地方政府債務、經濟發展水平與PPP項目規模
——基于中國地級市數據的經驗研究

■菅超倫，周詠梅

一、引言與文獻綜述

隨著我國經濟步入新常態，經濟中低速增長態勢將進一步持續。為適應現階段我國經濟發展現狀，解決各地方政府面臨的財政壓力，同時提升公共事業建設與服務效率，滿足人民群眾多方面的公共服務需求。2014年9月23日，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金2014〔76〕號），在全國范圍內開展政府與社會資本合作（Public-Private Partnerships，PPP）模式項目示范，鼓勵推廣使用PPP模式。同時為支持PPP項目的實施與落地，財政部成立了政府和社會資本合作中心并建立了PPP項目庫，統一納入了我國處于識別、準備、采購、執行和移交階段的PPP項目。現今，PPP模式已經廣泛推廣到我國各地級市，且分布范圍遍布我國東中西部各區域。但各地PPP項目投資規模分布不均，雖然整體上地級行政區PPP項目投資規模較高，顯示PPP項目投資規模與各地人口密度及城鎮化水平相關，但區域間、城市間PPP項目規模不平衡的現象仍很明顯，其影響機制尚不明確。與此同時，中央對地方政府債務（以下簡稱“地方債務”）的管控力度進一步加強，新《預算法》的實施及財政部多份關于地方政府舉債融資規定文件的出臺使得以往不斷依托債務支撐公共事業基礎設施的建設及運營的運作模式將難以為繼，且在具體實踐當中，出現了一些政府借道PPP去變相舉債的違規行為，主要表現為“名股實債”“保底條款”、拉長版的BT等不規范的PPP模式（劉方，2019）。這些現象的出現是否因為受到了地方債務問題外溢的影響，尚沒有得到實證檢驗。基于此，本文試圖將地方債務與PPP項目規模結合起來進行實證分析，并進一步引入可量化的城市經濟特征屬性來考察其作用機制。

由于西方國家PPP模式運用較早，相關的PPP研究文獻也較為豐富。如Hammami等（2006）基于世界銀行PPI數據庫中發展中國家數據對PPP模式跨國和跨行業決定因素進行了實證分析，發現市場規模較大、政府債務負擔沉重、通貨膨脹情況穩定和法治健全的國家能夠吸引更多的PPP項目投資，且宏觀經濟狀況、制度質量及PPP項目運營經驗對PPP項目的實施也產生了正向影響。Osei-Kyei&Chan（2017）發現政策對PPP的支持與接收程度、政府對私營部門投資的積極態度和政治穩定是PPP吸引私人投資的三個關鍵因素。由于我國PPP相關研究起步較晚，目前關于PPP的實證研究相較國外還很少，跳出具體案例的回歸分析更是鮮見（鄧忠奇和陳甬軍，2018）。如袁誠等（2017）發現地方政府自有財力負擔率對交通類PPP項目沒有產生影響。王卓君等（2017）認為市場化進程對于地方政府在基礎設施領域選用PPP模式融資有著積極的促進作用；同時，政府會計信息披露水平對地方政府選用PPP模式也有著促進作用。王嶺等（2019）則認為地方政府財政負擔顯著降低基礎設施PPP項目的落地率并呈現一定的區域異質性。

關于PPP與政府債務關系的研究，早期的國內文獻主要集中于如何通過PPP這種政府與社會資本合作的模式來解決地方債務困境（馬恩濤和李鑫，2018）。如繆小林和程李娜（2015）論述了PPP在防范地方債務風險方面的核心作用。隨著2015年《預算法》修訂，新一輪PPP的大發展及其帶來新的隱性負債逐漸引起了社會的極大關注（賈康，2018）。與此同時，也不斷有學者開始注意到政府債務對PPP項目所產生的負面影響，如盧護鋒和鄒子東（2018）針對PPP項目異化的結構性誘因及矯正機制進行了研究，認為政府治理結構失衡是項目異化的內在誘因，而缺失的法律法規、畸形的地方政府舉債現狀以及央地財事分配的不合理是政府尋求法外融資手段的外部誘因。而針對我國現階段區域發展不平衡對PPP項目規模所產生的影響，國內的研究更多基于定性區分的角度進行實證分析，如王卓君等（2017）通過區分東、中、西部地區進一步考察了市場化進程對于地方政府在基礎設施實施領域選用PPP模式融資的促進作用。唐祥來和劉曉慧（2016）通過區分東部地區與中西部地區界定了地區投資環境因素對水業PPP投資的影響。

