進擊的都市圈

蘇景楸

我國對區域協調發展的謀劃一直在審慎中前行，從十九屆四中全會到中央經濟工作會議，都把提升中心城市和城市群承載能力作為高質量發展的重要策略。去年8月，中央財經委員會第五次會議指出，“中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式?！倍际腥Πl展戰略下，促成各個城市價值的進一步兌現。

都市圈時代到來

去年2月19日，國家發改委下發的《培育發展現代化都市圈的指導意見》，對城市群和都市圈有了更明晰的定義與解讀，“城市群是新型城鎮化主體形態，是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態?！薄兑庖姟吠瑫r提出，到2022年，我國都市圈同城化取得明顯進展；到2035年，現代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。這也被各方視為我國的城市化正切實邁入都市圈時代，城市格局向都市圈靠攏。

都市圈并非一個經濟新名詞或城市新現象，經濟活力高、服務業占比高、人員流動性強、對經濟全局影響大等是各國現有都市圈的基本特征。都市圈經濟也正成為一個國家進入后工業化時代的鮮明特征，并是其所屬區域內的重要增長極，都市圈形態也被看作是平衡人口集中和過度聚集的最優策略。不過，打造都市圈高速發展的經濟社會秩序，需要依托完備的都市圈經濟空間體系，各國尚在不斷探索之中。中國社會科學院日本研究所副所長張季風在分享日本都市圈建設的成功經驗時提到，“如何做到既保持東京的競爭優勢又減輕‘東京一極集中的風險，既搞好‘地方創生又保持東京圈活力，是其面臨的嚴峻挑戰?；蛟S其策劃的推動東京圈、名古屋圈、大阪圈三大城市圈經濟一體化的國土綜合整備計劃‘超級巨大區域發展構想能有所成效?！?img src="https://cimg.fx361.com/images/2021/05/28/qkimageschcachca202004chca20200423-1-l.jpg"/>

京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群以5.09%的國土面積集聚23.73%的人口，創造39.85%的國內生產總值，亦是我國都市圈理論和實踐的重要平臺載體。都市圈是高度融合的網絡狀城鎮體系，人流、物流、信息流等要素聯系密切，按照專家的觀點，“都市圈的空間整合將更好地實現資源要素的科學流動和合理分配，提高資源集約節約利用水平和整體經濟效率，提升參與全球資源配置和競爭的能力，增強對全國經濟發展的影響力和帶動力，促進城市和區域經濟持續、健康發展?！北热缭陂L三角區域發展進程中，上海大都市圈即是長三角城市群一體化發展格局中的“強核”、引領和協調長三角一體化的主要抓手。

各方亦一致認為，中國的都市圈建設與發展，既遵循都市圈發展的普遍規律，又與歐美等國都市圈有所差別，蓋因各區域的歷史、文化、人口、經濟、技術等因素都存有巨大的差異性。對此，華夏幸福產業研究院院長顧強表示，“從中國的實際情況來看，都市圈還在向外擴展的過程當中。在發展進程中，一些城市會對外部一定空間尺度內的生產要素進行虹吸。再經過一定時間的發展，城市就進入到了外溢階段，會將城市內的各類要素往外輸送。隨著城市的發展，會進入一個虹吸和外溢的平衡?？紤]到都市圈本身的發展特點、發展階段、輻射范圍，根據我們的觀察，中國的都市圈發展如果與發達國家相比，顯著的差異就是外圍節點城市和微中心的發展相對不足，沒有形成網絡型空間結構。”

全面、深度融入

以都市圈發展引領城市化進程，無論身處哪個層級的城市都會面臨這樣的問詢，“是否已經準備好，全面、深度融入所屬都市圈？”對于如何判斷都市圈的價值含量，GDP規模和人口基數雖然老套卻是實實在在的關鍵數值，前者超萬億，后者常住人口超 800萬被視為標配值，又可按發展水平分為成熟型都市圈、發展型都市圈和培育型都市圈。而都市圈里各城市的價值體現，也有成長性、安全性和內生需求三個維度來衡量，缺一不可。都市圈里沒有城市的平均主義，都市圈一體化并不要求各城市在經濟發展上達成同一水平，而是重視相對平衡與互補。因此在都市圈的發展進程里，每一個所涉城市都有自己的機會，按價值鏈分布形成良性合作，關鍵是增強自身能量與找準定位。

有專家曾對如何更好建設南京都市圈提出了打造“六圈”（創新都市圈、暢行都市圈、智慧都市圈、韌性都市圈、包容都市圈、幸福都市圈）的建議，本質上還是在強調，“要素流動是都市圈建設的基本機制，空間整合是構建都市圈的前提基礎”。并且，是否有產業核心與強勁的產業帶動力是都市圈的核心增長極。上海交通大學安泰經管學院教授陳憲認為，“創新集群、產業生集群和產業鏈水平，以及‘1小時通勤圈，是都市圈的幾個關鍵詞，關乎都市圈的發展質量。創新集群的規模和質量決定著產業集群即新興產業發展的水平，進而決定著都市圈的高質量發展。”

據中國發展研究基金會副理事長劉世錦的研判，“今后五到十年，最大的結構性潛能是都市圈加快發展，特別是通過‘圈與核心城區的結構調整和再平衡，提升城市發展的空間、質量、效率和可持續性”，他建議都市圈建設需在六個方面深化改革、調整政策，“首先，加快大城市城鄉接合部的農村土地制度改革。第二，優先完善都市圈農村社會保障體系。隨著市場經濟的成熟和現代社會保障體系的發展，完全可以用現代社會保障體系替代，把稀缺的土地資源解放出來，實現高效率的配置利用。第三，以強有力的制度政策措施防范以權謀私的腐敗行為。第四，推動農村基層治理結構的改革轉型。要完善鄉村基層民主選舉制度，認可并保障農民的合法權益，提高透明度，加強監督監管，集體經濟組織管理和行政管理職能也要適當分開。第五，國土空間規劃形成機制也要改革、創新、完善。空間規劃要有權威性和強制力，規劃的調整和糾錯機制也不可缺少。關鍵一點是，規劃不能無視而要尊重來自市場、社會和實踐的信息。第六，創新都市圈建設的體制機制政策。建議試行區帶鎮體制，即核心城市的一個區，帶都市圈若干個鎮，發展目標、責任、權利、利益都捆綁在一起，所帶鎮創造的GDP、財政收入、就業等，都算到區的名下；區所轄核心城區內需要疏解的功能，可優先轉到所帶小鎮；同時區也要利用各種資源推進所帶鎮的規劃、建設和運營，逐步形成有活力、有創造力、可持續的發展機制?！?/p>

此外，不能忽視的是，疫情對經濟的沖擊帶來了對區域產業結構承壓能力的巨大考驗，此時各都市圈的表現各異，既有亮點，也在暴露問題。