高職教育變革型政策院校層次執行的案例研究

郭建如 胡輝平

摘 要 以A省H職院為例考察高職院校執行國家高職教育變革型政策的過程，發現高職院校層次的政策執行主要受合法性機制、資源依賴機制和平穩機制的影響，前兩種機制直接來自于高職院校與外部環境的關系，來自于基本體制對變革的要求;后者雖產生于高校內部環境，實際上仍是基本體制演變邏輯在校園環境中的內化。高職院校真正的變革很大程度上是學校有機的自我演進和自我發展的過程，內外機制的脫節、基本體制中變革與穩定的關系是高職院校改革表面上轟轟烈烈，內部卻躑躅難行的根源。

關鍵詞 變革型教育政策;政策執行;合法性機制;資源依賴機制;平穩機制

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）06-0008-07

1999年高等教育大擴招后，國家將高職院校設置權下放省級政府，促進了高職教育的發展。到2003年，高職教育無論是院校數還是招生數均已占高等教育“半壁江山”[1]。與此同時，國家還提出一系列旨在推進高職教育辦學模式和培養模式變革的政策，如提出高職教育要以服務為宗旨，以就業為導向，產學合作;強調必須以工學結合作為教學改革切入點;要求高職院校加大校內生產性實訓比例，高職生須有半年的頂崗實習，建設校內生產性實訓基地的校企組合新模式;強化雙師結構與雙師素質，加強專兼結合的專業教學團隊建設等[2]。概括而言，變革的重點是“產學合作、工學結合、頂崗實習、實踐教學、雙師培育”。從一些新聞報道和對高職院校的調研看，盡管我國高職教育在規模上獲得較大發展，但旨在推進辦學模式和培養模式變革的教育政策（本文稱為變革型教育政策）卻在院校層次執行上打了折扣。現實中，一些高職院校呈現出兩種迥然不同的執行策略：一方面，積極響應國家和教育主管部門提出的宏觀政策和變革導向，盡可能獲取相關政策帶來的豐厚資源，捕捉重大的發展機會;另一方面，在辦學模式和人才培養模式變革上力度不大，以穩為主，成效不顯著。這造成國家變革型政策雖在表面上推動了高職教育大發展，卻難以推動院校層次人才培養模式發生根本性變革的現象。這種現象具有一定普遍性，造成這種現象的根源和內在機制是什么呢？

本文選擇A省H職業技術學院（以下簡稱H職院）為案例嘗試對上述問題進行探究。H職院是一所位于省會城市的公辦高職院校，由4所均有幾十年辦學歷史，直屬A省教育廳的工科類中專學校（其中一所在1999年率先升格為高職學校）于2003年合并組建而成。該校工科類專業占80%以上，在校生達1.5萬人，學生規模2015年排到全省第二位。自合并成立以來，尤其是2006年國家實施高職示范院校建設項目以來，H職院參與了國家一系列高職教育變革型政策的實踐，成為所在省份職業院校的龍頭。即便是這樣一所在省內很有影響力的高職院校，也存在著表面上轟轟烈烈，政府資源源源不斷而來，內部變革卻躑躅難行的問題。從1999年到2019年的20年是我國高職教育快速發展的黃金時期，高職教育變革政策不斷出臺，教育部和財政部先后推出國家高職示范（骨干）院校建設項目、“國家優質校”建設項目等重大工程，力圖引導高職院校改革和發展，因此，本文對H校的研究將主要集中在2003年到2018年這一時段。

