城鄉一體化協同治理的困境與對策探析

唐昊

摘要：黨的十八屆三中全會首次明確提出“國家治理”和“社會治理”的新命題。在推進我國城鄉一體化的進程中，構建黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的中國特色新型城鄉社會協同治理機制，既是當前社會治理現實圖景的必然選擇，也是實現城鄉一體化的必然要求。基于城鄉一體化的城鄉社會協同治理，實現了城鄉社會公平性基礎上的差異化治理，從“分治”走向“協同”。總的來說，無論從治理理論的視角，還是從我國城鄉社會治理發展現狀及趨勢來看，在法治框架內，多元主體協同治理具有極強的中國適應性，將成為我國打破城鄉二元結構、推進城鄉一體化、實現城鄉共同繁榮的有效社會治理模式。

關鍵詞：城鄉一體化;協同治理;社會治理

一、城鄉一體化問題的提出

破除城鄉二元結構，促進城鄉發展一體化，不但是國家全面深化改革的重要目標，實現九億農民的“中國夢”，而且也有利于提高資金、土地、勞動力等生產要素的配置效率。在此背景下，黨的十六大報告中強調要“統籌城鄉經濟社會發展”。2012年11月，黨的十八大報告和2013年的政府工作報告進一步明確提出要“推動城鄉發展一體化”，反映出中央對城鄉發展一體化的高度重視，以及如何推動城鄉一體化治理的迫切需要。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）明確提出要“健全城鄉發展一體化體制機制”、“創新社會治理體制”。

盡管我國工業化、城市化水平已有很大提高，但從總體上看，我國農村發展仍嚴重滯后，城鄉關系仍嚴重失衡。當今城鄉社會各個方面的多元化必然推進生成了多元治理主體。對這樣一個城鄉社會的治理，傳統“社會管理”的單一主體已然缺乏適應性，如何構建中國特色新型城鄉社會協同治理機制，以促進和最終實現城鄉一體化，已成為當前學界面臨的重大課題。

二、城鄉一體化與協同治理的關聯性分析

1.城鄉一體化與協同治理本質上的一致性

城鄉一體化，是我國對城鄉發展的一種政策傾向，也是城鄉關系的最終愿景。協同治理，作為一種新型社會治理的范式，強調治理主、客體的協調、全面發展，政黨以及各類社會主體多元協同合作治理，主張治理權威多中心化、主體多元化、方式法治化和過程公正化，強調政府、非政府組織、社會公眾等多元主體相互協調、合作治理社會公共事務，進而實現公共利益的最大化。可見，城鄉一體化與協同治理二者在本質上具有一致性。

2.城鄉一體化進程中構建協同治理的必要性

實踐證明，我國城鄉二元結構已經和現代社會治理理念格格不入，不能完全適應整個社會發展的需要。城鄉二元分割的市場體系和工業化發展模式，導致農產品生產、流通和加工等無法形成有機聯系，同時受城市工業化擠兌，鄉鎮企業和農村發展空間受限。因此，構建城鄉一體化的協同治理，發揮和整合城鄉各類社會資源和要素的功能，正是我國長久以來城鄉發展嚴重失衡的現實圖景的必然選擇。

三、當前我國城鄉一體化協同治理的困境

1.城鄉一體化協同治理主體建設的現實困境

（1）政府行為的越位、缺位和錯位

推進城鄉一體化，要求建設“有限型政府”，在城鄉社會治理主體中擔任主導而非唯一主體。由于長期受到計劃經濟、全能政府慣性、單一主體觀念等多重張力的影響，政府職能的轉變依然不徹底，仍然存在政企不分、政事不分、政社不分等現象。比如政府超越自身職權范圍，干預本應交由市場和社會主體去做的事，導致政府“越位”;同時，政府“錯位”表現在，由于利益驅動致使政府主導具有選擇性，對城鄉資源配置、公共產品供給、教育醫療衛生服務、基礎設施建設等方面缺乏科學合理的規劃和具體有效的政策實施。

