金融支持扶貧開發的難點與對策研究

李佳花 舒曉惠

2020年，全國脫貧攻堅進入總決戰階段。貧困縣在實現貧困摘帽后，如何鞏固脫貧成果和防止返貧，持續推進產業扶貧，做好脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，是當前亟需解決的問題。本文從金融支持扶貧開發的視角，結合懷化市貧困縣脫貧后的實際情況，探討當前金融支持扶貧開發中面臨的主要難點，并提出相應的對策來助力脫貧攻堅。

2014年至2018年，懷化市有9個縣市區脫貧摘帽;建檔立卡貧困人口由87.07萬人減少到9.52萬人，減少77.55萬人;貧困發生率由20.8%下降到2.32%，降低18.48個百分點;貧困村由1024個減少到84個，減少940個;實施易地扶貧搬遷10.39萬人，扶貧工作取得重大進展。但由于懷化市貧困山區面積較大，且屬于少數民族聚集區，產業基礎薄弱，交通不發達，脫貧攻堅任務依然很艱巨。

一、懷化市金融支持扶貧開發的主要舉措

（一） 創新開展小額信貸扶貧

農村商業銀行作為農村金融主力軍，不斷加大扶貧小額貸款發放力度，切實幫助貧困農民解決資金困難。2013年，麻陽農商銀行首先嘗試結合扶貧補貼與信貸投放，試點按照1：5的比例放大貸款投放，實現68戶中藥材種植戶戶均增收近萬元。在湖南省信用聯社的主導下，2014年10月，為建檔立卡貧困戶量身定做的湖南省農村信用社扶貧小額信貸應運而生，以誠信度、勞動力、還款來源3項指標為評定信用等級和授信額度的依據，破解了貧困戶貸不到款的老大難問題。

在麻陽試點成功后，湖南省推出“一授、二免、三優惠、一防控”的扶貧小額信貸升級版。2015年懷化市推出了“無抵押、無擔保、基礎利率、補貼利息、風險分擔”的金融扶貧新品牌，并在全市全面推廣，全市13個縣市區全部為湖南省扶貧小額信貸試點縣。對全市26.05萬戶貧困戶進行信用評級。國務院扶貧辦主任劉永富在懷化麻陽調研時指出：“麻陽創造的扶貧信用貸款模式，有助于貧困農戶通過發展產業實現脫貧致富，實踐效果顯著，值得充分肯定”。

懷化市各家農商銀行因地制宜，采取“公司+農戶”、“農民專業合作社+基地+農戶”、“龍頭企業+基地+農戶”等模式，開發“農易貸”“商易貸”“薪貸寶”“農信擔”等10余個信貸新產品，將資金重點向農民專業合作社、家庭農場、種養大戶等帶動脫貧的新型農業經營主體傾斜，穩步推進小額信貸投放。幾年來，懷化市農商銀行系統累計投放扶貧小額信貸5.4萬戶、金額23.41億元，到位風險補償金1.65億元。截至2019年8月末，轄內農商銀行投放的扶貧小額信貸余額8.21億元。

（二）繼續推進產業精準扶貧

在產業扶貧上，懷化市共創建“四跟四走”產業扶貧示范基地265個，帶動貧困戶發展產業15.6萬人。組織實施2019年省重點產業扶貧項目29個，財政資金規模達6360萬元，幫扶貧困人口26268人。

懷化市金融機構跟進金融精準扶貧，銀行業采取 “公司 （龍頭企業） +協會 （基地） +農戶”的產業化模式，開發兩權抵押貸款等新產品，進行扶貧產業貸。新晃縣是傳統農業縣，有著豐富的農產品資源，近年來，該縣大力發展新晃黃牛肉等農產品品牌，推動龍頭企業和養殖戶的發展。中國農業發展銀行加大了農業龍頭企業、小企業和基礎建設方面的貸款;中國農業銀行依照“面向三農”的改革方向，擇優選擇大型農業龍頭企業支持其發展;鑒于種植、養殖戶有效擔保不足，嘗試了農村聯合擔保貸款。

沅陵縣2013年確定為全省首批金融支持產業扶貧工作試點縣，并與國家開發銀行湖南省分行正式簽署《開發性金融支持產業扶貧合作協議》，省國開行為“兩茶一魚”及其他農業特色產業扶貧項目提供貸款支撐。

靖州縣依托楊梅種植、山核桃加工、溫氏養殖、優質稻生產、茯苓加工等產業項目聯結貧困人口15232人。除了銀行業提供貸款外，靖州茯苓等產品在渤海商品交易所上市交易，為交通不便的靖州增加了農產品銷售出路。

（三）建設金融扶貧服務站等農村金融服務平臺

為打通金融扶貧的“最后一步路”，懷化市在貧困村建立1024個村級金融扶貧服務站，實現全覆蓋。把“金融便利店”開到貧困群眾的家門口，讓貧困群眾在家門口就能“一站式”辦好手續、拿到貸款。時任國務院副總理汪洋對懷化市建設金融扶貧服務站作出了“把村級組織用起來，是個好辦法，互利雙贏”的批示。

以新晃侗族自治縣為例，縣政府與金融機構積極構建“微小經濟體信貸服務中心”、“小企業金融服務中心”、“金融服務三級網絡”、“村民貸款管理委員會”等農村金融服務中心平臺，增強農村支付環境建設。中國人民銀行新晃支行建立了84個金融扶貧服務站，覆蓋所有貧困村，全縣扶貧余額達到9866萬元，惠及貧困戶3016戶，累計超過1萬人。