一、變革型政策高職院校層次執行的主要表現

（一）對上積極響應，搶抓機遇、競爭資源不遺余力

國家教育政策對地方高職院校的發展有著深遠且重大的影響，政策的調整與變化往往帶來的是機會和資源的相應變化與重新配置，學校能否獲得較快發展很大程度上取決于能否抓住這樣的重大機遇和重要資源。2003-2018年間，H職院的改革發展與教育部推動的全國高職教育發展的各階段緊密吻合：高職教育大規模發展階段，H職院鑒于合并的4所中專校園規模都較小且分散的情況，提出建設新校區的設想。此時（2003年），國家已開始限制大學新校區建設，收縮土地和財政政策，同城的同屬教育廳主管的一所高職院校雖也提出建設新校區的想法但并沒有獲得省教育廳同意。H職院領導提出通過新校區建設實現資源整合、做大做強的辦學思路，得到教育廳相關領導的支持，終于爭取到新校區建設，解決了學校規模發展的重要瓶頸。示范院校建設階段，學校提出“不但要在全省做示范，還要在全國做示范”，積極申報國家示范院校建設項目，校領導多方努力，動用長期積累的各方資源，終于使學校成功躋身高職示范校行列，為學校擴大在省內外的影響力和提升辦學聲譽奠定堅實基礎。后示范階段，教育部提出高職院校要提升專業服務產業能力，H職院也順勢提出服務學校所在城區的企業，并打造所在城區的被廣泛推廣的校地合作模式。在“國家優質校”建設階段，教育部提出建設現代職教體系，提出以高職優質校率先改革引領整個職業教育發展，H職院積極與省內應用型本科院校合作，開展4年一貫制本科教育，成立現代職業教育集團。在搶抓機遇過程中，校領導的能力和聲望不斷得到提升。

在長期的行政工作中，H職院的領導還形成了敏銳的政策嗅覺，善于捕捉重大的政策信息。2004年，教育部正式啟動高職院校人才培養工作水平評估，校內干部群眾普遍認為學校成立晚，校區分散，評優很困難，但校領導并不放棄，積極搜集省內其他高職校的評估信息。在與其他校進行權衡對比后，將學校評估目標由“爭優保良”調整為“確保優秀”，并最終在2005年取得成功，這為H職院在2007年成功申報高職示范建設項目奠定了基礎。H職院高度重視爭取學校榮譽，先后獲得全國職業教育先進單位、省職業教育先進單位、全省高校就業先進單位、教育部高職高專人才培養工作水平評估優秀單位、省級文明單位、省大學生思想政治教育工作先進集體、省普通高校大學生創新創業教育示范校、全國畢業生就業典型經驗高校等榮譽稱號。這些榮譽增加了學校的美譽度和影響力，使學校很快成為省內高職校的龍頭，被譽為A省職業教育的“航空母艦”。

學校得到上級組織高度認可，也獲得了發展所需的資源。其中比較重要的有：2007年入選國家第一批100所示范高職院校建設校，獲得國家財政部建設資金3200萬元;2010年示范院校建設項目通過國家驗收并獲得優秀，獲得獎勵資金500萬元;2011年，學校汽車檢測與維修、物流管理兩個專業獲得教育部、財政部“提升專業服務產業能力項目”建設資格，獲得建設資金450萬元;2015年獲批“國家優質校”建設項目，獲得相關專項建設資金1200余萬元。

（二）對內平衡和諧，穩字當頭，教育變革躑躅難行

改革開放以來，穩定問題在中央政府的目標管理中有著非常高的權重。每年，H職院主要領導都要與教育廳廳長簽署“學校安保責任狀”，明確安全穩定工作黨政兩位“一把手”負責制。學校“一把手”隨后會與學校各部門負責人簽訂責任狀，落實部門負責制，做到一級對一級負責。學校連續獲得4屆省級文明單位，其前提是做到每年不出現重大安全穩定事故，否則實施“一票否決制”。十幾年來，H職院經歷了主要領導的三次變更，但無論誰當黨委書記和院長，都會秉持這一原則。學校一位主要領導說：“現在國家對高校的發展，有一個明顯的政策導向，那就是‘穩定壓倒一切。也就是說，高校不管怎么變革，不能以犧牲穩定為代價。”