（2）社會組織薄弱和公眾參與不足

目前，我國城鄉社會組織發展迅猛，在城鄉社會治理中發揮著一定的協同作用，但發展起步晚，總量不足，結構不合理且發育遲緩。同時，作為協同主體之一，一方面，社會公眾仍被作為“管理對象”，即社會管理的客體，其嚴重缺乏組織性，參與社會治理的意識和能力不足;另一方面，社會公眾由于缺乏有效的政策制度保障，利益訴求渠道不暢通，加上地方政府往往忽略公眾參與其社會管理決策、政策制度構建的作用，導致參與機制和網絡不健全，嚴重制約和影響了社會公眾與黨委、政府之間形成和發展一種良好的認同、合作關系。

2.城鄉一體化協同治理運作體系的現實困境

（1）城鄉二元關系失衡

由于長期以來受到的“先工后農”、“先城后鄉”等思想的感染，我國農業基礎薄弱、城鎮化問題突出、城鄉發展不協調等越來越成為城鄉一體化協同治理的關鍵制約。主要表現在以下幾個方面：一是城鄉土地利用的“二元分割”。政府土地征收是農村土地“轉換”為城市建設用地的唯一合法途徑，由此形成了中國城鄉土地分割的獨特格局。當今城鄉二元土地利用存在利益分配不均、權利不對稱、征地缺乏監管、信息不對稱等突出問題;二是城鄉規劃實施的“二元分割”。例如，重視城市空間布局規劃和產業結構設計、忽視農村經濟社會發展和規劃布局，以城市規劃理念管理農村規劃、忽略了農村的獨特性等;三是城鄉社會保障的“二元分割”。隨著改革開放以來，在科學發展觀的指導下，農村社會保障體系得到前所未有的完善，但依然存在城鄉二元分割。主要表現在：我國城鎮已基本建立起一套完善的社會保障體系，而在大多數農村地區，實際生效的只有農村合作醫療保險和最低生活保障，各種社會救助和社會福利制度都嚴重缺乏;四是城鄉基礎設施與公共服務的“二元分割”。近年來，盡管國家加大農村基礎設施和公共服務的建設，但覆蓋范圍的廣度和深度還遠不及城市，存在管理體制障礙、缺乏全局性又存在“多頭管理”，供給機制不足、“自上而下”的供給機制使得農村居民對滿足自身要求的基礎設施和公共服務上沒有足夠的發言權等問題。

（2）城鄉現代社會資本不良，法治意識欠缺

第三，破除城鄉社會保障的“二元”。一是建立健全農村社會保障制度。農村居民醫療保險制度、新型農村合作醫療制度、農村社會救助體系等，應盡快與城鎮相關保障制度銜接，且覆蓋全部農村居民;二是構建城鄉一體的社會救助體系。在推進城鄉一體的社會救助體系方面，可以從最低生活保障開始，逐步擴展到綜合型社會救助，最終實現統一社會救助體系的統一。中國現階段的城鄉經濟發展存在較大程度的差異，所以最低生活保障制度的標準不能絕對統一，但要保持相對一致;三是構建城鄉一體的社會福利制度。社會福利是衡量城鄉協調發展程度的重要因素。構建城鄉一體的社會福利制度，完善農村社會福利制度，包括農村空巢老人、留守兒童、殘疾人等特殊困難群體的福利制度等。

第四，破除城鄉基礎設施與公共服務的“二元”。一是建立多元主體協同治理的供給機制。面對公共服務內容和需求的多樣化，必須構建公共服務主體的多元模式，以采取靈活多樣的供給方式。未來城鄉公共服務將不可避免形成市場運營化，應從市場經營模式和利益保障體系兩方面著手建設：一方面，加快轉變政府職能，降低市場運營部門的政策風險，激勵投資;另一方面，鼓勵私營部門進入更多領域的公共服務領域，大力倡導具有正外部性的基礎設施和公共服務建設，由政府根據一定質量標準進行財政付費;二是合理統籌配置城鄉資源。在加快城鄉統籌發展的大背景下，應在堅持“統賬結合”基本制度模式的基礎上，進一步理順各種養老保險制度之間的內在關系，借鑒“名義賬戶制”的理念和改革策略，改良籌資模式和優化層次結構，使分割在城鄉間、地域間、群體間的“碎片化”養老保險制度整合在一起，實現城鄉養老保險制度的一體化。

最后，培育優良現代城鄉社會資本。不斷培育優良現代城鄉社會資本，是有效推進城鄉社會治理的重要支撐。第一，夯實良好社會資本導向的社會協同治理的社會認同，擴大城鄉社會的利益交匯點;第二，加強以法治公正、平等誠信等為核心的公共倫理道德建設，提高社會道德自律和自覺，維護社會公正、擴大社會認同。

