高校巡察研究

郝程光

【摘 要】 本文介紹了巡察制度的歷史沿革及最終確立過程，闡述了巡察的內涵及高校推行巡察的必要性，分析了高校巡察運行機制存在的問題及原因，提出了加強高校巡察的對策和建議。要加強組織領導與協(xié)調，完善相關制度建設;明確政治巡察目標，突出重點內容;改進方式方法，提升巡察質量;嚴格巡察問責機制，督促落實整改。

【關鍵詞】 黨內監(jiān)督;高校;巡察運行機制

一、巡察制度的歷史沿革及最終確立

巡察，作為黨內監(jiān)督的方式與手段，在中共十六大后才開始出現(xiàn)，十八大后逐漸興起，并全面推開部署，最終確定了市縣巡察制度，寫入新修訂的《黨章》和《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》。

1、探索階段

2004年后，一些市縣嘗試模仿中央巡視模式，開始探索開展巡察工作，如寧波市江東區(qū)、湖州市長興縣等。2007 年，湖南省開展巡察試點性工作，以湘潭市湘潭縣為縣級巡視試點縣，出臺了《中共湘潭縣委巡視工作暫行規(guī)定》。這一階段市縣級仍用巡視指代這種監(jiān)督手段，“巡察”或“巡查”的概念尚未形成。

2、新時期的巡察制度

黨的十八大以后，黨中央不斷推進黨風廉政和反腐敗斗爭，巡視監(jiān)督的強度之大前所未有，地方也認識到開展巡察監(jiān)督的重要性與必要性。2013 年，江蘇、安徽、山東、重慶、河北等省份，陸續(xù)開展巡察探索。

2014 年，河南省開始探索開展市、縣級巡察制度，制定了《關于建立市縣黨委巡察制度的意見》《巡察工作實施辦法》等規(guī)定，成為全國第一個在全省范圍內推廣落實巡察制度的省份。2015 年 12 月，中央巡視辦在河南信陽舉行全國部分省市巡察工作調研現(xiàn)場會，明確了市縣巡察是巡視監(jiān)督的延伸，并提出構建巡視巡察監(jiān)督全覆蓋體系。《中國紀檢監(jiān)察報》對此進行了報道，從官方渠道正式明確了“巡察”稱謂。

在十八大期間，全國市縣級黨委巡察全面鋪開，發(fā)現(xiàn)并推動解決了一批基層黨組織存在的黨的領導虛化弱化、全面從嚴治黨不力等突出問題。2017年8月，中央印發(fā)《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》。新時期市縣巡察制度得以最終確立。

二、巡察的內涵

從梳理巡視、巡察的歷史發(fā)展脈絡來看，巡視是中央、省、自治區(qū)和直轄市對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織進行監(jiān)督檢查的制度。巡察是市、縣級黨委向被巡察單位派出巡察組，依照授予的權限和巡察內容，對被巡察單位及其黨政領導班子成員圍繞黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設和奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利情況進行檢查，并通過督促整改，達到加強全面從嚴治黨和黨內監(jiān)督的作用。

三、高校推行巡察的必要性

1、推行巡察是高校健康發(fā)展的迫切需要

高校是全面從嚴治黨和黨風廉政建設的重鎮(zhèn)。高校辦學在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，堅持穩(wěn)中求進。但是近年來，教育領域腐敗案件頻發(fā)，從近年來通報查處的案件和市委巡視發(fā)現(xiàn)的問題來看，重點領域、關鍵環(huán)節(jié)成為滋生腐敗的溫床，“象牙塔”并不清凈。一些黨員領導干部占據(jù)關鍵崗位，掌握著對人財物的支配和使用權，但黨性觀念卻越來越淡薄，對黨章、黨紀、黨規(guī)等的神圣和莊嚴性、威嚴性失去了敬畏之心，忘了紀律和規(guī)矩的紅線，走向違紀違法。

巡察，本質是政治巡察。通過開展校內巡察工作，著力發(fā)現(xiàn)和解決高校二級黨組織領導弱化虛化，黨組織不健全不完善，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟等突出問題。緊盯重點人、重點事、重點問題，堅持即知即改、立行立改、標本兼治，使巡察真正成為基層黨內監(jiān)督的“前哨”、發(fā)現(xiàn)問題的“尖兵”、從嚴治黨的“利劍”。[1]

2、推行巡察是落實黨委主體責任的重要舉措

落實全面從嚴治黨是學校黨委的首要職責，是“三大主體責任”之一。但從實際情況看，各級黨組織、各級黨員干部也存在落實主體責任意識不強、“學做兩張皮”的問題，或者走過場，以為開開會、念文件、表表態(tài)，簽訂各種“責任書”、“責任狀”就算是落實責任的問題。校內巡察作為學校黨委落實全面從嚴治黨主體責任的重要舉措，可對學校二級黨組織、黨員干部在黨內六大紀律及落實黨風廉政建設責任等方面進行深入地“政治體檢”，有助于學校黨委將從嚴管黨治黨的主體責任落到實處，構建有效的黨內監(jiān)督平臺。

