耕地休養補償制度實施困境與優化路徑

2020-05-13 14:38:54向云波徐明鄧明麗

湖南農業科學 2020年3期

向云波徐明鄧明麗

摘要：休耕制度是促進我國耕地休養生息和農業可持續發展的重大舉措。運用文獻分析、結構訪談和問卷調查等方法，從農戶的視角對長株潭重金屬污染休耕試點區耕地休耕休養制度實施情況進行調查研究，歸納總結了長株潭重金屬污染休耕試點區耕地休耕的主要做法、經驗和實踐困境。分析發現長株潭重金屬污染休耕試點區耕地休養存在忽視新型農業經營主體的主體地位、休耕補償方式和標準單一、社會資本難以進入、休耕宣傳和管理不到位及后續農戶引導和幫扶機制缺乏等問題，提出了多方聯動優化形成因時因地休耕模式、構建分區分類的精準休耕補償標準和方式、鼓勵引導社會資本參與休耕、加強休耕宣傳與管理工作、建立耕地休耕后農戶幫扶體系及休耕地“活化”機制等改進策略。

關鍵詞：休耕;休耕模式;農戶視角;重金屬污染;長株潭休耕試點區

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A文章編號：1006-060X（2020）03-0084-07

Abstract： Fallow system is an important measure to promote the recuperation of cultivated land and the sustainable development of agriculture in China. By using the methods of literature analysis， structure interview and questionnaire survey， this paper investigated the situation of heavy metal pollution in Changsha-Zhuzhou-Xiangtan fallow pilot areas from the perspective of farmers， the main practices， experiences and practical difficulties of farmland fallow in the pilot area of heavy metal pollution in Changsha-Zhuzhou-Xiangtan were summarized. It was found that there were some problems in the pilot area of heavy metal pollution fallow in Changsha-Zhuzhou-Xiangtan， such as neglecting the dominant position of the new agricultural management subject， single compensation method and standard， difficult access to social capital， inadequate publicity and management of fallow， and lack of follow-up guidance and assistance mechanism for farmers. This paper puts forward some improvement strategies， such as multi linkage optimization to form time-dependent land fallow mode; building precise compensation standards and methods of division classification; encouraging and guiding social capital to participate in fallow; strengthening publicity and management of fallow; establishing farmers' assistance system after fallow and "activation" mechanism of fallow.

Key words： fallow; fallow mode; farmer perspective; heavy metal pollution; Changsha-Zhuzhou-Xiangtan fallow pilot area

開展耕地輪作休耕制度試點是我國農業領域一項重大改革。2016 年農業部、財政部等10個部門聯合印發了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，重點在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區，開展輪作休耕試點工作，探索實行耕地輪作休耕制度。湖南省長株潭地區被農業部確定為重金屬污染休耕試點區，旨在探索重金屬污染區耕地休養的組織方式、技術模式和政策體系，形成具有可復制和可推廣的重金屬污染區休耕制度體系。自2016年底開展休耕試點工作以來，長株潭重金屬污染休耕試點區在休耕申報流程、實施主體、休耕模式、補償標準與方式、休養技術路徑以及休耕管理等方面進行了許多有益探索，并且形成了一些經驗和模式，但同時也面臨一些實踐困境。因此，需要對長株潭重金屬污染休耕試點區的主要做法、經驗和存在問題進行總結與分析，為提出優化改進策略提供參考。

西方國家早在20世紀60年代就開始實施了農地休耕制度[1-2]。當前國外研究重點是農地休耕所引發的生態環境效應（包括休耕對土壤有機質、野生動物和生物多樣性的影響等）和休耕制度的有效性評估[2-8]。

