中山市城市設計管理制度建設初探

任天漫

摘要：近幾年，國家愈來愈重視城市設計作為塑造城市特色風貌和提高城鎮建設精品化水平的凸出作用，出臺《城市設計管理辦法》，建立起城市設計制度的綱領。本文主要以問題為導向，聚焦中山市城市設計管理特點及問題，研究借鑒國內其他省市的經驗，全面梳理總結中山市城市設計管理體系建設的初步探索和實踐經驗。

Abstract： In recent years， the state has paid more and more attention to urban design as a prominent role in shaping the city's characteristics and improving the quality level of urban construction. This paper focuses on the characteristics and problems of urban design management in Zhongshan City， studies the experience of other provinces and cities in China， and comprehensively summarizes the preliminary exploration and practical experience of urban design management system construction in Zhongshan City.

關鍵詞：城市設計;管理體系;制度建設;編制與審批

Key words： urban design;management system;system construction;establishment and approval

中圖分類號：TU984? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）11-0029-04

0? 引言

2017年6月1日，住建部頒布了《城市設計管理辦法》，明確了城市設計的法定地位，并要求各地結合實際，創新城市設計管理制度，探索規劃技術新方法。早在2016年10月，中山市就啟動開展了《城市設計管理規定前期研究》，基于本地市情、系統研究先進的城市設計理論、現有的法律法規體系，于2018年9月出臺了《中山市城市設計管理規定》（試行），邁出中山市城市設計制度建設工作的第一步。

1? 中山市城市設計管理特點及問題

1.1 城市設計管理的特殊市情背景

1.1.1 規劃編制的“屬地主導”原則

中山是國內5個不設縣的地級市之一，“市-鎮”二級的管理體制是中山市的特殊市情之一，與傳統的規劃法規對應的行政體系有一定的差別。中山的建制鎮原先在規劃編制中扮演著重要的角色，承擔了鎮總規、控規的編制，火炬區管委會、翠亨新區管委會也承擔了部分的規劃編制權。從近年來中山市已編城市設計的編制主體來看，城市設計與控制性詳細規劃的編制主體基本統一。

1.1.2 實施組團發展戰略

組團式發展是中山市的另一個重要特色。中山市為破解鎮區發展各自為政的問題，于2017年2月實施組團式發展戰略，將全市劃分為“一中心、四組團”，并成立了組團管委會、組團管理中心。目前，隨著機構改革的推進，成立了5個組團分局，在具體的行政運作中行使了組團層面的規劃編制權，有利于規劃的協調統籌。

1.1.3 控制性詳細規劃“全覆蓋”

一直以來，城市設計屬于傳統法定規劃體系的邊緣產物，法定地位不明晰。城市設計的空間管控要求往往是彈性的控制引導，而控規作為法定規劃是對城市建設的剛性管控。因此，在實際規劃管理中，當作為非法定規劃的城市設計與法定控規產生矛盾時，仍應以法定規劃的控規為準，這決定了城市設計最終只能是“墻上掛掛”。因此，如何將城市設計成果納入控規，需要進行更細致的技術考慮。

1.2 原有城市設計管理體系存在問題

長期以來，中山市十分重視城市設計工作，自2006年以來，針對岐江河濱水區、中山路、博愛路等重要城市道路編制了一系列城市設計成果。但縱觀規劃實施的情況，不難發現只注重規劃的編制，不注重制度建設，加之城市設計難以與法定規劃體系、規劃管理體系有效銜接，難以真正落到城市建設的實處。

1.2.1 缺乏城市設計的定位

長期以來，城市設計缺乏定位，其與法定規劃的關系，與建筑設計的關系都沒有明確。地位不明確，導致規劃管理人員難以統一思想，城市設計變得可有可無。《城市設計管理辦法》實施以前，這一問題在國內普遍存在。

1.2.2 缺乏城市設計的技術要求

中山市缺乏城市設計的編制技術要求是系統性的，具體包括：缺乏明確的城市設計層次體系，缺乏各層次城市設計編制的目標及內容要求，缺乏城市設計成果中對于管控要素的統一的技術規范指導，缺乏對于城市設計項目的成果構成的規范化的要求等。以上種種缺乏導致城市設計的編制指到哪，打到哪，隨意性強，成果構成不規范，成果表達形式不一、深度不一，也是城市設計難以實施的重要原因。