綜上所述，隨著PPP模式的推廣與實踐，PPP與地方債務關系的研究已經逐步得到學者們的重視，但實證研究還很少。同時，在國內PPP相關的實證文獻當中，簡單地通過區分地區界定區域發展不平衡的方式仍存在改進的空間，且地方債務與經濟發展水平間的區域異質性也給予了調節測試的可能。文中基于地級市層面的數據，通過借助財政部PPP項目庫管理庫及《中國城市競爭力報告N0.14》中的中國城市綜合經濟競爭力指數，將地方債務、城市經濟發展水平與PPP項目規模納入同一研究框架當中研究其影響機制，同時也可以為相關政策制定提供一定的參考。

二、研究假設

已有研究表明，地方政府存在借由政府性債務推進公共基礎設施建設的機制。在積累的地方債務中，68%用于基礎設施等市政建設（常晨和陸銘，2017）。一方面，政府債務可以彌補地方政府的財力不足，在完善基礎設施建設、改善民生以及應對各類風險等方面能夠發揮積極作用（毛捷和黃春元，2018），即間接反映了PPP的發展空間與潛在市場。另一方面，沉重的債務負擔可以直接反映地方政府緩解債務壓力與轉變公共基礎設施建設運營模式的客觀需要，這意味著當地政府對推進PPP模式有著更加直接的驅動力，進而導致PPP項目規模的擴大。孟巍和吳粵（2019）實證考察了PPP模式的實施對地方政府財政壓力的影響，認為實施PPP模式可以有效緩解地方政府財政壓力，并且作用逐年增大。尤其是當政府遭受沉重債務負擔時，PPP的應用會比以往更為普遍（歐純智和賈康，2017）。Hammami等（2006）基于發展中國家數據也驗證了PPP項目在政府債務負擔沉重的國家運用更為普遍。我國新《預算法》的實施及一系列地方債務管控措施的出臺使得各地方政府借助地方融資平臺變相舉借債務的融資渠道受限。而以往地方政府通過融資平臺舉借債務的行為是主動且沒有受到中央政府限制的（李永友和馬孝紅，2018）。融資渠道受限使得地方政府存在潛在的變相舉債訴求。《國務院關于2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》也指出部分省份存在借助違規擔保、集資、承諾還款、兜底回購、固化收益等方式進行變相融資的情況。而地方政府潛在的變相舉債行為可能加速PPP項目的實施，并提升PPP項目投資額進而滿足其變相融資的需要。基于此，提出如下假設：

假設1A：債務負擔較高的地方政府PPP項目投資數量越多。

假設1B：債務負擔較高的地方政府PPP項目投資額越大。

我國各地區由于資源稟賦、區位要素、資源分布、發展基礎及市場化改革起步時間不同，使得經濟發展在空間上存在階梯型的分布特征，地區間經濟發展速度和質量差距較大（王卓君和郭雪萌，2018）。這種區域發展不平衡具體反映在城市屬性上，表現為我國不同城市在公共基礎設施建設、政府運營效率、經濟總量等方面的顯著差異，尤其在經濟發展步入新常態、城鄉一體化政策不斷落實、戶籍政策逐漸放寬的背景下，隨著我國城鎮化率的不斷提高，城市間經濟發展水平差距將進一步擴大，在這種差異下的地方政府債務對PPP項目規模的影響同樣值得關注。

國務院發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）（以下簡稱“意見”）明確表示要對地方政府債務規模實行預算管理，并且由地方政府發行的一般債券及專項債券要以一般公共預算收入及政府性基金或專項收入償還。而我國廣大的中小城市經濟總量小，經濟增速低，較小的經濟總量與較低的經濟增速會影響當地政府的融資能力與償債能力，進而導致市政建設資金缺口的不斷擴大。推廣使用PPP模式雖有為各地拓寬融資機制，彌補資金缺口的目的，但《意見》也明確指出，PPP模式參與的項目要有一定收益且投資符合市場化原則，其適用條件相較于政府舉債機制也理應更為苛刻，受到當地經濟發展水平的束縛更多。相對嚴苛的適用條件使得PPP模式的運用僅能作為當地融資機制的補充。同時，這意味著一地的經濟發展水平將影響到當地借助PPP模式化解債務負擔的潛力。此外，我國中小城市公共基礎設施建設情況較差，為各中小城市PPP項目的實施提供了更多發展空間。但現階段我國PPP相關法律、制度建設尚不完善，專業人才儲備不足，部分中小城市地方政府對PPP模式認識尚不清晰。制度缺失、人才不足與尋租行為的出現可能進一步導致地方政府脫離當地實際情況，扭曲合理的PPP風險配置來進行項目投資以緩解融資、償債壓力。基于此，提出如下假設：

