準確理解監督談話

譚霖雨

《監察法》第19條規定：“監察機關對可能發生職務違法行為的監察對象，按照管理權限，可以直接或者委托有關機關、人員進行談話或者要求說明情況”。主流觀點認為，該條文是監察談話監督功能的體現，是監督談話的法規范依據。為理解監督談話，筆者將從條文難點的理解以及實踐中兩種監督談話類型教育提醒、談話函詢入手分析。

1.“可能發生職務違法行為”的理解

《監察法》第19條規定：“對可能發生職務違法的監察對象，監察機關按照管理權限，可以直接或者委托有關機關、人員進行談話或者要求說明情況”。對于該條款中“可能發生職務違法行為”，理論界有觀點認為：“應當以相關問題線索作為行使談話的基礎”[1]。上述觀點源于官方對《監察法》第19條的解釋：“（談話的）要件是其可能發生職務違法，這主要是指監察對象有相關問題線索，或者有職務違法方面的苗頭性、傾向性問題等”[2]。對于理論界的上述觀點，筆者持商榷態度。理由有二：一是如果要求談話以問題線索為基礎，則官方解釋區分“有相關問題線索”和“苗頭性、傾向性問題”顯得多余;二是實踐中對于苗頭性、傾向性問題的教育提醒則于法無據[3]。筆者認為，“苗頭性、傾向性問題”和“有相關問題線索反映”是一種程度上的遞進關系。一是，“從審理的大量案件中可以抽象出這樣一個結論：破‘法無不從破‘紀開始，且發展的軌跡往往都是一樣的：先從出現違紀苗頭到逐步越過紀律底線，之后又從一般違紀發展到嚴重違紀，最后引起質變，演變為涉嫌違法犯罪”[4]，針對有關問題線索的反映的談話，可能導致問題線索轉入初步核實的結果[5]，可見其問題性質與一般違紀接近，應與“苗頭性、傾向性問題”相區分。二是，《規則》規定談話函詢材料應當計入廉政檔案，但教育提醒卻未作此要求。可見前者嚴于后者。

2.談話函詢

談話函詢是監察機關對監督中發現監察對象存在一般性問題的線索，或者收到反映監察對象一般性問題的線索時，可以采取的線索處置方式。監察談話并未被《監察法》明確規定，系監察談話的實踐類型，其法律依據是《監察法》第19條，《規則》對談話函詢也有規定。監察機關日常監督的目的是發現問題，盡早盡快解決。“監察對象有相關問題線索反映”[6]雖未明確監察機關在日常監督中主動發現的問題線索，但應是其應有之義。

監察機關處置問題線索有予以了結、暫存待查、談話函詢、初步核實四種，暫存待查是問題雖具一定可查性，但時機、條件等不成熟或者存在涉案人一時難以找到等情形，暫不具備初步核實條件而存放備查;予以了結是線索反映問題失實或者沒有可能開展核查工作，包括雖有職務違法事實但情節輕微不需要追究法律責任，已建議有關單位恰當處理，被反映人已去世等[7]。初步核實則是監察機關對受理和發現的反映監察對象涉嫌違法犯罪問題線索的處理方式[8]?！叭绻从车膯栴}屬于一般性問題，通常進行談話函詢”[9]。對于什么是一般性問題，筆者認為結合上述對4種問題線索處置方式的描述，談話函詢所針對的一般性問題，是指所反映的問題在兩可之間，既有導向職務違法犯罪，也有導向其反面。

談話函詢包括談話、函詢兩種形式。二者有相同之處，也有不同之處。二者的相同點有：一是性質相同，都是監察一般性問題線索的處置方式;二是法律依據相同，都是《監察法》第19條;三是后續處理相同，參照《規則》，對談話函詢結果都可以做予以了結、談話處置、初步核實，對誣告陷害者都要追究責任。四是在實踐中的審批程序都實行分類分級審批。二者的不同點有：一是形式不同，談話是以面對面問答的方式進行，函詢是以書面方式不同;二是執行程序不同，這也是由其形式不同決定的。參照《規則》，談話由紀檢監察機關相關負責人或者承辦部門負責人進行，可以由被談話人所在黨委（黨組）、紀委監委（紀檢監察組、紀檢監察工委）有關負責人陪同;也可以委托被談話人所在單位黨委（黨組）主要負責人進行。談話應當在具備安全保障條件的場所內進行。紀檢監察機關談話的，應當制作談話筆錄，談話后可以視情況由被談話人寫出書面說明。函詢通過監察機關辦公廳（室）名義發函給被反映人，抄送同級黨委（黨組）和派駐紀檢監察組主要負責人。被函詢人收到函件后有15個工作日的時間書寫說明材料。說明材料寫好后由所在黨委（黨組）負責人簽署意見后函復監察機關。被函詢人是黨委（黨組）主要負責人或者說明材料涉及黨委（黨組）主要負責人的，不須簽署意見，直接函復監察機關[10]。