國內相關研究主要集中在對國外休耕制度的解析[9-12]、國內休耕制度構建[13-16]和不同類型休耕試點區耕地休耕效果調查和模式總結[18-23]。在重金屬污染休耕試點區耕地休養制度研究方面，楊文杰等[17]從休耕參與主體、實施技術路徑、休耕補償機制等方面，比較歸納了地下水漏斗區、重金屬污染區、西南石漠化區、西北生態嚴重退化區等4大典型試點區域的休耕治理方法;俞振寧等[22]指出重金屬污染耕地治理式休耕補償政策需要以穩定農戶收益為基本原則，增加優先參與權、復耕保險等新的補償措施，并重視對農戶進行休耕宣傳和培訓等，從而提升農戶休耕參與度;謝花林等[23]用動態博弈模型分析重金屬污染區休耕農戶與地方政府，以及地方政府與中央政府的利益博弈關系;趙其國等[24]系統地總結了湖南省重金屬污染地區耕地輪作休耕制度試點工作進展和成效，分析了存在的問題，并提出相應的對策建議。這些研究成果對重金屬污染區耕地休耕制度實踐效果進行了有益探索，但系統對長株潭重金屬污染休耕試點區耕地休耕制度實效進行實證研究的成果并不多見。為此，課題組運用座談、深度訪談和入戶調查等方式，對雨湖區鶴嶺鎮、瀏陽市蕉溪鄉和瀏陽市北盛鎮政府部門和村委會休耕工作負責人與農戶進行實地調查;采用發放調查問卷的方式，對湘潭湘鄉市、長沙望城區、株洲醴陵市休耕農戶進行問卷調查。在此基礎上，歸納總結了長株潭重金屬污染休耕試點區耕地休養的主要做法、經驗及實踐困境，提出改進策略。

1 長株潭重金屬污染休耕試點區耕地休耕制度的主要做法

按照湖南省統一部署，長株潭重金屬污染休耕試點區在休耕申請流程與要求、休耕模式、補償標準和方式、休耕管理等方面保持一致。

1.1 申請流程與要求

采取農戶自愿申請、村民小組匯總、村級統一申報、鄉鎮政府審核、市級農業和財政部門復核以及市政府審批的程序確定休耕耕地。各地區休耕的具體要求主要包括以下幾方面：耕地應位于重金屬污染耕地安全利用區內，耕地承包者或者經營者自愿申請休耕，并同意在休耕期間將耕地的經營管理權交由村委會進行重金屬污染耕地的治理式修復和維護活動;承諾休耕期間內遵守有關休耕的管理規定;同時以村或者組為單元組織休耕，提出休耕申請的組90%以上耕地的承包者或者經營者自愿申請休耕;最后，申請休耕的村委會應同意以村委會作為休耕試點的項目實施主體，組織落實休耕的各項工作任務。

1.2 休耕組織模式

長株潭重金屬污染休耕試點區采用“政府+村委會”方式進行，由政府主導，整村推進。在耕地休養過程中，地方政府及相關部門負責耕地休耕相關情況復核、審批，組織農資、綠肥種子招標采購等;村委會為耕地休耕的實施主體，負責耕地休耕的相關組織、實施和管理工作;企業、大戶、家庭農場、合作社等參與村委會主導的部分社會化服務工作，如翻耕、旋耕、種植綠肥等;農戶將耕地經營權轉讓給村委會之后，基本不參與耕地休養活動（圖1）。

1.3 補償方式與標準

實行現金補貼的單一補償方式。國家補貼標準按照（計稅面積）1 300元/667m2補貼標準對休耕地的經營者進行補貼，包括治理補貼。湖南省全年休耕按照（計稅面積）700元/667m2補貼標準對休耕地的經營者進行補貼。

1.4 耕地休養技術路徑

采取“休耕+春季深翻耕+淹水管理+秋冬季旋耕+綠肥”的耕地休養技術路徑，并且根據《湖南省農業委員會辦公室關于印發〈2016年湖南重金屬污染耕地修復施用石灰和深翻耕實施方案〉的通知》（湘農辦土肥﹝2016﹞9號），制定了相應的技術標準，主要項目包括犁耕斷條率（≥3次/m）、植被覆蓋率（地表以下，≥60%）、立垡與回垡率（≤5%）和翻耕深度（15～20 cm），做到田塊翻耕無死角、翻耕田埂損壞必須恢復成原狀、不引起農戶的糾紛等技術要求。通過深翻耕，蒲公英種植培育綠肥，深耕改土，優化水分，進行耕地的養護和治理。