假設2A：隨著城市經濟發展水平的提升，債務負擔對地方政府PPP項目投資數量的影響將會削弱。

假設2B：隨著城市經濟發展水平的提升，債務負擔對地方政府PPP項目投資額的影響將會削弱。

三、研究設計與數據說明

（一）模型設定

為了驗證假設1，構建的基本計量模型設置如下：

為了驗證假設2，構建的基本計量模型設置如下：

（二）變量定義

被解釋變量方面，將PPP項目規模具體區分為項目數和項目投資額進行實證分析。項目數方面參考王卓君和郭雪萌（2018）的研究，選用了財政部PPP項目庫中各地級市累計的PPP項目投資數量作為變量（Pn）。項目投資額方面，為避免可能與地方政府債務產生的內生性問題，參考袁誠等（2017）處理方法，采用地方政府累計的PPP項目投資額與人均GDP之比作為代理變量（PiPer）；解釋變量方面，由于本文的研究聚焦于地級市層級，而地方負債情況（debtPer）受數據限制，地級市一級的地方債務的詳細數據無法獲取，參考李永友和馬孝紅（2018）的研究選用了地方融資平臺公司在債券市場公開發行的城投債代表地方政府債務，采用累計城投債規模與人均GDP之比作為代理變量；調節變量方面，調節變量城市經濟發展水平（city）選用了《中國城市競爭力報告No.14》中城市綜合經濟競爭力指數作為代理變量。城市綜合經濟競爭力指數涵蓋了城市創造價值的規模、速度和效率方面的內容，克服了單個指標各自的不足，也避免了可能存在的內生性問題；其他控制變量參考已有文獻，具體如表1所示。

需要說明的是，由于財政部PPP項目庫入庫的項目大多集中在2015年以后，被解釋變量選取了截至2016年的各地級市的累計PPP項目數量及投資額。由于各地方政府融資平臺的城投債發行集中爆發于2011年，而2015年新的《預算法》執行對地方政府舉債行為進行了規范，各地級行政區政府的城投債發行受到了極大限制，其作為地方債務的代理屬性也受到了極大的影響（李永友和馬孝紅，2018），參考毛捷和黃春元（2018）等的研究，解釋變量選取了各地級市2011-2015年相關城投債數據。最后，考慮到城投債規模與PPP項目規模之間可能存在的反向因果關系，并且地方政府在制定經濟規劃與實施投資決策時更多的考慮歷史數據及現行的經濟狀況（袁誠等，2017），文中的調節變量與控制變量選取了2015年相關統計數據。模型選取方面，參考王卓君和郭雪萌（2018）、袁誠等（2017）、Hammami等（2006）的檢驗方法，采用Possion模型和Tobit模型分別對PPP項目數量和項目投資額進行回歸分析。

表1 變量說明

（三）數據說明

為更好地探究PPP項目規模與地方政府債務間的關系，避免受到國家財政調控與戰略規劃的影響，選取了地級行政區的數據作為研究樣本。

城投債方面，選擇了2011-2015年間所有地級市及以下地方融資平臺發行的城投債數據，并剔除了已有存量債務中所有已到期的債務。數據來源于Wind數據庫；PPP項目方面，手工收集了截至2018年2月28日財政部PPP項目庫①財政部政府與社會資本合作中心PPP項目庫具體分為項目管理庫和項目儲備清單。管理庫中所有發起日期在2016年及以前的PPP項目信息，包括項目投資額、發起時間及項目所屬地市。之所以選擇PPP項目管理庫的數據，主要是由于相比項目儲備清單，管理庫PPP項目已處于準備、采購、執行和移交階段，并完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核，更符合筆者的研究目標；城市綜合經濟競爭力指數選用了中國社會科學院財經戰略研究院《中國城市競爭力報告No.14》中的287個地級市2015年數據；其他數據，包括GDP、人均國民生產總值、人口密度、年末金融機構各項存貸款余額、固定資產投資、第二產業占GDP的比重等數據來源于《2016年中國城市統計年鑒》。為了減少極端值的影響，對數據進行了1%水平Winsorize處理。表2報告了主要變量的簡單統計描述。

表2 描述性統計

四、實證結果分析

（一）基本回歸結果分析

表3第（1）、（3）、（5）、（7）列列示了模型（1）的基本回歸結果。結果顯示，無論是Pn還是PiPer，地方政府負債情況（debtPer）保持了顯著的正向影響，結合現有的相關實證研究，可以認為地方政府負債對當地PPP項目的規模產生的促進作用，支持了假設1。這種正向促進作用的原因可能是多方面的，既有當地實際的公共基礎設施建設需要，也可能受地方債務負擔壓力所導致公共基礎設施建設模式轉變的切實需要，還可能反映了潛在的地方債務借助PPP模式轉嫁的情況。而這種正向促進作用是否是合理且可持續的，或者說這種正向促進作用是否與當地的經濟發展水平相匹配，將城市經濟特征屬性納入研究范圍時可以進一步反映出來。

