環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化改革的探索與思考

文| 胡華梅

引言

我國(guó)傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)運(yùn)營(yíng)模式一直沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系，由政府財(cái)政負(fù)責(zé)撥款進(jìn)行投資和運(yùn)行管理，環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位集“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”于一身，既負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管，又負(fù)責(zé)作業(yè)服務(wù)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，環(huán)衛(wèi)行業(yè)這種高度行政化的管理體制，管干不分的作業(yè)模式，以及體制內(nèi)帶來的沉重的人員包袱和低效的資金利用率問題，嚴(yán)重阻礙了環(huán)衛(wèi)行業(yè)的發(fā)展。

一方面，環(huán)衛(wèi)運(yùn)營(yíng)無法從“花錢養(yǎng)人”有效轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎ㄥX養(yǎng)事”，政府財(cái)政對(duì)日益增加的環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)支出難以為繼；另一方面，在現(xiàn)有管理體制的束縛下，環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位只能“等、靠、要”，經(jīng)費(fèi)投入不足，招工難、環(huán)衛(wèi)機(jī)械車輛不斷老化等老大難問題始終無法得到解決，環(huán)衛(wèi)管理水平和作業(yè)水平均難以得到提高。因此，打破事業(yè)單位傳統(tǒng)的行政管理機(jī)制，建立起適應(yīng)市場(chǎng)要求的運(yùn)行機(jī)制，是環(huán)衛(wèi)行業(yè)擺脫發(fā)展困境的唯一選擇，并且是實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要舉措。

從2000年開始，國(guó)內(nèi)某些沿海發(fā)達(dá)城市啟動(dòng)政府采購(gòu)公共服務(wù)試點(diǎn)，零星環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目開始招標(biāo)。2013年，國(guó)家出臺(tái)政府購(gòu)買公共服務(wù)相關(guān)政策，十八大提出深化改革推廣政府購(gòu)買服務(wù)，環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化成為必然發(fā)展趨勢(shì)。2015年，南寧市大力推進(jìn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化工作，各城區(qū)部分道路和業(yè)務(wù)逐步實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過公開招投標(biāo)的方式，購(gòu)買社會(huì)服務(wù)。

到目前為止，南寧市環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作總體效果良好，其最大成效在于通過調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源，有效緩解政府在資金、機(jī)械設(shè)備上投入不足的問題，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了“管干分離”，環(huán)衛(wèi)服務(wù)效率提高，政府職能得以解放。但就環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化而言，南寧市目前還處于起步和摸索階段，市場(chǎng)體系的各方面還存在較為明顯的缺陷和不足，市場(chǎng)雙方矛盾主要集中表現(xiàn)在：一方面，政府部門認(rèn)為服務(wù)企業(yè)在簽訂合同后，服務(wù)質(zhì)量不到位，市容品質(zhì)得不到提升，服務(wù)企業(yè)突發(fā)處置應(yīng)急“跟不上”，缺乏大局意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)；另一方面，服務(wù)企業(yè)認(rèn)為政府投入支付的經(jīng)費(fèi)只夠維持現(xiàn)狀，對(duì)于創(chuàng)建衛(wèi)生城市、創(chuàng)建文明城市等需要的應(yīng)急、突發(fā)處理，政府并沒有支付相對(duì)應(yīng)的經(jīng)費(fèi)。

環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化之后暴露出來的問題，究其根源就在于大家對(duì)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化的認(rèn)識(shí)存在片面性的或是偏差性的理解。

市場(chǎng)化的目的是什么？是理順政府與社會(huì)、企業(yè)、市場(chǎng)的關(guān)系，形成統(tǒng)一開放、有序競(jìng)爭(zhēng)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)環(huán)衛(wèi)資源配置的調(diào)節(jié)作用，最終提高資金使用效率和環(huán)衛(wèi)服務(wù)水平。很多人認(rèn)為環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化后，政府只需要負(fù)責(zé)招標(biāo)，檢查作業(yè)質(zhì)量按質(zhì)付款就可以了，其余的事情就由市場(chǎng)來解決。這種認(rèn)識(shí)顯然不夠全面，環(huán)衛(wèi)行業(yè)是具有公益屬性的公共服務(wù)業(yè)，環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)作為一種公共服務(wù)，不應(yīng)是單純的市場(chǎng)化，應(yīng)該是在政府調(diào)控和監(jiān)督下的市場(chǎng)化。環(huán)衛(wèi)體制改革是為了更好地提高公共投入效率，提高公共服務(wù)水平，要確保環(huán)衛(wèi)行業(yè)改革取得成效，政府部門應(yīng)以建立“統(tǒng)一開放、有序競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范發(fā)展”的環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場(chǎng)體系為目標(biāo)，承擔(dān)起培育市場(chǎng)、規(guī)范秩序和行業(yè)監(jiān)管的職責(zé)。