H職院是4所不同中專合并而來，各個中專的發展歷史、形成的學校文化以及人際關系圈子很不一樣，內部磨合成了相當長一段時期學校的最重要工作。為求得穩定，學校合并之初的三定（定編定崗定人）方案突出強調“干部有位，職工有崗”;合并而成的高職校領導班子的構成考慮到原來4所中專的平衡，甚至這種平衡在中層干部任命上也給予了充分尊重，原4所中專學校的副校級領導（副處級）在學校合并后的中層干部負責人（副處級）崗位上得到安排使用;如遇到選拔副院長（正處級），這些原來中專學校的副校長也會被優先考慮提拔;校內安排不了，則會考慮推薦到其他院校提拔使用。這種人事安排方式導致中專時期形成的圈子文化延續到高職階段，難以形成新的統一的組織文化和校園文化。顧及到原中專學校師生的歷史歸屬、固有情感，學校在舉辦建校50年校慶活動時，分校區辦了4次校慶聯誼會，使得校區的圈層文化得到了鞏固。學校每次進行干部調整和人事安排時，甚至在對干部進行年度測評時，原校區的文化就會成為干擾因素，正常的工作安排成為帶有校區文化潛在影響的非正常事件。顧慮各圈子的利益，在很大程度上制約著學校采取重大措施來推動教育變革。

這種追求穩定的思維在H職院執行國家變革型教育政策時體現得非常突出，許多政策的執行缺乏力度，缺乏有效推進和激勵。教育部多個政策文件提出要實施校企合作、工學結合、頂崗實習的辦學模式和人才培養模式，要與行業企業實現合作發展，鼓勵高職院校形成富有自身特色的人才培養模式。其中，“訂單式”培養和“工學交替”是高職院校普遍采用的提升學生技能的培養方式，H職院也進行了改革探索，但未能長久地實施下去。調研中，該校市場營銷專業的教師說，“我們的實習實訓需要學生走向市場，走向社會，當然就存在安全問題，這是需要學校解決的。而如果學校不能夠有一個好政策的話，那我們老師就不會承擔這種安全責任。萬一有學生出了事情怎么辦？現在出于安全考慮，我們基本上就不安排學生到校外去實習實訓了。”物流管理專業負責人說：“在學院的頂崗實習上，我們學院的體制機制還是不靈活的。總體來說，大家還是怕擔責任。去年‘雙十一，與我們物流專業進行校企合作的城區某EMS快遞公司提出請我們兩個班的學生去臨時幫忙，公司派車來學校接送學生并且每天付學生工資。當我把這個情況跟學院進行匯報時，學院領導首先想到的是安全問題，說是如果我能夠簽字保證學生的安全，則可以派學生去幫忙。（把）這個責任推給我，我當然也不愿意。后來，還是沒有派學生去，這給我們的校企合作帶來了不好的影響。”化工系在高職示范校建設期間進行了“雙證融合、跟班實訓、頂崗實習”的培養模式探索，初期效果很好，但后來由于教師怕擔責任和企業怕管理麻煩，其培養模式變革也沒有取得理想效果。“在2015年前后，校企合作變得越來越困難了。一方面是我們自身的原因，我們分管的系副主任和專業教師怕擔責任，怕學生在外出事故;另一方面是企業積極性也不高。”

在高職示范校建設時期，H職院的不少系部嘗試開展教學改革，取得一定成效，但這些改革也未能走向深入和持久，少數專業或系部的改革未能帶動全系或全院教學改革的開展和教學水平的普遍提高，這種情況在高職示范校建設結束后表現得非常明顯。雖然在“國家優質校”建設時期，學校仍然在倡導改革，但真正的改革動作少，于是在學校中開始出現“回歸現象”，即回歸傳統的教育方式。機械系一位領導認為，“這個跟我們學校管理有關，或者說就是學校的設計有問題。實習是要花錢的，而學校又不可能投入足夠的錢。因此，學校現在校外實踐教學這一塊開始少了，強調校內的實踐多了，而校內的實踐，設備要跟得上去，但是我們很多設備是花架子，用不上。”

