淺析PPP模式在我國的發(fā)展與應(yīng)用

朱煒

摘 要：PPP模式把政府和私營企業(yè)、社會(huì)資本緊密聯(lián)系起來，能有效推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。總結(jié)PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，完善法律政策體系，健全PPP運(yùn)作機(jī)制，將有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的參與積極性，控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，保證公共產(chǎn)品質(zhì)量，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP模式;發(fā)展;風(fēng)險(xiǎn);運(yùn)作體系

21世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了前所未有的高速發(fā)展，適應(yīng)人民對(duì)美好生活的需要，公共基礎(chǔ)設(shè)施需求持續(xù)增加，導(dǎo)致有限的財(cái)政投入不能滿足公共設(shè)施建設(shè)需求。PPP模式把政府和私營企業(yè)、社會(huì)資本緊密聯(lián)系起來，有利于共同推動(dòng)我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解公共基礎(chǔ)建設(shè)資金問題。但是，我國的PPP模式還不夠完善，有些項(xiàng)目取得了成功，也有很多PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了這樣那樣的問題。建立健全的PPP運(yùn)作體系對(duì)于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的意義。

一、PPP模式概述

PPP是英文“Public-Private-Partnership”的縮寫。是指政府部門通過與社會(huì)資本合作，以特許經(jīng)營權(quán)的方式將部分政府責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體，為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為。

PPP有廣義和狹義之分。廣義上的PPP模式含有多種運(yùn)作方式，例如BOT、TOT、BTO、BOOT和BOO等。其中，最常見的是BOT模式，也就是“Build-Operate-Transfer”的縮寫，即“建設(shè)-經(jīng)營-移交”，是目前我國公共基礎(chǔ)建設(shè)中最常用的模式。而狹義的PPP模式著重強(qiáng)調(diào)在公共基礎(chǔ)建設(shè)中的公私合作。本文討論的就是狹義的PPP模式。

二、中國PPP模式的發(fā)展及現(xiàn)狀

PPP模式自1995年被引入中國，大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。

探索階段：1995年-2003年。在這一時(shí)期，PPP模式作為一種新的融資方式被引入中國，順應(yīng)了當(dāng)時(shí)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。從1995年開始，我國相繼開展了幾個(gè)重大的PPP項(xiàng)目。但是，由于PPP模式當(dāng)時(shí)剛被引進(jìn)，國外的PPP模式在中國并不能夠適用。這也導(dǎo)致了一些PPP項(xiàng)目的失敗，即便是有的項(xiàng)目成功了，也沒有起到示范作用。

嘗試階段：2004年-2013年。鄧小平曾經(jīng)說過“黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”那么對(duì)于PPP模式在中國的發(fā)展也一樣。在這一階段，PPP模式的主導(dǎo)部門不再局限于一個(gè)計(jì)劃發(fā)展部門，建設(shè)、交通等部門以及地方政府都參與到PPP項(xiàng)目中來。

規(guī)范階段：2014年至今。2014年3月，財(cái)政部副部長王保安就提出要從立法方面、組織方面和項(xiàng)目試點(diǎn)方面推廣PPP模式。2018年3月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)），明確國有金融企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)“穿透式”資本金審查;不得為地方政府違法違規(guī)或變相舉債提供支持。23號(hào)文對(duì)PPP融資的政策導(dǎo)向延續(xù)了監(jiān)管政策精神，集中于“資金端”的監(jiān)管，從規(guī)范金融企業(yè)的角度再次對(duì)規(guī)范運(yùn)作提出了硬性要求。2018年4月，由人行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、國家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2018〕106號(hào)），明確對(duì)非標(biāo)資產(chǎn)的規(guī)范，主要體現(xiàn)在打破剛性兌付、禁止產(chǎn)品多層嵌套和禁止期限錯(cuò)配三大方面。2018年4月底，財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號(hào)），提出“引以為戒，加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理”、“強(qiáng)化信息公開”及“健全長效管理機(jī)制”的要求。54號(hào)文對(duì)示范項(xiàng)目的處置，拉開了“能進(jìn)能出”原則的序幕。2018年9月，財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）工作的實(shí)施意見（征求意見稿）》，明確“規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成中長期財(cái)政支出事項(xiàng)不屬于地方政府隱形債務(wù)”。2018年10月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號(hào)）指出，將加大對(duì)在建項(xiàng)目和補(bǔ)短板重大項(xiàng)目的金融支持力度，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)為合規(guī)的PPP等市場(chǎng)化方式開展后續(xù)融資。101號(hào)文的出臺(tái)，一方面說明ppp模式仍會(huì)作為基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域最重要的模式;另一方面說明市場(chǎng)趨于理性之后，更加關(guān)注地方財(cái)政的可持續(xù)性。至此，PPP模式的制度規(guī)范逐漸完善。