3、推行巡察是全面從嚴治黨向基層延伸的必然要求

從市委對高校巡視發(fā)現(xiàn)的問題來看，高校二級學院、單位（部門）在“人事、財務、物資以及內部管理等諸多方面擁有更多、更大的自主決策權和自由裁量權”，[2]存在著廉政風險與漏洞。但在責任落實、壓力傳導上，卻存在著層層遞減的問題，常常是“上面九級風浪，底下紋絲不動”。二級黨組織負責人及班子成員落實主體責任、“一崗雙責”意識不強，傾向于將主要注意力放在學院的教學、科研發(fā)展上，認為黨風廉政建設和反腐倡廉是學校紀檢監(jiān)察部門的事，與己關系不大。這就導致了高校二級學院黨的領導虛化弱化，黨的建設缺失等問題嚴重，黨員干部普遍存在重科研教學、輕理論學習的傾向。通過校內巡察，有助于發(fā)現(xiàn)二級黨組織存在的問題，督促加強政治理論學習、提高站位，建立健全制度，規(guī)范管理，實現(xiàn)全面從嚴制度向基層延伸。

四、高校巡察運行機制存在的問題及原因

機制泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分相互作用的過程或環(huán)節(jié)，包含制度、方法、措施等部分，是一個有機統(tǒng)一的整體。高校巡察在實踐過程中，其組織構建、規(guī)范性運用制度、工作程序與方法、成果運用等元素構成了有機的整體。通過對各元素存在的問題及其原因進行梳理，旨在提高巡察運行機制整體的功能和效果。

1、巡察組織構建層面

巡察作為高校黨委加強黨內監(jiān)督的方式，一般由校黨委書記、紀委書記、紀委副書記、組織部長等組成巡察工作領導小組，黨委書記任領導小組組長，紀委書記任副組長。領導小組下設辦公室即巡察辦，作為黨委工作部門一般設置在紀委辦，負責具體日常工作。根據(jù)巡察任務和被巡察單位工作性質，從黨政職能部門抽調人員組成巡察工作組，開展具體的巡察工作。這種組織構建方式，存在以下幾方面問題：

一是負責具體日常工作的巡察辦設在紀委辦，易使人造成巡察是紀委工作的誤解。在實際運行中，易變成紀委唱“主角”、紀委“一頭熱”，其他部門缺少積極性和主動性，難以發(fā)揮本部門職能職責以積極配合;二是從巡察工作組的人員構成上看，多是各部門抽調的兼職，業(yè)務繁忙的部門如財務、審計一般不愿意參加，或業(yè)務骨干不舍得往外拿，敷衍了事的居多。在實際運行中，有的組員以各種理由請假不參與巡察工作，但組長也難以制約，影響了巡察的效果;三是抽調的組員一般是各部門科級干部，對政治巡察的要求和認識難以準確把握，也缺少開展具體工作的經(jīng)驗。一般只是在巡察開始前對組員進行一次培訓，對思想和能力的提升效果有限。

2、規(guī)范性運用制度層面

高校黨委在啟動巡察前，一般會經(jīng)黨委常委會討論確定巡察工作辦法、具體的巡察工作方案。但在實際運行層面，仍對一些重要環(huán)節(jié)缺少規(guī)范性運用的制度規(guī)定。如巡察隊伍建設和系統(tǒng)培訓，巡察工作流程、重點、方式、考核及權限等具體工作實施，以及巡察成果運用如整改落實標準、移交問題線索處置等方面，仍缺少具體操作性的制度規(guī)定。隨著高校巡察工作的不斷推進，迫切需求建立健全規(guī)范運用性的制度或指導性文件。

3、工作內容、程序與工作方法層面

從巡察內容來看，政治巡察難以量化考量，易流于寬泛，工作缺少抓手，沒有針對性。高校巡察一般圍繞二級黨組織執(zhí)行“六大紀律”情況，黨組織建設和班子運行情況，以及科研、工程項目資金使用和招標采購等方面展開。但在實際運行中，對招投標和資金使用可以通過查合同、賬目等渠道發(fā)現(xiàn)具體問題，違紀事實清楚，定性比較容易。但對于“六大紀律”中的政治紀律，以及班子建設，其巡察重點就較為寬泛，沒有針對性，即使通過訪談、座談等掌握到一些情況，也難以查到真憑實據(jù)，影響了巡察的效果。

從工作程序來看，巡察組會嚴格遵照巡察工作的規(guī)定進行。巡察流程一般為召開見面會與動員會，進駐被巡察單位，開展訪談、座談及問卷調查，查閱各類檔案材料，梳理匯總問題形成報告，向巡察工作領導小組匯報情況，向被巡察單位反饋問題并督促情況。工作流程較為固定，但往往也容易陷入形式主義的窠臼之中，給被巡察單位提供了極其充分的“應對”時間。[3]