1.5 休耕地后期管理

休耕地以組為單元，以村委會為實施主體，統一組織施用石灰、翻耕、種植綠肥和耕地維護等活動。“休耕期間，禁止耕地非農化、禁止在休耕地上種植以收獲為目的的農作物、禁止利用休耕地從事除村委會統一組織的耕地管理和維護活動之外的其他任何活動。”在休耕期間，休耕村負責灌排溝渠、田埂、機耕道等農田基礎設施和農田的維護、修整，保證農田在休耕后完好無損，能在休耕結束后迅速恢復生產。

2 長株潭重金屬污染休耕試點區耕地休耕制度試點的實踐困境

通過實地走訪、與相關人員座談，并結合調查問卷結果與資料數據分析，筆者發現長株潭重金屬污染休耕試點工作正平穩、有序推進，在重金屬污染區域休耕模式、農戶利益保障、政策體系構建等方面取得了良好的效果，但是也存在一些不足之處。

2.1 忽視了農戶和新型農業經營主體的主導地位

新時期我國農業發展過程和改革中，形成一些農業大戶、家庭農場、合作社等新型的農業經營主體，他們在我國農業規模化經營、集約化經營，以及提高農業生產效率、耕地組織和管理中發揮十分重要的作用。然而，現有的重金屬污染休耕試點區休耕過程中，村委會是實施休耕的主體，除了少數農業合作社、家庭農場和農業大戶等新型農業經營主體，能夠通過招投標或者委托等形式參與耕地深翻耕、綠肥培育等項目之外，多數新型農業經營主體并沒有直接參與到休耕項目中;農戶將耕地經營權流轉給村委會，由村委會直接組織實施休耕，農戶實際也不參與休耕的具體實施過程和后期管理工作，忽略了農戶和新型農業經營主體在耕地休養中的主體地位，影響新型農業經營主體和農戶的休耕積極性，以及休耕政策持續推進。

2.2 休耕補償方式和標準單一

調查過程中，課題組發現700元/667m2（計稅面積）的休耕補貼資金能夠按時、按照標準發放至耕地實際經營者，農戶的利益能夠得到有效保障。但在補償標準和補償方式上，目前仍存在兩個方面問題：一是補償標準唯一，沒有考慮不同地區、不同作物結構耕地收益的差異問題;二是現金補償方式比較單一，沒有考慮到農戶群體訴求的多元化。如調查中發現湘蓮種植戶普遍認為自己休耕的損失比水稻種植戶大，在補償標準方面應該體現兩者的差異;部分年齡偏大的農戶認為需要適當增加糧食補償、養老金補償等不同的補償方式。

2.3 政府主導社會資本難以進入

長株潭地區休耕由政府推動和引導，采取“農民自愿，市場運作，適當補貼”的方式進行。長株潭地區耕地重金屬污染形成是一個長期、復雜的過程，涉及自然、經濟等諸多因素，目前很難明確誰是耕地重金屬污染的第一責任人，因此，很難采取生態補償“誰污染誰付費”的一般原則，明確耕地休養補償資金的來源。目前長株潭重金屬污染休耕試點區休耕補償資金全部來源于財政資金的補助支持，尚未建立重金屬污染休耕的商業付費模式，也缺乏社會資本進入的方式和路徑，幾乎沒有社會資本的介入，耕地休養補償資金的來源渠道和模式比較單一。

2.4 休耕宣傳和監督管理不到位

調研數據表明，絕大多數受訪者都明確表示支持休耕政策，但是對于耕地休養政策的背景、內容和目的等卻缺乏足夠了解。農戶支持休耕政策是受村委會有效組織、國家補償標準比較高、國家社會福利制度好和隨眾心理等因素影響，而對休耕政策缺乏足夠了解，這勢必會造成農戶對休耕政策表現的無所謂，缺乏足夠熱情，進而影響耕地休養政策的可持續性推進。此外，在休耕項目實施過程中，政府或村委會既是休耕項目的發包方，又是休耕項目質量的監管方，既當“裁判員”又當“運動員”，雙重身份存在，不可避免地出現一些質量監管不到位或檢查監督流于形式等問題。如農戶反映耕地深翻耕厚度達不到技術要求;休耕地周邊雜草侵擾，蟲害、老鼠數量增多等問題。