三、PPP模式在我國的應(yīng)用

目前，我國還沒有制定專門針對(duì)PPP模式的法律，導(dǎo)致在應(yīng)用上還沒有國家層面的規(guī)定。但是，發(fā)改委、財(cái)政部和各省、市、區(qū)都專門成立了PPP管理機(jī)構(gòu)，針對(duì)PPP模式的性質(zhì)、適用范圍和可能存在的各種問題進(jìn)行研究和監(jiān)管。經(jīng)調(diào)查，目前我國PPP模式主要應(yīng)用于自然資源的開發(fā)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)等項(xiàng)目。

第一類項(xiàng)目是自然資源的開采，因?yàn)樽匀毁Y源的需求量比較大，例如煤炭、石油等，這些資源一旦被開采出來，就能夠在很短的時(shí)間內(nèi)售出。這類項(xiàng)目盈利高但占比不多。

第二類是一些通信項(xiàng)目，例如電線，電纜等。這些項(xiàng)目相較于其他的項(xiàng)目有一個(gè)明顯的優(yōu)勢(shì)，就是它多半是高科技項(xiàng)目，且需求量大、利潤率高，競(jìng)爭(zhēng)力比較強(qiáng)。

第三類項(xiàng)目是一些建設(shè)類項(xiàng)目，例如舊城改造、拆遷安置房、公共配套等。這一類項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)在于一般由政府承購，在采用PPP模式進(jìn)行建造時(shí)，承擔(dān)該項(xiàng)目的公司需要和當(dāng)?shù)卣M(jìn)行溝通協(xié)調(diào)和洽談業(yè)務(wù)。但是同時(shí)，需要確保政府財(cái)政有能力支付運(yùn)營時(shí)產(chǎn)生的成本和利息，提前明確嚴(yán)格的支付和保障機(jī)制。目前PPP模式中這一類項(xiàng)目占比最大。

第四類是隧道、公路地鐵、機(jī)場(chǎng)等，這一類項(xiàng)目的投資額大，規(guī)模大、技術(shù)難度較高，而且短期內(nèi)很難收回成本。這就導(dǎo)致它在采用PPP模式實(shí)施的時(shí)候，資金的回收期相對(duì)較長，存在的風(fēng)險(xiǎn)偏大。

四、PPP模式的優(yōu)缺點(diǎn)

（一）PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

1、PPP模式有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。PPP模式實(shí)際上是一種新的融資模式，它的實(shí)施拓展了資金來源。在實(shí)施PPP模式以前，政府是建造基礎(chǔ)設(shè)施的主力，耗費(fèi)了大量財(cái)政資金。隨著我國對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)的需求不斷增加，單純靠政府只會(huì)導(dǎo)致財(cái)政入不敷出，債務(wù)沉重。而采用PPP模式，政府的職能由建造者轉(zhuǎn)為監(jiān)督管理者，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2、PPP模式將項(xiàng)目建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了合理分配。在BOT模式中，政府將項(xiàng)目建設(shè)完全交給社會(huì)資本方，這導(dǎo)致在建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)沒有辦法被分擔(dān)。而采用PPP模式，項(xiàng)目初期政府部門就參與進(jìn)來主導(dǎo)并開展過程監(jiān)管，同時(shí)承擔(dān)了一定的風(fēng)險(xiǎn)，給社會(huì)資本提供了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境。