雙師型教師的培養是高職示范校建設的一項重要內容，H職院雖有相關制度規定，但缺乏嚴格執行。信息系一位領導說：“我們學校沒有硬性規定教師必須到企業實習鍛煉，對教師沒有形成激勵。我也了解到有的學校，他們有硬性規定，比如‘這個假期這一批教師必須下去，一部分經費由教師自己解決，另一部分經費由學校幫你解決，這是硬性規定。我們學校這方面政策沒有得到嚴格執行。”在教學管理中也是如此，盡管學校較早就制定了《教學事故認定及處理暫行辦法》，但出現教學事故的教師，卻很少受到追究。機械系的一位主任說：“我們學校對老師，說實在的還是比較寬容的，到現在為止也沒有哪個老師被認定教學事故，認定的都是外聘老師。其實，我們自家老師教學中存在的問題也是很多的。”教務處一位負責人在談到示范校建設時不客氣地說：“示范院校建設比較不成功的一件事情，就是我們當時制定了很多制度，結果現在都是一堆廢紙。”

在高職院校變革中，收入分配的激勵機制設計是校領導調動教職工積極性的最有效手段。但H職院卻采取了相對平均的分配政策，以平衡教工心理、維護學校穩定。高職院校教師收入由基本工資（崗位工資與薪級工資之和）、津貼補貼、其他收入、改革性補貼4部分組成，其中基本工資屬于基礎性、穩定性收入，體現保障職能;改革性補貼屬于福利范疇;津貼補貼和其他收入屬于獎勵性、績效性收入，體現激勵職能。H職院除基本工資外，其績效收入總體保持平均分配，這是學校在2003年4校合并之初，校黨委出于維護學校穩定做出的決策。從H職院組織人事處提供的數據看，2013年全院教職工（在編在崗）收入分配中，年最高收入者為126000元，年最低收入者為55000元，年人均收入為80000元，收入差距主要由授課量決定，幾乎很少有激勵性機制產生的收入差距，如職業培訓收入、社會服務收入、科研經費收入及獎勵、招生就業獎勵等。其中，該年度人均發放的福利為24703元，主要為各種節假日福利，基本上平均享受。超過年收入平均數的教工數占全體教工數的50%以上;低于年收入平均數的教工中，有相當一部分是不愿意多上課，在外面有自己公司業務的老師。學校負責勞資工作的一位處級領導說：“目前，學校領導和普通行政科員之間的績效差距在全省高職院校中是最小的，這樣減少教職工之間的矛盾摩擦。”多年來，教職工已習慣了這種“吃大鍋飯”、收入分配的均衡化。學校對少數人的獎勵、優勞優籌、多勞多籌會激起大家心理的不平衡。學校曾經承諾對新校區建設貸款、招生就業、技能大賽、文明創建、成人教育、職業培訓等工作中表現突出的個人和單位進行獎勵，但都由于怕激起大多數教職工的心理不平衡而最終沒有兌現，這也在很大程度上挫傷了教師開展教學改革的積極性。自2016年以來，上級對學校績效工資和各種津補貼的發放要求更嚴，在績效總量不能超標的政策紅線下，學校的福利補貼以及各類工作獎勵更是少之又少，加之學校又拿不出有效的合規的激勵措施，很大程度上影響了教職工參與教育教學變革的積極性。

三、進一步的討論：穩態運行機制、自發秩序與漸進變革

中國高職教育政策的執行不是簡單地自上而下的傳遞文件、下達通知，而是一個上下互動并相互作用的過程，政策的執行是在一定制度或文化背景下政策主體及各種相關因素嵌入的情境化實施過程[8]。高職院校的外部環境和內部因素共同生成了變革政策的實施情境及政策執行的合法性機制、資源依賴機制和平穩運行機制。受外部環境影響生成的合法性機制和資源依賴機制，產生了高職院校執行變革政策遵循的外部規則，即：高職院校要服從國家的政策法規，服從政府主管部門設計的發展規劃，通過從政府和企業獲取資源，發生資源誘導下的政策執行和組織變革。受內部因素影響生成的穩態運行機制，產生了高職院校執行變革的內部規則，即：遵循維穩治理思維，因循傳統，沿襲組織特性，維護組織平穩運行。本質上，高職院校執行變革政策所遵循的內部規則也是我國基本體制的變革邏輯，國家治理的基本邏輯對秩序優先權原則的內化。內部規則與外部規則之間的關系在某種程度上恰恰是我國整體社會與基本體制演變中變革與穩定之間關系特點的再現。