2.5 后續農戶引導和幫扶機制缺乏

從調查情況看，在受訪農戶中約有50%農戶休耕后選擇外出打工，另一半農戶休耕后閑賦在家。這些閑賦在家的農戶長期從事農業生產活動，缺乏其他職業技能和謀生手段，且多數年齡偏大、文化水平相對較低等，短時期內難以勝任其他社會工作。而現有的休耕制度除了現金補貼之外，缺乏后續農戶職業轉型、技能培訓等相關的引導和幫扶機制。這就造成大量農戶閑賦在家，而大量農戶閑賦在家，一方面會造成農村勞動力浪費，另一方面也可能引發一些農村社會問題，影響農村社會穩定。

3 長株潭重金屬污染休耕試點區耕地休耕制度的改進策略

長株潭地區作為我國探索重金屬污染休耕工作組織方式、技術模式和政策體系的先行試點，必須將其置身于國家農業發展的內外環境背景之下，將調研結果與法理相結合，對其休耕制度體系進行優化調整、改進，構建可以推廣、復制的重金屬污染休耕制度。

3.1 多方聯動優化休耕組織模式

在政府主導下，當前長株潭重金屬污染休耕試點區耕地休養工作正穩步、有序推進，并且取得了顯著成效。早期政府在長株潭重金屬污染休耕試點區耕地休養的申報實施、資金支持、組織管理等方面起了十分重要的作用。然而，隨著休耕進程不斷深化和持續推進，依然延續這種政府主導的休耕模式顯然已經不合時宜，就亟需政府轉變職能，理順政府與市場之間關系，積極發揮市場的資源優化配置作用，明確休耕各利益主體之間關系和職責，激發各利益主體的積極性和潛能，多方聯動共同推進休耕工作，構建更為高效的休耕制度。針對當前長株潭重金屬污染區耕地經營規模偏小，村委會農機裝備、專業技術人才缺乏，休耕工作監管不到位等實際問題，筆者從利益主體的視角，構建一個“政府—村委會—新型農業經營主體（農業企業）—農戶—市場化服務機構”多方聯動的耕地休養邏輯框架，對長株潭重金屬污染休耕區休耕框架和模式進行優化（圖2）。在該模型中，各個主體承擔的角色如下：

（1）政府：耕地休養統籌協調者。政府提供政策支持、休耕申報審核、休耕物質招標采購、組織管理和監督評估等統籌協調工作。

（2）村委會：耕地休養監督和協調者。村委會作為自治基層組織，缺乏相應的農業機械設備和相關專業技術人才，顯然，作為休耕實施主體具有很多與身俱來的“短板”。但村委會在基層工作組織方面，優勢突出，是聯系農戶與政府、企業的紐帶。為此，村委會應該將工作重點放在農戶與政府、新型農業經營主體、農業企業之間的溝通、協調以及休耕監督方面。如耕地流轉和休耕糾紛協調處理等。

（3）新型農業經營主體和農業企業：耕地休養實施者。新型農業經營主體和農業企業既有農業機械設備方面的優勢，又有專業技術方面的優勢。因此，休耕中應該將新型農業經營主體和農業企業作為休耕實施主體，充分發揮新型農業經營主體和農業企業的技術、資金優勢。

（4）農戶：耕地休養監督和部分參與者。農戶根據實際情況積極參與休耕，分享成果。

（5）第三方監督機構：耕地休養績效評估者。第三方獨立機構負責休耕質量和績效的評估工作。

例如瀏陽北盛烏龍社區以煙草種植為主，在休耕政策頒布之前，大部分農戶將耕地經營權流轉給農業大戶，由農業大戶進行統一集中管理，農戶收取流轉租金。休耕政策頒布以后，經過村委相關負責部門與農戶和農業大戶的協商討論，將受污染的耕地嚴格按照休耕政策的規定進行統一管理。由政府出資，引進社會化服務組織對休耕的農地進行除草、翻耕及增肥以恢復耕地原始狀態，逐步形成了“新型農業經營主體+村委會+政府”的休耕模式，獲得很好的效果。