3、通過PPP模式，政府能夠取長補(bǔ)短。政府在項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營的各個(gè)方面都存在著很多不足，采用PPP模式，政府和社會(huì)資本建立合作關(guān)系之后，各方取長補(bǔ)短，以最合理有效的成本為民眾提供公共設(shè)施和服務(wù)。

（二）PPP模式的缺陷

1、社會(huì)資本進(jìn)入難和不敢進(jìn)。投資規(guī)模大而利潤率低、回收期長，相較于政府部門表現(xiàn)出來的過分熱情，社會(huì)資本的響應(yīng)比較冷靜。截止目前，只有約百分之十的政府項(xiàng)目與社會(huì)資本達(dá)成初步的意愿。

2、項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范。一方面，部分PPP運(yùn)作沒有做到信息公開透明，很多項(xiàng)目還沒招標(biāo)就有意向企業(yè)。另一方面，管理PPP項(xiàng)目的政府部門人員專業(yè)知識(shí)不扎實(shí)，重視度不夠，而且工作調(diào)整頻繁，前后的管控思路、要求變化較大，造成項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營難度加大。

3、監(jiān)管不到位。截止目前，我國PPP項(xiàng)目在建設(shè)和管理上還沒有專門的法律法規(guī)，只有相關(guān)部委和地方政府出臺(tái)的一些文件制度，無法做到依法依規(guī)監(jiān)管。

五、對(duì)完善PPP模式的幾點(diǎn)建議

1、加快完善法律環(huán)境。按照黨的十九屆四中全會(huì)精神，加快制定適用PPP模式的國家法律法規(guī)，通過研究和制定好《政府和社會(huì)資本合作法》等法律法規(guī)，構(gòu)建一個(gè)以PPP法為基礎(chǔ)，相對(duì)完善的PPP法律、法規(guī)體系，對(duì)政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目中的權(quán)利和義務(wù)作出明確的界定，重點(diǎn)解決適用范圍、參與主體及方式、項(xiàng)目合作期限、項(xiàng)目交易機(jī)構(gòu)、監(jiān)督管理、項(xiàng)目流程等事項(xiàng)，發(fā)揮好法律在我國PPP發(fā)展中的引領(lǐng)作用。并重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目用地、政府和社會(huì)資本方的權(quán)利和義務(wù)、PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議解決機(jī)制等問題，增強(qiáng)社會(huì)資本的投資信心。

2、明晰政府角色定位。在PPP項(xiàng)目管理中，政府首先要對(duì)自身有清晰定位，應(yīng)該主動(dòng)改變過去在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)者角色，轉(zhuǎn)而向PPP項(xiàng)目中的合作者、指導(dǎo)者、監(jiān)督者過渡，最終成為服務(wù)者的角色。要充分尊重私人部門在項(xiàng)目中的合作地位，不能一味地去主導(dǎo)項(xiàng)目合作方向，而是要更好地發(fā)揮對(duì)社會(huì)資本方的服務(wù)、監(jiān)督、指導(dǎo)作用。在保證公眾利益的同時(shí)，協(xié)調(diào)處理好各方之間的利益關(guān)系，形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的商業(yè)合作機(jī)制。

3、規(guī)范PPP項(xiàng)目管控。在實(shí)際PPP模式操作中，存在很多通過“打擦邊球”、“牽強(qiáng)附會(huì)”、“偷換概念”等形式的偽PPP項(xiàng)目。有些地方政府更多將PPP模式作為融資平臺(tái)，成為地方變相舉債的工具，從而將項(xiàng)目進(jìn)行過度包裝，導(dǎo)致大部分建設(shè)內(nèi)容為非公共服務(wù)領(lǐng)域或純政府付費(fèi)類項(xiàng)目。部分PPP項(xiàng)目中包含一些以盈利為主的運(yùn)營項(xiàng)目，違背了PPP項(xiàng)目的初衷，這類項(xiàng)目仍然存在著被PPP監(jiān)管部門動(dòng)態(tài)審查清除出庫的風(fēng)險(xiǎn)，故社會(huì)資本方在投標(biāo)時(shí)必須要嚴(yán)格審核建設(shè)內(nèi)容。