建立健康價(jià)格體系，培育良好市場(chǎng)環(huán)境

環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)市場(chǎng)通常由政府定價(jià)，目前環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)普遍缺乏對(duì)成本價(jià)的科學(xué)測(cè)算，政府投入環(huán)衛(wèi)作業(yè)的經(jīng)費(fèi)不足以支撐其要求的作業(yè)質(zhì)量，環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)價(jià)格處于“非健康”狀態(tài)，一方面是由于環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)沒有統(tǒng)一的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，各市、各城區(qū)根據(jù)自身的政財(cái)狀況“看菜吃飯”，環(huán)衛(wèi)人員、環(huán)衛(wèi)設(shè)備配置和環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)投入差別大、隨意性大，另一方面也反映出在政府長(zhǎng)期包養(yǎng)的體制下，環(huán)衛(wèi)行業(yè)本身缺乏成本管理意識(shí)和技術(shù)支持。

培育健康的、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)，要求政府部門必須把握市場(chǎng)行情，首先應(yīng)該做好環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)測(cè)算，進(jìn)行充分論證，既要防止企業(yè)贏取暴利，也要符合市場(chǎng)規(guī)律，明確費(fèi)用與效果正相關(guān)，建立健康的價(jià)格體系。政府部門不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化就是節(jié)約成本，如果背離環(huán)衛(wèi)行業(yè)的性質(zhì)特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，只是簡(jiǎn)單考慮減人、縮成本，勢(shì)必導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量的下降。

從國(guó)內(nèi)各大城市已有的環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)來看，健康的價(jià)格體系應(yīng)由“成本+稅收+合理利潤(rùn)”構(gòu)成，低價(jià)中標(biāo)會(huì)倒逼中標(biāo)企業(yè)降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，降低服務(wù)質(zhì)量，政府部門應(yīng)該改變以往“無標(biāo)底低價(jià)中標(biāo)”的環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化招標(biāo)模式，將低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，通過經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，使其改變?yōu)榻】祪r(jià)高作業(yè)質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)限定環(huán)衛(wèi)企業(yè)的合理利潤(rùn)空間，保障一線工人應(yīng)得的利益，保障政府投入資金能夠得到有效使用，使環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作得以健康實(shí)施。同時(shí)，政府部門還應(yīng)建立和完善財(cái)政補(bǔ)助補(bǔ)償機(jī)制，環(huán)衛(wèi)企業(yè)因政府定價(jià)行為和承擔(dān)法律、法規(guī)及政府規(guī)定的指令性任務(wù)形成的政策性虧損，應(yīng)研究并制定公共財(cái)政對(duì)環(huán)衛(wèi)企業(yè)適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。

完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，規(guī)范市場(chǎng)秩序

環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化后，隨著各類市場(chǎng)主體涌入，競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入白熱化，惡意低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象屢見不鮮，要確保環(huán)衛(wèi)事業(yè)改革的健康發(fā)展和市容環(huán)境衛(wèi)生水平的提高，規(guī)范市場(chǎng)秩序成為亟待解決的問題。