表3 基本回歸結果

表3第（2）、（4）、（6）、（8）列列示了模型（2）的基本回歸結果。從實證結果來看，地方政府負債情況（debtPer）對PPP項目規模（Pn、PiPer）的影響均保持顯著且為正向影響。同時，無論是Pn還是PiPer，模型（2）中的交乘項city*debtPer系數均為負且在1%的水平上顯著，表明城市經濟發展水平會抑制地方政府負債對PPP項目的規模的促進作用，支持了本文的假設2。基于《中國城市競爭力報告No.14》的研究，城市綜合經濟競爭力指數反映了城市當前創造價值、獲取經濟租金的能力。有鑒于經濟效率是PPP模式效率推進的決定因素（喬虹，2017），較高的城市綜合經濟競爭力也可以為PPP模式的執行與運作提供良好的、可持續的外部環境，推進PPP項目的落地，進而實現初衷之一——緩解地方政府債務壓力。然而基于上述的實證結果顯示，城市經濟發展水平抑制了地方債務對PPP項目規模的影響，這從一個側面反映了地方債務外溢對PPP模式所帶來的不利作用。

（二）穩健性檢驗

參考毛捷和黃春元（2018）、王卓君等（2017）的研究思路，將研究樣本繼續區分為東部地區①東部地區具體包括河北省、北京市、天津市、山東省、江蘇省、上海市、浙江省、福建省、廣東省、海南省。其他省份為中西部地區。和中西部地區對模型（1）進行穩健性檢驗，結果如表4所示。

表4 分地區的穩健性分析

從表4可以看出，中西部地區PPP項目規模（Pn/PiPer）與地方政府負債情況（debtPer）依然在1%的水平上顯著且正相關。而東部地區僅項目數（Pn）在5%的水平上存在正向顯著性，參考相關的研究以及假設1的分析，表4的結果符合前文的預期。基于毛捷和黃春元（2018）、王卓君等（2017）的研究顯示，中西部地區地方政府債務規模的持續膨脹更易對經濟增長產生負面效應，且市場化進程并不會對PPP模式的選用產生顯著作用。結合我國現今的發展狀況可以認為，中西部地區受經濟發展水平、基礎設施建設狀況、當地營商環境等方面的限制，地方債務對PPP項目規模的影響更大，并且隨著PPP項目的落地，將會產生更多潛在的政府或有債務負擔，影響中西部地區的經濟發展。

進一步，繼續引入《中國城市競爭力報告No.14》中各地級市的城市可持續競爭力指數代理城市經濟發展水平，重新度量模型（2）的調節效應。結果如表5所示。

表5 采用可持續經濟競爭力指數的穩健性分析

從表5可以看出，debtPer的系數在1%的水平上顯著為正，同時交乘項（competitive*debtPer）也均能夠保證負相關性，與假設2及表3的檢驗結果基本保持一致。城市可持續競爭力指數涵蓋了經濟、社會、生態、文化、城鄉一體和對外開放六大方面，一定程度上可以反映城市經濟發展水平的高低。綜合上述結果，可以認為前文的研究結果穩健。

五、結論

筆者運用財政部PPP項目庫項目信息、Wind數據庫城投債數據及各地級市區統計數據，研究了地方政府債務對PPP項目規模的影響。研究結果表明：地方政府的債務負擔越重，其PPP項目規模越大。進一步引入城市屬性后表明，城市經濟發展水平會抑制地方政府負債對當地PPP項目規模的促進作用。論文的結果一定程度上驗證了地方政府存在著利用PPP項目轉移政府債務的現象。PPP作為當前公共基礎設施建設與運營的重要模式，基于當前以各地方政府購買為主導的大環境下，仍出現了一些問題。《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）也進一步劃清了政府購買的界限，實質上規定了不能用政府購買服務實現兜底，進行明股實債的偽PPP（巴曙松等，2018）。由此可見，避免PPP模式受地方債務問題外溢的影響是現階段面臨的重要問題。針對這種現狀，提出如下建議：

第一，國務院及有關部門應加強PPP項目風險識別與管控。對于已經投入建設及運營的項目，進行識別與排查。對于尚處于項目儲備清單中的PPP項目，應提高物有所值評價和財政承受能力論證的審核標準。第二，加強信息披露制度建設，提高各地方政府PPP項目實施的透明度，使PPP項目能夠切實處于上級政府與社會公眾的監督之下。第三，推進政府預算管理制度與PPP模式的結合。通過制定PPP相關的會計準則，將PPP項目地方財政支出與潛在的債務負擔納入政府預算管理當中。這不僅有助于PPP項目的長期監管，同時也可以將可能的地方政府變相舉債問題納入政府會計制度的考量當中。