試論單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問題及對(duì)策

謝紅敏

摘 要：政府部門管理制度的一項(xiàng)重要組成內(nèi)容就是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度。近年來，隨著內(nèi)部控制建設(shè)工作的全面開展，要求行政事業(yè)單位對(duì)分配使用財(cái)政資金、監(jiān)管國有資產(chǎn)、政府投資采購、公共工程建設(shè)及公共資源轉(zhuǎn)讓等權(quán)利相對(duì)集中的崗位和部門實(shí)行分崗設(shè)權(quán)、分事行權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，從而不斷強(qiáng)化行政事業(yè)單位的內(nèi)部流程控制，有效防止權(quán)利濫用。本文在概述行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制相關(guān)概念、性質(zhì)及重要性的基礎(chǔ)上，分析事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問題，并深入探究存在問題的原因，進(jìn)而提出合理化的改進(jìn)建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位? 財(cái)務(wù)內(nèi)控制度? 分析

中圖分類號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2020）05（a）--02

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作中的重要性日益顯現(xiàn)。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的全面建成和實(shí)施，對(duì)提高單位內(nèi)部管理水平，防控風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)廉政建設(shè)，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，推動(dòng)建成服務(wù)型法治政府意義重大。

1 行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制概述

1.1 行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的概念

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定一系列制度、相關(guān)實(shí)施措施以及有關(guān)執(zhí)行程序，系統(tǒng)地對(duì)單位收支業(yè)務(wù)、預(yù)算業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、合同管理、建設(shè)項(xiàng)目管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管控和防范，同時(shí)還要確保財(cái)務(wù)內(nèi)部控制覆蓋單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍、全過程和全體人員。

1.2 行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的一般性和特殊性

（1）一般性。內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主，通過建立完善的程序和制度嚴(yán)防舞弊、預(yù)防錯(cuò)誤，從而提升管理效率及效果。它在不斷的實(shí)踐中產(chǎn)生、發(fā)展并實(shí)現(xiàn)自我完善，逐漸成為現(xiàn)代管理理論的重要組成內(nèi)容。

（2）特殊性。行政事業(yè)單位作為政府行使公共職能的主體，其內(nèi)部控制不同于傳統(tǒng)企業(yè)的內(nèi)控方式，它是政府部門管理制度的重要組成部分。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制由內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、監(jiān)督配套、信息溝通等諸多要素構(gòu)成，并與行政管理、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)有機(jī)融合。

1.3 行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重要性

（1）合理保證單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)合規(guī)合法，提高行政運(yùn)行效率。肩負(fù)著公共權(quán)力職能的行政事業(yè)單位實(shí)行財(cái)務(wù)內(nèi)部控制使預(yù)算、決算、財(cái)務(wù)分析、財(cái)務(wù)監(jiān)督、資金管理、財(cái)產(chǎn)物資管理等多項(xiàng)管理制度得到有利執(zhí)行，合理保證了單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)合規(guī)合法，保障了政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提高了行政運(yùn)行效率。

（2）合理保證國有資產(chǎn)安全有效管理，提升資金使用效率。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制從資產(chǎn)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)控制，嚴(yán)防因國有資產(chǎn)管理不善造成的國有資產(chǎn)流失及國有資產(chǎn)使用效率不高等問題的出現(xiàn)，為國有資產(chǎn)的安全和有效使用提供了制度保證。同時(shí)完善的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化了資金使用的監(jiān)督機(jī)制，使財(cái)政資金使用效率明顯提升。

（3）合理保證單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，資源得以公平分配。嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)內(nèi)部控制相關(guān)制度有利保證了財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性、完整性、規(guī)范性及可靠性。行政事業(yè)單位履行政府職能，需要定期向社會(huì)公開財(cái)務(wù)信息，并確保其真實(shí)完整，同時(shí)接受社會(huì)公眾監(jiān)督。財(cái)務(wù)內(nèi)部控制相關(guān)制度有效規(guī)范了財(cái)務(wù)工作，確保財(cái)務(wù)程序合法運(yùn)行，保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)可靠。行政事業(yè)單位通過執(zhí)行嚴(yán)密的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度使有限的財(cái)政資源得到合理公平分配，極大地提升了行政事業(yè)單位在人民群眾心中的公信力。

（4）加強(qiáng)財(cái)務(wù)分析和監(jiān)督，有效防范舞弊和防止腐敗。作為國家職能部門的行政事業(yè)單位，其在履行職能過程中，掌控著大量的社會(huì)公共資源，監(jiān)督機(jī)制一旦缺失，分配公共資源時(shí)，就容易出現(xiàn)漏洞，滋生腐敗現(xiàn)象。完善的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，能夠加強(qiáng)財(cái)務(wù)分析和財(cái)務(wù)監(jiān)督，有效預(yù)防舞弊、防范貪腐。同時(shí)，健全的內(nèi)部控制體系、有效地監(jiān)督監(jiān)管手段對(duì)行政事業(yè)單位的公職人員在履行職責(zé)中也起到了一定的保護(hù)作用。

