農村五保老人養老模式中的政府供給策略：困境與優化對策

盧繼峰

[摘 要] 農村五保老人養老模式中的政府供給一直以來都是我國十分重要的社會保障制度之一。目前我國農村空心化與老齡化現象越來越嚴重，五保老人的需求也在發生一定的變化。本文以湖南省L縣為研究對象，基于L縣政府對五保老人養老模式供給策略的調研，指出當前存在的供給問題，主要表現為供給策略單一、供給主體缺少活力、供需錯位、供給策略刻板化等，并在此基礎上提出優化對策。

[關鍵詞] 五保老人;養老模式;供給策略

[中圖分類號] D669.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）08-66-2

1 農村五保老人養老模式中政府供給的策略類型

農村五保老人養老模式中政府供給類型主要有集中供養、分散供養2種。其中，集中供養是指在國家對五保人員規定的標準范圍內的人，集中生活在由政府提供的場所內，其吃飯、住宿、行動均按當地標準給予照顧的一種供養方式。分散供養指的是納入五保規定范圍內的人，不離開原居住場所自行居家養老，國家在生活方面給予經濟補助的供養方式[1]。

2 L縣五保老人供養現狀

據官方統計，2018年年底，湖南省L縣共有60歲及其以上老齡人口約5萬人，其中五保特困老人1 806人，其中集中供養694人、分散供養1 112人。在集中供養的住所方面，有縣級中心敬老院1所、鄉鎮敬老院20所和村級“五保之家”8所。在集中供養管理方面，集中供養率約43%，服務員按照1∶10的比例配置，現有服務員93人。在五保老人供需方面，L縣先后發布了一系列關于農村五保老人供養工作的相關通知，從敬老院的管理、人員配備、專業培訓方面進行了監督，同時加強L縣各相關部門合作，確保供養工作規范有序開展，積極引導各社會力量參與養老服務，在一定程度上滿足了五保老人的多元化服務需求。

3 L縣農村五保老人養老模式中政府供給策略的現實困境

3.1 供給策略選擇單一

L縣政府在供給模式上沿用慈善性的供給策略，即集中與分散供養方式。政府缺乏對五保老人養老模式在供給策略上的創新和多元嘗試，如農村社區養老、互助組等供給模式都沒有在L縣進行嘗試。在本文調查的L縣下的5個村莊中，90.7%的老年人沒有聽說過農村社區養老模式或其他模式。關心愛護五保老年人群體，是全面建設小康社會的要求之一。但這種慈善性的養老模式中，政府供給需要大量的錢財投入，而且項目本身又不產生經濟效益，因此政府重視程度相對不足，也就導致目前的供給思路還是慈善性、保障性的思路，僅提供住、食、醫的基本供給。策略選擇上的單一性是目前L縣在五保老人養老模式供給策略上主要面臨的問題之一。

3.2 供給主體缺乏活力

本地政府無法有效地引導社會大眾力量加入。調研發現，L縣志愿者組織與慈善組織發展非常緩慢，很少有非政府組織專門參與農村養老模式供給。另外，縣級引入社會力量參與的項目主要圍繞能產生經濟效益的產業，涉及公共服務的養老項目非常稀少，這都與城市存在很大的差距。而且現有的慈善組織很難加入到政府供給模式建設中，究其原因是這些組織往往遠離村莊，很難真正參與農村五保老人的養老供給過程，更難以形成長期穩定的供給體系，因此缺乏多元化參與是L縣策略主體缺乏活力的一大問題。

3.3 供給模式供需錯位

政府對五保老人的供給模式無法滿足多層化需求。集中供養的場所非常單一，主要的集中供養場所就是敬老院。調研發現，首先，L縣敬老院是由本縣原有的學校、辦公地通過簡單裝修、適老化改造后直接投入使用的;其次，部分敬老院沒有安裝取暖或熱水器設備，很難滿足老人的衛生需求;最后，精神文化設施缺乏，老人日常文化活動就是聊天。以上這些供需不匹配問題降低了分散供養的五保老人的入住意愿，導致每家敬老院都有很多空閑床位。