要規(guī)范市場(chǎng)秩序，首先要建立和完善各項(xiàng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度，環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化改革推進(jìn)過程中，如果缺乏配套的改革政策指導(dǎo)，就會(huì)降低市場(chǎng)化改革的質(zhì)量，在出現(xiàn)問題時(shí)，也難以做出合理的解決與改善。政府部門首先應(yīng)建立公平競(jìng)爭(zhēng)的招投標(biāo)管理，完善配套的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，讓信譽(yù)好、業(yè)績(jī)優(yōu)良、資金充足、設(shè)備良好、管理規(guī)范，有一定規(guī)模的企業(yè)獲取投標(biāo)資格，逐出一部分不規(guī)范的企業(yè)，促進(jìn)行業(yè)的有序競(jìng)爭(zhēng)；其次要根據(jù)環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中可能出現(xiàn)的新問題提前進(jìn)行分析研判，特別是針對(duì)服務(wù)企業(yè)因經(jīng)營(yíng)上的問題而出現(xiàn)倒閉，無法對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行履約的情況，行業(yè)監(jiān)管部門要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并制定和完善相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制，全力保障環(huán)衛(wèi)作業(yè)連續(xù)性、穩(wěn)定性和正常秩序；再次是引入競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制，根據(jù)監(jiān)管和考核情況，對(duì)排在末位的企業(yè)實(shí)行減量淘汰或末位淘汰，通過對(duì)環(huán)衛(wèi)企業(yè)優(yōu)勝劣汰，形成良好的環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化作業(yè)環(huán)境和市場(chǎng)秩序。

強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)管，環(huán)衛(wèi)考核科學(xué)化

政府通過市場(chǎng)化購(gòu)買環(huán)衛(wèi)服務(wù)，理想的狀況是購(gòu)買服務(wù)企業(yè)的高效管理、先進(jìn)技術(shù)和成熟經(jīng)驗(yàn)。但現(xiàn)實(shí)是復(fù)雜的，特別是在監(jiān)管體系不到位的情況下，失敗的案例比比皆是，政府每年投入的公共財(cái)政資金并沒有使城市的人居環(huán)境衛(wèi)生得到有效改善。環(huán)衛(wèi)市作業(yè)場(chǎng)化作業(yè)的主要模式是政府宏觀把控，企業(yè)具體實(shí)施，市場(chǎng)化運(yùn)作的引進(jìn)雖然減少了環(huán)衛(wèi)部門的負(fù)擔(dān)，但隨之而來的是如何對(duì)環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)進(jìn)行更好的監(jiān)管。

環(huán)衛(wèi)企業(yè)總是追求企業(yè)利益和眼前利益，城市利益和城市形象不能成為其決策依據(jù)，所以政府部門應(yīng)該重視以往存在的環(huán)衛(wèi)監(jiān)管不到位，監(jiān)管不規(guī)范，監(jiān)管方式單一等問題，進(jìn)一步完善法規(guī)體系，規(guī)范行業(yè)管理，完善環(huán)衛(wèi)行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，建立考核評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督，形成有效的行業(yè)監(jiān)管體系，迫使企業(yè)把目光轉(zhuǎn)向長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，并加大投資力度，建立起既適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，又符合市容環(huán)衛(wèi)事業(yè)發(fā)展規(guī)律的運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)城市市容環(huán)衛(wèi)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

政府部門要落實(shí)市容環(huán)衛(wèi)管理的主體責(zé)任，加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)的日常監(jiān)督和考核，推進(jìn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)監(jiān)管規(guī)范化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。一是加強(qiáng)化前置監(jiān)管。創(chuàng)新管理標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)定位，制定和完善作業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，做到工作流程化、標(biāo)準(zhǔn)可量化；二是強(qiáng)化過程監(jiān)管。狠抓環(huán)衛(wèi)精細(xì)化、常態(tài)化、長(zhǎng)效化管理，細(xì)化環(huán)衛(wèi)作業(yè)工作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將內(nèi)部考核與外部監(jiān)督結(jié)合起來，將媒體、公眾反映的環(huán)境衛(wèi)生問題以及日常巡查、專業(yè)檢查、數(shù)字化城管發(fā)現(xiàn)的問題納入對(duì)清潔服務(wù)企業(yè)的考核體系，形成日考核、周匯總、月通報(bào)的全方位、立體化考核模式。三是強(qiáng)化結(jié)果監(jiān)管。考核結(jié)果與作業(yè)經(jīng)費(fèi)掛鉤，考核結(jié)果予以公示。

結(jié)語

綜上，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化是優(yōu)化政府職能、提高公共服務(wù)效率的有效途徑，在市場(chǎng)環(huán)境尚未成熟的情況下，市場(chǎng)化改革所面臨的問題和困難也不容小覷，從政府層面上說，應(yīng)承擔(dān)起培育市場(chǎng)、規(guī)范秩序和行業(yè)監(jiān)管的職責(zé)，提高環(huán)衛(wèi)改革成效，保障環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革的規(guī)范有序推進(jìn)。