2 行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問題

2.1 資金收支業(yè)務(wù)缺乏有效控制

部分行政事業(yè)單位存在房租、利息收入不入賬或設(shè)立賬外賬，還有挪用、截留、私分應(yīng)繳財(cái)政收入的現(xiàn)象。單位對(duì)于經(jīng)費(fèi)支出，特別是公務(wù)接待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、公務(wù)用車購置及運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等，缺乏嚴(yán)格的管控標(biāo)準(zhǔn)和措施，即便制定的有經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)和防范措施，但在實(shí)際發(fā)生時(shí)，大多數(shù)情況下還是按照實(shí)報(bào)實(shí)銷執(zhí)行。

2.2 崗位設(shè)置不科學(xué)，財(cái)務(wù)管理不到位

受固有體制約束，行政事業(yè)單位崗位設(shè)置不科學(xué)，不合理，一人多崗、兼職不相容崗位等現(xiàn)象普遍存在。如出納人員既辦理資金結(jié)算業(yè)務(wù)又兼管采購、財(cái)務(wù)稽核、檔案管理等工作;由一個(gè)人保管財(cái)務(wù)全部印章，經(jīng)管貨幣資金業(yè)務(wù)的全過程。財(cái)務(wù)部門與其他業(yè)務(wù)部門工作脫節(jié)，對(duì)單位重大事項(xiàng)的決策、實(shí)施及結(jié)果一無所知，大額資金支付也沒有執(zhí)行集中決策及會(huì)簽制度。以上種種，增加了資金被貪污、挪用及被非法套取的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 國有資產(chǎn)管理不嚴(yán)，資產(chǎn)控制薄弱

行政事業(yè)單位執(zhí)行政府集中采購制度后，單位貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目采購得到了有效控制，但仍存在重采購輕管理的現(xiàn)象。如原來從未建立定期財(cái)產(chǎn)盤點(diǎn)制度，固定資產(chǎn)購入時(shí)登記入賬不及時(shí)，即便登記的有固定資產(chǎn)總賬和明細(xì)賬，卻沒有固定資產(chǎn)卡片。還存在資產(chǎn)管理職責(zé)不清，歸口管理部門不明確等諸多問題，資產(chǎn)閑置、毀損、被盜現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。

2.4 預(yù)算約束力不足，預(yù)算控制弱化

財(cái)務(wù)部門與其他業(yè)務(wù)部門溝通不足，預(yù)算隨意性大，粗糙編制，項(xiàng)目不細(xì)導(dǎo)致預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、基建管理與政府采購等活動(dòng)嚴(yán)重脫節(jié)，缺乏預(yù)算約束力。隨意追加預(yù)算和調(diào)整資金收支，無預(yù)算、超預(yù)算支出經(jīng)費(fèi)，使資金使用缺少計(jì)劃性、預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束控制力。

3 行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在問題的原因分析

3.1 內(nèi)控環(huán)境薄弱，崗位設(shè)置不合理

目前，大部分行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不到位，內(nèi)部控制觀念薄弱，單位負(fù)責(zé)人往往重發(fā)展、輕控制，沒有切實(shí)履行起內(nèi)控第一責(zé)任人職責(zé)。單位各部門、各崗位工作人員的內(nèi)控分工和相關(guān)責(zé)任尚不明晰。尤其在單位財(cái)務(wù)人手緊張的情況下，財(cái)務(wù)部門不能夠有效實(shí)現(xiàn)不相容崗位相互分離，一人多崗、一職多能、超職權(quán)核算、超權(quán)限審批現(xiàn)象普遍存在。

3.2 違反收支相關(guān)規(guī)定，違背預(yù)算管理要求

不按收費(fèi)許可證法定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)征收可能會(huì)引發(fā)亂收費(fèi)和收費(fèi)不規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)。違反“收支兩條線”管理規(guī)定導(dǎo)致私設(shè)“小金庫”和資金體外循環(huán)，加大收入業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。違背預(yù)算管理要求，不遵照支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政府采購、國庫集中支付、公務(wù)卡結(jié)算等業(yè)務(wù)活動(dòng)，致使預(yù)算失控，增加違規(guī)違法、貪污舞弊風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 沒有明確的資產(chǎn)歸口管理部門