綜合分析H職院的案例發現，高職院校管理者呈現出維穩的共同領導思維和治校模式;學校在應對變革政策時以“隱形機制”求內外平衡，收入分配以“相對平均”求教工心理平衡、權力分配以“相對集中”求資源控制，頂崗實習以“不出風險”求平穩運行;中專辦學的組織慣性固化了教職工的思維定勢和組織行為，變革政策執行遇到粘附性阻滯。高職院校獨特的組織特性表明學校組織崇尚穩定，外部強制性變革難以收到實質性效果。高職院校在執行變革型政策過程中，采取“上有政策，下有對策”;外部政策導向與內部實際運行分離;對外樹立緊跟（政策）印象，確立合法性，獲取重大資源，對內則維護穩定運行等舉措。

哈耶克認為組織運行主要受內部秩序和外部規則影響，組織內部自生自發的秩序才是社會進化的根本，外部規則所起的作用主要是補充自生自發秩序的不及[9]。馬奇的組織行為理論認為在標準程序和常規對組織行為起主導作用的情況下，外部力量，甚至企圖變革的領導人的力量也是有限的[10]。從H職院的情況看，變革型教育政策的執行更多地受制于學校內部有機的自我演進和自我發展的過程，即學校自生自發的內部穩態運行機制的影響。這也就是為什么高職院校在執行變革政策的過程中，其變革導向并不是按照政策出臺者的理性設計運行的原因了。

參 考 文 獻

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[3]邁耶，等.制度化組織：作為神話和儀式的正式結構[M]//載道賓.新經濟社會學讀本，左晗，等，譯，上海：上海人民出版社，2013：83-103.

[4]菲佛，等.組織的外部控制——對組織資源依賴的分析[M].閆蕊，譯.北京：東方出版社，2006：48.

[5]趙定勇.高職院校辦學經費收入與支出實證研究[J].職教論壇，2012（10）：22-25.

[6]艾利森，等.決策的本質[M].王偉光，等，譯.商務印書館，2015：163-164，188，193-194.

[7]李程.合法性機制與效率機制從博弈走向統一——基于政府在民生建設中的視角[J].華人時刊，2014（8）：90.

[8]賀東航，孔繁斌.公共政策執行的中國經驗[J].中國社會科學，2011（5）：61-79.

[9]哈耶克.自由秩序原理[M].鄧正來，譯.北京：三聯書店，1997.

[10]艾利森，等.決策的本質[M].王偉光，等，譯.北京：商務印書館，2015：202-206.

Abstract ?Based on the case study of H Vocational College of A Province， this paper investigates the process of implementing the national reform policies of higher vocational education by higher vocational colleges. It is found that the implementation of the policies by the higher vocational colleges is mainly affected by the legitimacy mechanism， resource dependence mechanism and stable mechanism. The first two mechanisms are directly from the relationship between higher vocational colleges and the external environment， and from the requirements of the basic system for change. Although the latter comes from the internal environment of colleges and universities， in fact， it is still the internalization of the basic system evolution logic in the campus environment. The real transformation of higher vocational colleges is largely the process of organic self-evolution and self-development of the school. The disconnection of internal and external mechanisms as well as the relationship between transformation and stability in the basic system are the root of the vigorous reform of higher vocational colleges on the surface， but it is difficult to walk inside.

Key words ?reform oriented policies; implementation of policies; legitimacy mechanism; resource dependence mechanism; stabilization mechanism

Author ?Guo Jianru， professor of Peking University （Beijing 100871）

Corresponding author ?Hu Huiping， professor of Anhui Automobile Industry College （Hefei ?231131）