3.完善城鄉一體化協同治理的保障機制

首先，健全人、財、物保障系統。一是建立人才管理體系與激勵機制。第一，建立科學的人才選拔體系，并按照公平競爭、優勝劣汰的原則，構建專業的人才評價指標，選拔出那些在推進城鄉一體化協同治理的進程中，有較強學術和實踐創新能力，發展潛力巨大的專業技術人才;第二，建立合理的利益分配和激勵機制，構建基本工資與績效工資相結合的制度，一方面，圍繞共同的協同治理目標，構建利益協調與保障機制。另一方面，從個人的微觀層面上來看，應確保用人單位有自主實行績效評估和分配報酬的權力，允許存在形式各樣的分配制度;二是完善財政保障系統。在加大財政支付轉移力度的同時，政府應積極建立資金的多元籌措機制，制定各類優惠政策和高效合理的利益分配政策制度，引導社會資本、技術等生產要素流向落后的農村，并適度強化向農村傾斜的政策導向。同時，對于存在公共安全隱患、環境破壞隱患等的行業，政府部門應采取強制行政干預措施，要求其建立專項治理經費以加強企業自身設備改造;三是改革城鄉一體化發展財政供給體制機制。改革的關鍵在于合理劃分中央與地方以及各級地方政府之間的財政支出責任。基于我國目前實際情況的考量，應繼續加大中央對社會保障的財政投入力度，通過轉移支付方式使地方政府的財政支出水平趨于平衡，從而減少地區之間的差異。

其次，完善協同治理保障機制政策制度。一是建立多元內外監督機制。在城鄉一體化進程中，建立科學有效的監督體系，對協同治理各主體、運行各環節、治理各領域以及治理客體效果等各個環節實施監督，至關重要。一方面，應強化協同治理系統內部各主體要素間的互相監管，另一方面，應充分調動各類社會中介組織、社會公眾、媒體監督的積極性，形成公眾、媒體等主動參與監督的城鄉社會協同系統外的監督模式，共同保障城鄉一體化進程中的社會協同治理;二是建立健全績效導向的評估系統。強化績效導向，有利于提高多元主體間的協同管理效能，同時優化行政資源的配置效率，推進政府公共部門執政能力的建設，確保各項協同工作任務的圓滿完成。

最后，完善信息保障系統。一是建立信息資源發布和共享平臺。政府作為協同治理的主導主體，應引導其他主體按照《信息公開條例》的規定，拓寬公眾獲取信息的渠道，創新信息公開形式，通過各類新興媒體等多種信息管道發布信息，實現城鄉社會協同治理系統內外的信息互通、能量互傳、治理互動;二是建立健全信息反饋控制系統。基于協同治理各參與主體自身能力和其在社會治理中的角色差異，產生了多元化現實需求，導致他們對信息的獲取缺乏一致，而主體間的協同合作就是為了實現相互間的優勢互補，所以要促進多元主體“協同效應”的實現，就必須建立健全信息反饋機制。

五、結語

推進我國城鄉一體化的進程，實現城鄉的繁榮發展是當下時代重大而緊迫的課題，而運用協同治理這一系統理論作為分析框架，既是在治理體系和治理能力現代化號召下的體制機制的創新，又是達成中國特色社會主義城鄉一體建設、共享小康的助推器。

中國語境下的城鄉社會協同治理機制，必須遵照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的邏輯思路來研究和構建，關鍵在于正確處理好黨委、政府、市場、社會、公眾之間的關系，形成與現代化國家治理體系和現代社會運行規律相適應的多元協同的現代社會治理新模式。

在2020年全面實現小康社會，實現中華民族偉大復興中國夢的具體國情和時代語境下，推進城鄉一體化協同治理的建設，達成城鄉協調發展的目標，有著理論和實踐的重要意義，這也是當下和未來政界、學界研究和創新現代化社會治理體制機制的重點領域。總的來說，從我國城鄉社會未來發展趨勢的角度，構建中國特色黨委領導、政府負責的多元主體協同治理機制，必將成為我國破除城鄉二元結構，推進城鄉一體化，實現城鄉繁榮的現實路徑。

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