制定了國家氣候變化戰略，并建立了氣候變化風險調查與報告制度、排放登記和交易制度、基金制度等，整部法律目標明確、內容全面。

2.2框架型立法模式

框架型立法模式是指制定一部基本法或總則性法律，主要提供應對氣候變化的法律框架，包括基本原則、組織、程序與立法規劃等，將具體的規制措施與政策通過個別專法或分散條款的模式進行立法補充。該種立法的特點在于其原則性，代表性國家（地區）為歐盟和日本。

歐盟與2020年3月4號提交的《歐洲氣候法》共11條，內容簡短，主要對氣候目標、行動路徑、適應氣候變化、措施評估、公眾參與等進行了規定。《歐洲氣候法》的特點在于其為歐盟制定的第一部專門的氣候法律，其包含了明確的氣候目標，并非純粹的政策性宣言。但日本于1998年頒布的《地球溫暖化對策推進法》則帶有明顯的政策宣示意味，其主要規定了日本應對氣候變化的基本方針與政策，未規定減排目標和具體的減排措施。

2.3分散型立法模式

分散型立法模式是指應對氣候變化的法律規范并未整合規定在一部法律之中，而是分散地規定不同領域的專門法律或條款。在出臺《歐洲氣候法》之前，歐盟的氣候立法被認為是典型的分散型立法模式。為減少溫室氣體排放、落實《京都議定書》承諾的減排目標，歐盟曾頒布了一系列指令，內容涉及可再生能源、生物柴油、能源稅收、電力市場自由化和溫室氣體排放交易等方面，針對各領域分別進行規范。此外，美國應對氣候變化相關的法律規定主要分散在各個能源立法之中，其通過調整能源領域的制度措施實現應對氣候變化的目的。

2.4小結

通過對以上各種立法模式及立法例的考察，我們可以發現以下規律：第一，各個類型的立法模式不是非此即彼，實踐中并不存在嚴格的界限，比如某些框架型立法帶有綜合型立法的特征，其部分條文同樣具體詳細。第二，各國（地區）的立法模式不是一成不變的，在不同時期，甚至是同一時期都可能存在不同立法模式的混合，典型的如歐盟。第三，并不存在普遍適用的立法模式，立法模式的選擇必須依各國特殊的國情與政治、社會條件與立法現況而行。

3氣候變化立法模式選擇的考量因素與評估

不同的氣候變化立法模式有著各自的優缺點，因而我國在進行立法模式的選擇時，應當深入地分析和評估各立法模式之間的利弊，結合我國國情，創建最適合我國的氣候變化立法。

3.1氣候變化立法模式選擇的考慮因素

氣候變化立法模式的選擇，必須同時考慮規范要求和立法可行性，從規范要求而言，需要考慮規范完整性與規范開放性;從現實而言，立法可行性包括立法技術的困難與規范的社會沖擊。

規范完整性包括規范的廣度、密度和整合度。廣度涉及的問題是當一個立法事項涉及多面向的領域時，法律是否規范所有領域，還是由不同法律各自規范。規范的密度則需要考慮法律規定的具體程度，以及是否給予行政機關對具體細節和裁量空間把控的權力。除此之外，多領域的規范之間也涉及相互的整合與協調，因而不同領域的法律規范間的整合度也是重要的考量因素。

規范的開放性是指法律規范因社會和科學發展的調整可能性，其表現在氣候變化領域則意味著立法必須隨著科學的發現、科技的進展與社會共識的建立而調整。

立法可行性則包括立法技術與社會沖擊兩個方面。立法模式的選擇必須是一國立法技術可以實現，而溝通成本和時間成本不應當過大。此外立法模式的選擇應該盡可能減少對于社會的沖擊，使社會各領域能夠適應立法政策變化帶來的影響。在氣候變化領域，科學不確定性、社會共識與利益沖突、規范的廣度與深度等都會對立法可行性產生影響。

總的來說，氣候變化立法一方面需要整體的原則與框架，另一方面又必須協調各個領域不同的特性;一方面需要回應當前的規范要求，另一方面卻又必須留給后續調整的空間。

3.2氣候變化立法模式的利弊評估

綜合型立法模式因其在內容上具體明確、完整詳細，從而具有較高的規范整合度與密度。但是，由于氣候變化具有高度科學不確定性和復雜的利益沖突的特點，欲將應對氣候變化過程中的各項工作和各個領域有機地結合在一起，這對立法技術要求極高。另外，綜合型立法模式也難以兼顧規范開放性要求，難以隨著社會和科學的發展而及時調整。