談話函詢的后果?！侗O察法》對此沒有規定，參考《規則》第30條，對于經談話函詢發現反映不實，或者沒有證據證明存在問題的，監察機關應當予以采信了結，并向被函詢人發函反饋。此處雖然沒有規定監察機關是否協助被談話人對被反映的問題予以澄清，但談話函詢“已經給監察對象的名譽、工作造成了一定的影響，所以應當在被監察對象所在單位進行一定范圍的了結澄清說明”[11]。對于問題輕微，不需要追究法律責任的，采取談話提醒、批評教育、責令檢查、予以誡勉等方式處理。反映問題比較具體，但被反映人予以否認且否認理由不充分具體的，或者說明存在明顯問題的，一般應當再次談話或者函詢;發現其涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪問題需要追究紀律和法律責任的，予以初步核實。

談話函詢的后續。監察機關可以對談話函詢的說明情況進行抽查核實。談話函詢材料將被存入被談話人廉政檔案。

3.教育提醒談話

教育提醒談話是監察機關在日常監督中發現監察對象存在苗頭性、傾向性問題的處理方式。教育提醒談話并未被《監察法》明確規定，系監察談話的實踐類型，《規則》對教育提醒談話也有類似規定。

有觀點將監察談話劃分為提醒型監察談話、調查型監察談話、處置型監察談話。認為提醒型監察談話是“對個案輕微問題線索予以事前型規制”，“是指監察機關針對有證據證明可能發生職務違法行為但情節較輕的監察對象展開的，以批評教育、責令檢查或者予以誡勉為主要目的的監察談話”[12]。該觀點的目的在于通過“有證據證明”來對苗頭性、傾向性問題予以限定，使之明確、客觀、可操作，以此防止監察談話權的濫用。對其限定監察談話權的目的，筆者是肯定的。但該觀點是對苗頭性、傾向性問題不正確限縮，是對教育提醒談話的誤解。教育提醒談話體現的是“監督常在、震懾常在”[13]，是有則改之，無則加勉。

綜上，準確把握監督談話，要準確把握“苗頭性、傾向性”問題與一般性問題之間的遞進關系;要準確把握教育提醒談話與談話函詢之間的遞進關系。

參考文獻：

[1]同上①.

[2]中紀委、國家監委法規室，《中華人民共和國監察法》釋義，方正出版社，2018，126.

[3]可參見《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第7條，雖然該規定屬于黨內規范，但由于紀檢監察合署辦公，其規定對監察實踐有實際指導意義。

[4]中紀委案件審理室，準確理解和把握監督執紀“四種形態”[J]，中國紀檢監察，2015（24），26-29.

[5]同上②，127.

[6]中紀委、國家監委法規室，《中華人民共和國監察法》釋義，方正出版社，2018，126。

[7]中紀委、國家監委法規室，《中華人民共和國監察法》釋義，方正出版社，2018，181。

[8]中紀委、國家監委法規室，《中華人民共和國監察法》釋義，方正出版社，2018，183。

[9]中紀委、國家監委法規室，《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》釋義，方正出版社，2018，98。

[10]參見《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第29條。

[11]金成波、張航，國家監察法視閾下談話制度的運用與完善[J]，長白學刊，2020（02）28-35.，

[12]曾哲、丁俊文，基于法定職權的監察談話：政治屬性與法治路徑[J]，時代法學，2019，17（6），10-19.

[13] 把改革的制度優勢轉化為治理效能[]J，中國紀檢監察，2019（02），29-30.