4、健全風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整機(jī)制。由于PPP模式投資回收期長、風(fēng)險(xiǎn)較大，強(qiáng)化管控力度可以在一定程度上增加應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。在實(shí)施PPP模式時(shí)，構(gòu)建合理的政府與投資方風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整機(jī)制，可以降低各方的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。當(dāng)PPP項(xiàng)目因?yàn)槟承┛陀^原因造成投資者難以收回成本時(shí)，政府可在合同約定中給予一定補(bǔ)償;而當(dāng)投資方獲得較大收益時(shí)，政府可在合同約定中分享相關(guān)收益，從而實(shí)現(xiàn)雙贏，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性，保證PPP項(xiàng)目順利建設(shè)、健康運(yùn)營。

5、實(shí)行全過程工程咨詢。PPP項(xiàng)目的合同周期一般在10至30年之間，包含建設(shè)期和運(yùn)營期，時(shí)間跨度較大，其間充滿了很多主客觀變數(shù)。客觀變數(shù)包含但不限于法律和政策變更、技術(shù)革命的更新?lián)Q代、金融及市場(chǎng)模式轉(zhuǎn)變、消費(fèi)觀念和環(huán)境需求改變、人員變動(dòng)調(diào)整等等，主觀變數(shù)包含不履行職責(zé)和義務(wù)以及不按合同要求履行職責(zé)和義務(wù)等等，這些主觀過錯(cuò)、形勢(shì)變化、不可抗力和意外事件，都可能對(duì)PPP項(xiàng)目產(chǎn)生深度的負(fù)面影響。引進(jìn)全過程咨詢服務(wù)，為PPP項(xiàng)目提供連貫的專業(yè)技術(shù)支撐，能加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和應(yīng)對(duì)。有利于高度整合服務(wù)內(nèi)容，節(jié)省投資和運(yùn)營成本，減少工期延誤風(fēng)險(xiǎn);有利于加強(qiáng)不同環(huán)節(jié)和專業(yè)的整體把控和信息共享，提升基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品和運(yùn)營服務(wù)的安全及質(zhì)量水準(zhǔn)。這是國家政策導(dǎo)向，也是基建行業(yè)治理體系進(jìn)步的體現(xiàn)。

6、建立績(jī)效考核機(jī)制。PPP項(xiàng)目全生命周期包含了設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等不同階段，其項(xiàng)目周期至少在10年以上，有的項(xiàng)目甚至長達(dá)30年以上。在PPP項(xiàng)目中引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制有益于加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的科學(xué)性、長效性、綜合性。不斷完善涵蓋考核主體、考核對(duì)象、考核指標(biāo)、考核方法、績(jī)效掛鉤等內(nèi)容的考核體制機(jī)制，拓展PPP項(xiàng)目的績(jī)效內(nèi)涵，將項(xiàng)目績(jī)效與付費(fèi)機(jī)制有機(jī)地結(jié)合在一起，能夠進(jìn)一步推動(dòng)PPP模式的可持續(xù)發(fā)展。

對(duì)于政府而言，PPP模式具有減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、轉(zhuǎn)變政府職能、提高工作效率等優(yōu)點(diǎn)。對(duì)于社會(huì)資本而言，PPP模式提供了具有長期穩(wěn)定回報(bào)的投資機(jī)會(huì)。對(duì)于具體項(xiàng)目而言，PPP模式既降低了項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，又降低了項(xiàng)目全壽命周期成本。因此，PPP模式符合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，應(yīng)大力推廣。只要構(gòu)建相對(duì)完善的法律政策體系，政府和社會(huì)資本方在遇到問題時(shí)能夠共同面對(duì)，積極解決，相信PPP模式定能使政府和社會(huì)資本獲得“雙贏”，并為我國的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展打上一針強(qiáng)心劑。