從工作方法來看，高校巡察更多地依賴傳統(tǒng)的工作方法比如聽取匯報、個別談話、民意測評、走訪了解來開展工作。但礙于熟人社會的影響，訪談、測評等方法的效果大打折扣，巡察組有時礙于情面不會過于深究敏感問題，被巡察單位就找出的問題有時甚至會與巡察組討價還價。另一方面，有的教職工對校內巡察工作沒有信心，認為校內巡察只是形式，對巡察組敷衍了事，不敢發(fā)表真正的意見，導致巡察難以真正發(fā)現(xiàn)問題。

4、整改機制亟需完善

高校黨委雖然通過開展巡察發(fā)現(xiàn)了二級黨組織存在的一些問題，但在整改層面上，仍存在被巡察單位整改落實不到位、巡察辦后續(xù)跟蹤督辦力度不夠、制約機制不健全等問題。

有些被巡察單位整改只做表面文章，對要害問題刻意回避，在觸及本單位利益的關鍵問題上不敢改、不愿改，能推就推、能拖就拖。此外，巡察反饋結束后，巡察工作組一般就此解散，成員就回原部門工作了，而紀委辦則忙于其他監(jiān)督執(zhí)紀工作，對被巡察單位整改落實情況難以及時地進行跟蹤了解、督促檢查。出現(xiàn)這些問題，歸根結底是因為缺少制約機制，被巡察單位黨組織不整改也不需要承擔具體的責任。因此，要加強巡察整改約束力度，建立健全巡察整改相關制度，將巡察工作成果以制度的形式固定下來，強化巡察效果。

五、加強高校巡察的對策和建議

1、加強組織領導與協(xié)調，完善相關制度建設

“抓好巡視工作是落實主體責任的具體化”，[4]巡察作為高校構建黨內監(jiān)督體系的重要方法、平臺之一，是黨委落實主體責任的具體化表現(xiàn)和重要抓手。對高校黨委而言，要高度重視巡察的政治作用。黨委書記作為巡察工作領導小組組長，要多提意見，對具體問題的處置明確意見要求。通過建立黨委書記聽取巡察情況報備制度、巡察工作組向巡察工作領導小組報告工作制度、黨委常委會定期研究巡察工作制度，及時掌握巡察進展及存在的問題，不斷推進工作。巡察工作領導小組要及時聽取巡察工作組的工作匯報，對發(fā)現(xiàn)的問題及時研究，并向同級黨委報告。

“黨內監(jiān)督工作是一個有機的整體，巡視巡察不能做獨行俠”，[5]巡察辦雖然設在紀委辦，但要糾正各部門不同程度存在的“巡察就是紀委的工作”這種片面認識。通過明確的責任分工和制度規(guī)定，督促積極參與配合，加強協(xié)調聯(lián)動，形成目標一致、團結合作的巡察工作組，齊心協(xié)力搞好巡察。此外，在人員構成上，除調配各部門工作人員外，可以聘請德高望重的離退休人員，他們富有黨務工作經(jīng)驗，熟悉學校各二級黨組織的政治生態(tài)，能夠幫助巡察工作組更加快速地切中要害。

2、明確政治巡察目標，突出重點內容

巡察根本上是政治巡察，要突出對政治紀律和政治規(guī)矩的監(jiān)督，真正把紀律和規(guī)矩挺在前面。要找準巡察工作重點，在巡察開始前要對被巡察單位情況進行了解。從組織、紀檢、審計等部門以及各種專項檢查中了解被巡察單位黨風廉政建設和反腐敗工作情況，干部隊伍和師資隊伍建設情況、教學科研發(fā)展情況及存在的問題等，從而有針對性地制定工作方案，有重點地開展巡察工作。尤其要注意查看二級單位黨政領導及班子建設情況、主體責任和“一崗雙責”是否落到實處，政治理論學習是否有“走過場”現(xiàn)象，干部選拔任用是否規(guī)范等，進一步強化壓力傳導。要注重通過在校刊上開設巡察專欄，借助官微、官博等新媒體平臺等，擴大巡察影響力。

3、改進方式方法，提升巡察質量

高校巡察基于熟人社會的影響，采用傳統(tǒng)的辦法開展工作效果不佳。要改進巡察方式，探索借鑒市縣的交叉巡察、對口巡察和專項巡察等方式方法，提升巡察實效。如在已推行校內巡察的高校間進行交叉巡察，避免校內都是熟人抹不開情面的問題;由學校黨委針對實際情況中出現(xiàn)的重點問題進行專項巡察，盯住重點人、重點事和重點問題，集中力量突破，解決某一重點領域內的突出問題，具有針對性強、專業(yè)性強、有“專、準、快”的特點;“回頭看”、“殺回馬槍”也可以作為巡察的一種獨特方式，確保被巡察黨組織將整改成果持續(xù)保持下去。