除了正規金融之外，懷化市還建立了新型農村金融組織，打開了民間資本進入金融領域的渠道。比如2013年下半年，沅陵縣成立的民金小額貸款公司就向農村投放貸款近5000萬元。官莊鎮輝煌金融咨詢服務公司由太平鋪村輝煌林木專業合作社負責人劉輝發起，獲縣信用聯社授信800萬元，成立半年就為農戶和小微企業擔保貸款22筆，擔保金額130萬元，成了建在“農民家門口的擔保公司”。通過這種多層級的融資擔保體系的建立，有效破解了農村“放貸難、貸款難”問題。

二、金融支持扶貧開發的難點

（一）金融機構網點分布無法滿足農村金融扶貧需求

工、農、中、建、交五大國有行只在大部分縣設有分支機構，鄉（鎮）一級只有農行有機構，而村一級四大行基本沒有營業網點，農村信貸業務占比小，扶貧參與度明顯較低。郵儲銀行、農信社、農商行、農合行、村鎮銀行等金融機構在鄉（鎮）、村的網點雖然較多，但受貸存比控制和自身效益的約束，可貸資金有限，扶貧力度相對較弱。

比如，在新晃縣，五大國有銀行設有分支機構的只有中國工商銀行、中國農業銀行和中國建設銀行，鄉（鎮）一級只有中國郵政儲蓄銀行有機構，而村一級沒有營業網點。信用社是金融支持扶貧的主力軍，但其服務能力有限，無法滿足多樣化、多層次的金融服務需求。目前，新晃縣只有農村商業銀行一家對貧困戶開展小額信貸工作，扶貧參與度低、力度弱，農村信貸業務占比小且其自身規模小，無法提供足額資金支持。

（二）金融產品供給與農村貧困資金需求不適應

目前，懷化市施行金融支持扶貧的產品和服務比較單一，使得金融資源無法在扶貧進程中發揮更大的作用。除了國家確定的貧困地區搬遷貸款外，金融機構主要通過小額貸款來實施金融扶貧，且農村保險品種過少，農險業務供給市場的主體偏少。如新晃縣農村商業銀行對精準扶貧戶推出扶貧小額信用貸款和創業擔保貸款等產品，而金融機構扶貧貸款項目趨同致使金融隱性風險增加。

（三）金融扶貧的風險和成本高

懷化市建檔立卡貧困戶絕大多數文化程度低，信用觀念、意識淡薄，容易違約;很多貧困鄉鎮沒有主導產業，大多數村莊以農戶分散種養為主，品種單一，市場風險高，貧困戶收入渠道窄，缺乏穩定的還款來源;傳統農業生產經營受不可控的氣候變化影響大，干旱、洪澇等災害破壞性強，而農業保險發展滯后;傳統農產品的需求價格彈性小，盈利水平低，貧困農戶收入微薄。

單筆貸款金額小、扶貧對象貸款筆數多的特點導致銀行的低利潤回報，而商業銀行為大小客戶的貸前調查、貸款審查和貸款發放支付相同的費用，因此商業銀行往往更偏向于選擇具有政府背景的大型企業來提供貸款。

這些不利因素都增加了金融扶貧的風險和成本。

三、政策建議

（一）加大政策支持構建多元金融扶貧機制

加大政策引導和市場準入力度，加強鄉鎮金融機構網點建設，完善新設銀行業金融機構及分支網點在貧困地區的政策優惠和扶持政策，落實定向費用補貼及政府對金融機構開業設點獎勵政策。實施財政貼息政策，對貧困人口實行貼息貸款。完善貸款機制，將貧困戶、龍頭企業和專業合作社等人員和機構納入貼息范圍，促進扶貧資金流動。鼓勵村鎮銀行、小額貸款公司等新型金融主體進行扶貧。對扶貧貸款發放達到一定比例并取得良好效果的金融機構實施降低準備金要求的政策，并在再貸款政策中給予一定的利率優惠。擴大基層自主經營權，發展涉農保險、建檔立卡貧困戶重疾險、意外傷害保險等，由政府給與保費補貼。

（二）創新金融產品并完善金融服務體系

加大涉農金融產品和服務方式創新，加大對新型農業經營主體的金融支持力度，創新開展農機具抵押、林權抵押、存貨、農業訂單及應收賬款質押等信貸業務，穩步開展小微企業“銀稅貸”業務。擴寬融資渠道，簡化擔保貸款流程，降低貸款難度;創新金融發展機制，立足地方特色促進農村金融產品創新;不斷優化貸款產品設計，合理設定貸款期限、利率、還款方式和貸審流程。在保險方面，應引導和鼓勵商業保險公司進入農業保險市場，增加自然災害和養殖風險等險種，并分擔產業波動的風險。

（三）加強扶貧信息與金融機構共享從而防范扶貧信貸風險

政府扶貧部門建檔立卡的扶貧信息要與金融機構互聯互通，保證金融機構能夠實時獲取貧困“三農”的基本信息。金融機構可根據貧困農戶建檔立卡信息，實現系統自動信用評級授信，并與人民銀行征信系統緊密結合，創新便利金融產品，實現“一次授信，隨貸隨用，循環使用”的金融扶貧模式。構建信用擔保體系，銀行業金融機構可采取“兩權抵押+農戶聯保”、“兩權抵押+公司擔保”等方式，防范信貸風險。建立貸款逾期風險預警機制，在風險可控的前提下辦理續貸和展期。建立信貸風險緩釋機制，由政府出資設立扶貧貸款風險補償基金或擔保機構，通過信用増級切實緩解擔保難、貸款難問題。（作者單位：懷化學院商學院）

基金：湖南省社科基金西部項目 （14YBX010），懷化學院一般科研項目（HHUY2014-10）