歸口管理部門不明確，資產(chǎn)使用人和保管責(zé)任不確定，導(dǎo)致資產(chǎn)管理職責(zé)不清。資產(chǎn)長期閑置、日常維護(hù)不當(dāng)，致使資產(chǎn)使用效率低下，使用年限減少。缺乏嚴(yán)格的入庫、領(lǐng)用、使用登記審批制度，沒有建立定期資產(chǎn)盤點(diǎn)和臺(tái)賬制度，導(dǎo)致資產(chǎn)信息失真、賬實(shí)不符，資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)增大。

3.4 預(yù)決算管理機(jī)制不健全，管控不嚴(yán)

預(yù)算編制時(shí)間緊，過程短，準(zhǔn)備不充足導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高。“平均主義”“大鍋飯”導(dǎo)致下達(dá)的單位內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)在批復(fù)分解過程中出現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配現(xiàn)象，直接影響到各部門履行職責(zé)和合理使用財(cái)政資金。部分單位不重視決算分析，預(yù)算和決算嚴(yán)重脫節(jié)，經(jīng)常有預(yù)算無決算，導(dǎo)致預(yù)算管理缺乏有效地監(jiān)督。

4 行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的改進(jìn)建議

4.1 大力營造良好的內(nèi)部控制氛圍

單位負(fù)責(zé)人作為內(nèi)部控制第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施。明確財(cái)務(wù)部門歸口管理各項(xiàng)收入并對(duì)單位的所有收入統(tǒng)一進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。同時(shí)，積極在單位內(nèi)部開展建立內(nèi)部控制體系的宣傳和學(xué)習(xí)活動(dòng)，使單位全員自上而下認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制制度的重要性并自覺參與到內(nèi)部控制建設(shè)中來。內(nèi)部控制要確保覆蓋到本單位業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全范圍，貫穿于單位權(quán)力運(yùn)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，并規(guī)范至單位內(nèi)部全體人員，從而大力營造內(nèi)部控制良好氛圍。

4.2 構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系

營造良好的內(nèi)部控制氛圍后，要不斷完善現(xiàn)有的內(nèi)部控制體系。建議組建內(nèi)部控制職能部門，專職負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)本單位內(nèi)部控制的各項(xiàng)工作。利用好單位各部門、各崗位之間的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)、采購、基建、審計(jì)和紀(jì)檢等部門和崗位在內(nèi)部控制中的作用。嚴(yán)格執(zhí)行不相容崗位分離控制、銀行賬戶控制、授權(quán)審批控制、貨幣資金核查控制等貨幣資金業(yè)務(wù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)管控措施。實(shí)現(xiàn)健全內(nèi)部控制體系的全覆蓋，確保行政事業(yè)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)順利開展。

4.3 嚴(yán)格建立并執(zhí)行內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系的目的在于提升服務(wù)質(zhì)量，提高工作效率，這就要求行政事業(yè)單位要嚴(yán)格建立并執(zhí)行各項(xiàng)內(nèi)部控制制度。如明確各類資產(chǎn)歸口管理部門、資產(chǎn)使用人和保管責(zé)任人。嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)內(nèi)部控制制度，從嚴(yán)確定資產(chǎn)租借、調(diào)配、投資和處置的流程、權(quán)限及責(zé)任。建立好各類資產(chǎn)臺(tái)賬，條件允許的情況下，對(duì)資產(chǎn)全面實(shí)行信息化系統(tǒng)動(dòng)態(tài)管理，切實(shí)做好資產(chǎn)的盤點(diǎn)、統(tǒng)計(jì)、分析和報(bào)告工作，有效加強(qiáng)資產(chǎn)的實(shí)物管理等。內(nèi)部控制制度的完善及有效實(shí)施，有力推進(jìn)了行政事業(yè)單位各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。

4.4 強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督，加強(qiáng)預(yù)算管理

行政事業(yè)單位內(nèi)控體系的有效落實(shí)離不開內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)管制度的支撐。健全的內(nèi)控監(jiān)督體制對(duì)加強(qiáng)預(yù)算管理意義重大，其監(jiān)管貫穿于預(yù)算編制、批復(fù)、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)全過程。如監(jiān)督落實(shí)單位內(nèi)部各部門的預(yù)算編制責(zé)任及溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)管重大財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目必須實(shí)行立項(xiàng)評(píng)審，明確財(cái)務(wù)部門作為單位內(nèi)部的預(yù)算管理歸口部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)預(yù)算批復(fù)工作。有效地內(nèi)部控制內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，確保了預(yù)算的順利執(zhí)行和決算數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)、完整，為全面建立起“預(yù)算編制有目的、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、預(yù)算結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制提供有效支持。

5 結(jié)語

近年來，財(cái)政部先后制定和印發(fā)了多項(xiàng)事關(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范、指導(dǎo)意見、通知及制度，旨在建立起行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系并形成完善的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行機(jī)制，從而有力保證行政事業(yè)單位和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康有續(xù)發(fā)展。

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