3.2 構建差異化的精準休耕補償標準和方式

從調查情況看，絕大多數農戶對現有休耕補償標準和補償方式比較滿意，但不同地區、不同農戶群體對休耕補償標準和方式有不同的訴求。為此，需要根據長株潭重金屬污染休耕試點區各休耕區域的經濟發展水平、耕地區位、耕作條件、農作物結構、作物產出收益和休耕養護成本等，構建差異化的“分區、分層、分類和分情”的補償標準和方式，實現補償標準的精細化和精準化（表1）。

一是分區，按照區域經濟社會發展水平，分地區區別對待。依據區域經濟發展水平、區位條件等因素采取不同的補償標準。可以考慮將長株潭重金屬污染休耕試點區劃分為3個層次的休耕補償標準區，即補償標準Ⅰ區包括望城區、雨湖區和天元區等區位條件好、社會經濟發展水平高的區域;補償標準Ⅱ區包括長沙縣、寧鄉市、瀏陽市、湘潭縣和株洲縣等區位條件較好、社會經濟發展水平較高的區域;補償標準Ⅲ區包括茶陵縣、攸縣、醴陵市和湘鄉市等區位條件一般、社會經濟發展水平一般的區域。

二是分層，按照地域圈層區別對待。按照城市近郊區、遠郊區、邊遠地區等采取不同的補償標準。城市近郊區的社區或者村耕地地租收益比較高，耕地休耕損失比較高，制定的休耕補償標準要相對較高;而邊遠地區耕地地租收益比較低，耕地休養損失相對較少，制定的休耕補償標準可以略低。以寧鄉市的金洲鎮、巷子口鎮、夏鐸鋪鎮和龍田鎮4個休耕區域為例，金洲鎮和夏鐸鋪鎮處于寧鄉市近郊區可以設定為補償標準Ⅰ區;巷子口鎮和龍田鎮位于寧鄉市邊遠地區，可以設定為補償標準Ⅲ區，實行差異化的補償標準。

三是分類，按照作物種植類別，分類區別對待。長株潭地區耕地種植作物主要包括水稻、湘蓮、蔬菜、煙草等糧食或者其他經濟作物，作物不同耕地收益也有較大差異。因此，在制定補償標準的時候可以根據耕地多年種植情況，給予差異化的補償標準，例如湘蓮、蔬菜種植區域的補償標準系數可以設置為1.2，煙草等經濟作物種植區域補償標準系數可以設定為1.0，水稻種植區域補償標準系數可以設定為0.8。

四是分情，按照實際情況區別對待。一方面，要豐富休耕補償方式，根據休耕者的本人的意愿和訴求，既可以選擇現金作為補償方式，也可以根據自身需求選擇糧食、養老金、技術補償等其他補償方式。另一方面，在補償標準方面，也可以根據農戶的具體情況區別對待。特別是一些建檔立卡戶等，在補償標準方面可以適當提高標準。

3.3 鼓勵引導社會資本參與休耕

重金屬污染區耕地休養不僅需要政府的支持，也需要社會資本的參與，使得長株潭重金屬污染區休耕形成上下聯動，多方參與的良好態勢。耕地休養制度持續推進的重要手段是充分發揮市場機制作用，建立耕地休養的商業模式，鼓勵引導社會資本參與，對休耕地進行集中管護，修復受污染的耕地并改善地力，提升土壤質量，從而實現更高更好的環境效益和經濟效益。一方面，政府要盡快制定引導社會資本參與農地休耕的具體方案和措施，保障耕地休養項目的可持續運營。另一方面，要創新休耕制度和方式，采取土地指標置換、治理后的土地流轉給治污者等多種方式，構建休耕商業模式，充分利用PPP模式、發展綠色金融、發行綠色債券等多種方式引導社會資本廣泛參與。例如可以借鑒湘潭竹埠港重金屬污染治理過程中形成“土地修復+流轉”的“岳塘模式”。該模型構建了“政府+企業”重金屬污染土壤修復的商業模式。由永清投資集團與政府共同出資組建“湘潭竹埠港生態環境治理投資有限公司”，爭取各方資金，實現對竹埠港的重金屬污染治理與生態開發，治理好以后，參與各方將從治理土地增值收益中共同分享利益，獲得回報。