3.4 策略標準刻板與非人性化

在五保供養方面，有明確的收養標準，但與現實情況存在一定的矛盾。走訪調研發現，很多本地的空巢或低收入老人因未滿足五保戶條件，無法享有政府為五保人員供養所提供的福利，加之本地沒有養老機構或負擔不起養老機構的費用，導致無法實現養老保障權益。而五保老人可以自愿選擇供養方式來接受照顧。但是，生活困難、行動不便、空巢的農村孤寡老人越來越多，苦于沒有資格入住，這與敬老院床位空置的現象產生強烈對比。這些現象也直接表現出政府對于救助的供給對象與范圍都刻板化，忽略了現實情況，整體的農村養老模式供給力量缺乏。

4 L縣農村五保老人養老模式中政府供給策略的優化路徑

4.1 創新供給方式

集中與分散供養作為五保老人的主要養老方式，是政府作為供給主體的社會福利事業，但不是唯一的方式。社會力量和村集體也要有一定的擔當，因此政府在主導五保老人養老模式的供給創新上可從以下方面入手。其一，通過村集體的帶動作用，發揮社區養老的優勢;其二，通過建立互助組來滿足五保或非五保人員的養老需求;其三，建立五保互助中心，讓那些暫時不愿居住敬老院的老人先在農村服務站過度，然后根據自愿原則轉入敬老院[2]。新模式在每一個環節都從五保供養對象出發，堅持以人為本的工作原則，實現安居、樂居。

4.2 吸引多元化社會主體參與

政府要加強引導社會主體參與。對于企業而言，政府可以采取減免稅費等優惠政策或者對相關企業進行宣傳擴大知名度等方式來引導社會企業參與;慈善機構具有較多的籌資渠道，政府應創造良好的溝通渠道，引導慈善機構對敬老院提供相應幫助;對于村集體而言，村集體可以將部分集體資產收益作為五保救助資金，提高集中供養五保老人的生活水平;激發營利性組織參與農村養老模式供給的積極性，提高營利性組織的服務水平[3]。

4.3 明確政府的供給主導地位

政府作為農村五保老人養老模式的供給主體，要有一定的財政支持力度。農村的養老服務場所也要按照軟硬件的標準來配備相應的設備。例如，配置經常性疾病的衛生醫療診室，按時為農村供養的老人進行檢查、治療等醫療服務。還要在精神、娛樂、文化生活上進行引導，設立滿足需求的簡易活動場所與活動器械，鼓勵供養的老年人積極參與文體活動，引導他們保持良好心態，積極生活。

4.4 適度降低門檻滿足低保人群養老需求

農村的低收入或空巢老年人也是養老供給中的弱勢群體，所以政府要根據實際情況進一步完善老年人的最低生活保障。一方面，要求擴大范圍，增加供給對象，把低收入和空巢老年人納入范圍;另一方面，可以按照救助對象貧困與家庭情況劃分等級進行救助，如可以分為五保救助、高齡救助、特困救助等不同等級范圍進行保障。目前，我國農村五保老人養老還處于發展階段，因此突出政府對養老工作的創新與引導作用，加強農村空巢、低收入老人的養老工作力度，有利于更好地建設社會主義新農村[4]。

5 結語

2020年我國的脫貧攻堅戰已進入新階段，農村五保老人養老模式中的政府供給策略與農村經濟發展有著密不可分的關系，老齡化加劇的時代大背景下，政府供給策略的優化也是一個探索的過程。創新政府的供給策略，完善農村五保老人的養老模式與養老服務網絡，是解決我國農村五保老人養老問題的關鍵。

參考文獻

[1]吳曉東.中國農村養老供給的困境與出路[J].社會科學研究，2004（1）：103-106.

[2]陳建蘭.經濟較發達地區農村空巢老人養老問題實證研究：以蘇州農村為例[J].中國農村觀察，2009（4）：47-56，73.

[3]趙志強，楊青.制度嵌入性視角下的農村互助養老模式[J].農村經濟，2013（1）：89-93.

[4]熊茜，李超.老齡化背景下農村養老模式向何處去[J].財經科學，2014（6）：125-132.