框架型立法模式的法律規定具有原則性，從而可以降低立法難度，能回應氣候立法的急迫性需求;同時具有較高的規范開放性，便于后續立法，并且框架立法對各領域進行了總括性規定，在規范廣度和整合度也較好。但是由于框架型立法欠缺具體的規定，因而無法顧及規范密度，需要依賴后續立法填充。此外，框架型立法的規范的原則性使得其缺乏可操作性，使得立法本身的直接管制效果較為薄弱。

分散型立法模式的法律規范分布在不同領域的法律或者法規之中，其規范開放性與廣度大，能夠隨社會和科學的發展逐步推進，對社會沖擊小，立法可行性較好;但分散型立法缺乏整合度，缺乏整體規劃，如果把握不當，容易造成立法之間的交叉、重疊和沖突，造成事權不一、規范零碎的問題。

4我國氣候變化立法的模式及策略選擇

我國當前滯后的立法現狀，氣候變化極度復雜、高度不確定與跨領域、跨部門的特性，以及國家發展與大國責任的平衡要求都是確立我國立法模式和策略需要考慮的現實因素。

4.1模式選擇：“框架+分散專法”型立法

筆者認為，我國應采取“框架+分散專法”型的氣候變化立法模式組合?！翱蚣?分散專法”型立法模式是指透過框架立法建立起氣候變化的規范架構，形成一定的期程與目標后，再借由后續的專門的分散立法隨著科學與社會發展逐步填充完善，最終建立成體系的氣候變化立法。

首先，綜合型立法模式立法可行性過低，且難以回應科學和社會發展。氣候變化問題涉及的領域廣泛、部門龐雜、利益關系繁復，使得應對氣候變化的立法不可能以一兩部法律或條款來處理，必然是橫跨數個領城的多種法律，并且幾乎不可能一次性完整的訂定。我國當前的理論和實踐研究都不夠深入，綜合型立法涉及的法律內容、制度龐大，立法難度極高。

其次，“框架+分散專法”型立法模式優勢明顯?？蚣芰⒎芗骖櫼幏锻暾?、開放性以及立法可行性，對社會沖擊也較小。考慮到與時俱進的需求以及科學不確定性，框架立法也保留了日后調整與補充的空間。在框架立法的原則框架下，后續通過分散立法的方式也可以在各個領域形成更深入的規范。

再次，“框架+分散專法”型立法模式符合我國環境領域的立法傳統。我國傳統的環境立法模式是采取“先總后分”的邏輯，先制定環境基本法，確立基本原則和制度框架，再按照各環境要素制定單行法，并隨著社會發展對基本法進行調整和修改。

最后，“框架+分散專法”型立法模式有可供借鑒的國外實踐范例。比如日本與韓國一開始就透過框架立法建立起氣候變化的規范架構，之后再通過分散立法進行填補。

4.2立法策略

一是框架先行。鑒于以立法應對氣候變化的急迫性，可先由全國人大制定一部針對氣候變化的框架性法律，規定國家應對氣候變化工作的基本原則、組織、程序與立法規劃等，推動全社會對應對氣候變化相關工作的價值認同的形成。

二是目標法定。從全球來看，為避免氣候立法成為宣示性的立場文件，將氣候目標法定化以表明決心已經成為一種趨勢。當前，我國已經提出最新的2030年氣候行動目標，并正在研究到2050年長期戰略目標，應當努力將這些目標納入法律，通過國家法律的強制力保障目標的實現。

三是重點跟進。在氣候變化治理的重點領域，特別是減緩和適應領域，需要率先研究制定專門立法。此外氣候變化的減緩和適應需要龐大的資金支持，并對其決心有效和公平的分配，因而公平、透明的財務機制是氣候變化治理的重要保障，也是需要重點跟進的制度。

四是注重協調。分散立法的弊端在于容易因為個別領域的思考偏見而形成各自為政、彼此不一致、不協調的立法體系。這些弊端在傳統環境領域的立法中也是飽受批評。因而在后續的分散專門立法過程中，注重協調各個單行法規范，增強可操作性，最大限度地避免交叉、重疊和沖突。

5結語

氣候變化立法模式的評估與選擇是推動氣候變化法律規范和制度建立的關鍵面向，我國應采取“框架+分散專法”的立法模式，其在回應規范要求和立法可行性上都有較大優勢，但具體的時程和規劃仍待進一步探索。

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作者簡介

賴云龍（1995.08—），男，江西省贛州人，武漢市武昌區武漢大學，環境與資源保護法學專業，研究生。

武漢大學? 湖北? 武漢? 430072