3.4 加強休耕和重金屬污染危害的宣傳工作

從調研情況看，農民普遍文化水平不高，對休耕政策的基本內容與標準缺乏深刻的理解，對重金屬污染的后果認識不夠，一定程度上會影響休耕治理工作的推進。因此，需要加強休耕政策的宣傳工作：一是，組織專業宣傳小組深入農戶生產生活領域進行交流講解，利用廣播等媒介進行有針對性地對休耕政策循環播放，利用農村的空置宣傳墻進行休耕圖畫創作，以簡明的圖畫解釋休耕政策的主要內容，突顯休耕的重要性。二是，組織一批文化水平相對較高的休耕農戶進行休耕政策內容的學習，并進行結業性考試，考試合格者頒發榮譽證書，并對其進行公示化表彰。建立學習福利體系，獎勵自愿學習休耕政策的農戶提高土壤質量的技術學習課程，并對休耕治理效果良好的農戶進行一定物質獎勵。三是，建立休耕地示范基地，修復受污染的耕地，探索研究污染耕地的安全利用模式，并定期監測公示耕地重金屬含量、耕地地力等指標情況，跟蹤評價示范基地的成效，更加直觀生動的向農民展示休耕的可行性以及所帶來的經濟效益和環境效益，使農民更加積極主動地參與到休耕實踐中去，促進休耕的普及。例如在休耕地上種植和培育花草苗木及綠肥飼草等非食用的經濟或觀賞作物，形成新的農業生態景觀，促進休耕工作與鄉村休閑農業相結合，使農民在休耕中獲得經濟、社會和生態收益，這是對休耕治理工作有效的宣傳手段，能促進休耕工作的快速推進。

3.5 加強休耕管理與績效評估工作

為了進一步加強耕地休養的管理和績效評估工作，需要轉變休耕管理的傳統思維，采用新的技術手段和方法，積極引入第三方評估機構等。

（1）從“環節”到“全過程”休耕管理和維護。在已有管理制度上，需要進一步加強休耕地日常管理工作。一是，強化休耕組織管理，以縣為單位組建休耕領導小組、休耕技術指導小組等，組織指導當地的休耕事宜，同時鄉鎮和村組全力貫徹落實好休耕制度，農戶具體精準實施休耕。當地村委在執行日常監管時，應對農戶耕地休耕狀況、休耕措施、農戶配合程度等環節及時跟進，對引進的社會化服務組織的工作進程進行公示化管理，做到責任到個人，時刻調控休耕的各個環節。二是，完善休耕實施管理，相關休耕參與人應該要簽訂休耕實施責任書及協議，明確各參與人在休耕實施過程中的責任和義務。休耕過程中要不斷強化完善休耕信息公示、農戶休耕地檔案完善更新、休耕地定期檢查監督及情況監測公布，有計劃有目的有步驟的積極推進適合本地情況的休耕組織管理模式。政府相關部門應協同當地村委與休耕農戶建立專業監督和管理機制，制定相應的管理和監督評定標準，對休耕的進展情況、農戶休耕配合程度及耕地休耕恢復質量分項紀錄，并按照制定的標準以分數的形式統計，評定結果通過網絡等媒體向社會公開，激發農戶休耕積極性。

（2）運用新技術和手段加強耕地休養監管。缺乏完善的休耕后期管理，有可能會對休耕地產生消極影響，如休耕農戶不按休耕要求進行治理，會加劇土壤肥力的退化。世界上有一些國家構建了較為完善的休耕后環境收益情況、耕地養護效果監測和評估體系，以立法的形式建立完善的獎懲機制[12]。我國休耕后期監管應探索建立精準高效的監管體系，運用遙感技術實現種植面積變化“天眼”察，布置監測網點實現耕地質量變化“地網”測[17]。在監測的同時，導入休耕地面積變化、土壤重金屬含量、替代作物存活狀況等指標的實時監測數據，建立休耕養護區各農地休耕養護效果與作物產出效益數據系統，推進休耕過程及成效監管數字化，并按期根據監測數據全方位多角度的進行分析評估并編寫當地的監測報告，同時以立法的形式規范新技術運用，利用信息技術手段，定時將休耕新技術通過網絡平臺或者手機APP發送到每一位參與休耕的農戶，發揮農戶監督作用。