1.2.3 缺乏城市設計組織實施的規定

城市設計要發揮作用，能否真正落實到城市建設是唯一的評判標準。城市設計難以落實到“一書兩證”為核心的規劃管理中，問題的根源就在于缺乏合理的管理規定。《城市設計管理辦法》要求城市設計的要求要納入規劃條件，并在工程許可和驗收階段進行審查。而城市設計納入控規面臨一系列技術問題，都需要通過合理的制度設計予以明確。

2? 國內省、市城市設計管理體系借鑒

2.1 國內先進省、市城市設計編審體系

編審流程是城市設計“建章立制”的一個重要問題。《城市設計管理辦法》只規定了總體城市設計、重點地區城市設計的編審要求，仍有兩方面的問題未明確：一方面，需進一步明確專項城市設計和地塊城市設計的編制、審批主體;另一方面，辦法僅規定了城市、縣的編審問題，對建制鎮的編審問題并未細化。實際上，國內部分省市在這兩方面的制度建設進行了一些實踐。

2.1.1 浙江省

《浙江省城市設計管理辦法》將城市設計分為“總體-詳細-實施性-專項”城市設計四大類型。在編制主體上，遵循屬地管理的原則，如中心城區的城市設計均由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門組織編制，建制鎮的城市設計均由建制鎮人民政府組織編制。實施性城市設計和專項城市設計除了由項目所在地相應的規劃行政主管部門或建制鎮人民政府外組織編制外，分別還可由建設單位或會同有關行業主管部門編制。審批主體方面，規定各類城市設計均由城市、縣人民政府審批。（圖1）

2.1.2 南京市

《南京市城市設計導則》將城市設計分為“總體-片區-地段-地塊”城市設計四各層級，并明確城市設計的編制組織按照“屬地主導、分類推進”的原則進行，按照城市設計層級和所屬區域的不同劃分編制主體（詳見圖2）。在審批主體上，總體城市設計需報上級政府審批，片區城市設計和地段城市設計由市規劃主管部門審查后報市政府審批，地塊城市設計由市規劃主管部門審批。

2.1.3 武漢市

《武漢市城市設計管理辦法（試行）》將城市設計分為“總體-分區-局部”城市設計三個層級。在編制主體方面，根據城市設計項目所在的不同區域由其對應相應的主管部門組織編制;此外，城市設計需經歷審議或備案、審批流程，重要地區的城市設計，如中心城區、開發區、重點地區的局部城市設計均需報市人民政府審批，其他地區的城市設計由市規劃行政主管部門審查備案即可（詳見圖3）。

2.2 經驗借鑒總結

2.2.1 建立與規劃體系相對應的城市設計管理體系

推進城市設計并不是要顛覆原有的以“總規-控規-修規”為骨架的法定規劃體系，因為原有的規劃體系已經在深入到規劃與建設項目的管理中，實際上，我們需要將城市設計納入原有的法定規劃體系，并使城市設計真正發揮其在城市景觀風貌引導、空間設計控制方面的優勢，彌補現有城市規劃體系的不足。以上省、市均明確了與原有城市規劃體系相銜接的城市設計管理層級，并明確了相應的編制、審批主體。因此，中山市也需要結合市情，明確城市設計管理層級，并明確不同層次的主要任務和控制內容。

2.2.2 建立與控規的銜接路徑是納入規劃管理的關鍵

城市設計要發揮其作用必然要納入以“一書兩證”為核心的規劃管理體系當中，即要與控規進行深度銜接。《城市設計管理辦法》雖然已經強調將重點地區城市設計的建設管控要求納入控規，但對其要求如何納入、哪些指標要納入并沒有細化和明確的指向。目前，國內省市有兩種情形：第一種如武漢市、浙江省、江蘇省，將城市設計與控規并行，可以提高規劃效率，迅速將城市設計利用起來，但可能造成規劃管理的矛盾;第二種如福建省、南京市、天津市、重慶市、貴陽市，將城市設計成果納入控制性詳細規劃，對控規進行補充、深化，避免了規劃之間的矛盾，但從城市設計的編制到控規的修改，需要耗費較長的時間，短期內難以發揮其應有的作用。