（3）引入第三方獨立評估機構。聯合社會休耕專業評估平臺與高校專家，根據當地經濟發展狀況，建立獨立的休耕治理評估系統，對休耕地區的土壤狀況、農作物結構、休耕措施、休耕路徑等方面進行評估。當地政府攜手休耕農戶設立休耕狀況監管機構，由專業管理人員對休耕前、休耕中、休耕后各個環節進行追蹤反饋，稽查是否存在套取休耕補助敷衍休耕的行為。

3.6 建立耕地休養后農戶幫扶體系及休耕地“活化”機制

耕地休耕以后，地方政府需要從就業指導與服務、職業農民保護法規建設、職業技術培訓等多個方面構建耕地休耕農戶幫扶機制，有效化解農村剩余勞動力，維持鄉村社會穩定。同時，也需要未雨綢繆構建休耕地“活化”機制，保障休耕地再生產有序推進。

（1）加強就業指導和服務。設立專項扶持基金供地方政府設立專門的就業指導服務中心，為參與休耕的農戶進行區域內勞動力循環利用提供講解和指導，有序進行職業規劃。根據課題組調研，部分剩余勞動力受教育水平普遍較低，年齡多為60歲以上，人口老齡化問題突出。因此，對于如何安排休耕農戶就業的問題，地方政府應和當地村委會攜手打造休耕農戶再就業幫扶體系，幫助失業農戶樹立就業目標，緩解社會矛盾。在構建幫扶體系之前，要充分做好準備工作，如對每戶休耕農戶家庭狀況、休耕狀況以及就業意向進行統計，增加休耕后勤保障方面的人力投入，確保農戶休耕的調查意向的真實性。

（2）完善職業農民保護法規建設。設立休耕再就業方面的法律法規，提供就業服務平臺，構建就業服務保障系統，增強農戶就業與休耕積極性。政府可以從保障休耕農戶的權利與權力兩個方面完善職業農民保護法規建設。在休耕農戶權利保障上，對休耕農戶子女讀書就業提供幫助，完善休耕農戶養老保障體系，從多個方面保障職業農民的利益。在休耕農戶權力保障上，政府要賦予職業農民一定的監督權、建議權。職業農民可以對休耕管理中出現的不當行為進行舉報，同時也可以對休耕工作提出相關建議，當地政府從精神層面和物質層面對舉報者與建議者進行獎勵。以立法的形式對職業農民的就業崗位進行界定，職業農民也是是社會主義事業建設者，應提升職業農民就業的信心。

（3）加強職業技術培訓。從職業技術培訓，經課題組走訪，還有一部分剩余勞動力受教育水平相對較高的青壯年，對于這部分農戶，當地政府應把這部分勞動力作為職業技術培訓的重點對象，提高參加職業技術培訓的補償標準，以提高農戶參與休耕的積極性[1]。在大力鼓勵社會化就業培訓機構的展同時，當地政府也要設立科學有效的監管系統，對就業培訓機構的收費標準、培訓效果、農戶滿意程度進行監管，保證社會化培訓機構在法律法規允許范圍內正常運轉。同時聘請高校知名專家授課，為休耕農戶向專業型技術人才轉型提供方向，實現職業教育全覆蓋。

（4）構建耕地休養“活化”機制。長株潭重金屬污染休耕試點區耕地休養的期限為3 a。3 a休耕到期后，土壤得到有效改善，達到耕種標準后，有效促進休耕地再生產的關鍵是未雨綢繆構建休耕地“活化”機制。要從休耕地“活化”標準、“活化”組織模式、“活化”實施方案、“活化”監督管理和“活化”保障制度等多個方面，進行有益的探索。

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