2.2.3 建立系統完善的城市設計技術規范體系

目前，國內一些省、市已經逐步建立起城市設計的技術規范體系。比如，江蘇省、福建省、浙江省、南京市、深圳市、天津市等均對不同層次城市設計的核心控制元素進行規范，也有城市如北京市、武漢市編制了管理技術要素庫，對控制要素的內涵和設計要求予以規范;此外，有的城市建立了城市設計編制的技術規范，如《南京市地塊城市設計圖則技術標準（試行）》等管理導則編制規范。國內其他城市對成果形式規范化探索，值得學習借鑒。

3? 中山市城市設計管理制度建設經驗

《中山市城市設計管理規定》（試行）明確了城市設計的層次體系、編制內容、審批流程、規劃實施、成果應用等方面確定基本框架，對于未來中山市針對城市設計技術導則、各層次城市設計編制、管理與實施等問題進行細化奠定了基礎，主要經驗和特色有以下四個方面。

3.1 確立城市設計層級體系，明確規劃體系內在關系

《城市設計管理辦法》將城市設計層級劃分為總體城市設計和重點地區城市設計，國內其他省市對城市設計層級的劃分可分為四種體系，如表1。借鑒案例并結合中山市實際情況，中山市增設專項城市設計類型，形成“2+1”的城市設計層次體系，即以總體城市設計為總綱、以重點地區城市設計為核心，以專項城市設計為補充，明確與法定規劃的銜接方式，在遵循《城市設計管理辦法》的基礎上予以創新。

3.2 確立“主體統一”原則，適應“市-鎮”二級管理體制

提出對組織編制機關遵循“主體統一”原則，即根據各層次城市設計所對應的法定規劃，實現編制機關統一。這是基于中山“市-鎮”二級行政管理特色，并結合了目前為實施組團發展戰略而增設的組團管委會的基本市情。編制主體與法定規劃編制的主體統一，既貫徹上位政策法規精神，又結合中山特色，明確了組團管委會、建制鎮人民政府、新區管委會等主體的權責，有利于城市設計與法定規劃的銜接。

3.3 要求城市設計與控規同步編制，把城市設計“用起來”

城市設計內容納入控規，是做“有用的”城市設計的核心環節。中山市控規已“全覆蓋”，在實際管理中，“先編制城市設計，再修改控規”程序繁復、效率較低。為盡快將城市設計“用起來”，《管理規定》要求重點地區在編制或修改控規時，應同時編制城市設計，應同時編制城市設計，并將城市設計的內容和要求落實到控制性詳細規劃的相關指標中。以控規的編制、修改實現城市設計的落實，堅持合法性基礎上，提升規劃編制效率，確保城市設計內容法定化。

3.4 建立編制技術框架，規范城市設計成果

《管理規定》明確了各層級城市設計的編制技術要求，包括工作目標、主要內容、管控要素、成果表達形式和內容要求等，保障了未來開展的城市設計項目的技術框架和成果走向規范化，改變了過去城市設計的成果參差不齊、管控內容差異大、城市設計難以實施的狀況。

3.5 制定整體工作框架，奠定發展方向

制定城市設計整體工作方案，找準《管理規定》在“建章立制”工作中的坐標，將地區規劃師制、全流程管理、創新公眾參與、新技術運用等落實到條文中，將可持續發展、以人為本、地方風貌特色等先進理念落實到管控要素中。基于實施管理、規劃技術、規劃成果等三個層面，建立起城市設計的總體框架，未來將建立一套完善的城市設計管理機制，出臺一套系統的城市設計技術導則，編制一系列高水平的城市設計成果。

4? 結語

在我國城市建設由“增量發展”轉向“存量發展”的時期，中山市迅速響應國家號召，出臺《中山市城市設計管理規定》是進行城市設計制度建設的第一步。未來，中山市將在實踐中不斷探索，緊密結合國土空間規劃編制的新要求，細化和完善城市設計管理體系，促進中山市城市建設的精細化管理。

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