從執行的視角論地方政府規制政策的失靈

【摘 要】 針對化工產業的負外部性，中國政府制定了一系列的規制政策。但近些年來頻繁發生的化工爆炸和大面積的問責，卻表明該防護網在政策執行環節存在著漏洞。本文在理論建構和案例分析的基礎上，提出了避免悲劇一再發生的相關策略。要從主體、資源、環境和客體四個維度，系統排查規制政策執行過程的漏洞，并從國家、地方、社會和企業四個層面進行綜合治理。

【關鍵詞】 政策執行;地方政府;規制政策;政策失靈;化工爆炸事故

一、問題的提出

自改革開放以來，中國工業保持了長期較快的增長，尤其是化工業更成為地方政府招商引資的重點對象。針對化工產業的負外部性，中國政府制定了一系列的規制政策，形成了包括法律規范、規章制度和技術標準的安全防護網。但是，近些年來頻繁發生的化工爆炸和大面積的事后問責，卻表明該防護網在政策執行環節存在著漏洞，導致政府風險規制政策的失靈。因此，亟需建構本土化的政策執行模型，在理論高度尋找化工風險控制的漏洞，從而提供具有建設性的意見。本文選取了江蘇響水“3·21”特大化工爆炸事故作為典型案例，以國務院調查組的調查報告為文本依據，[1]從政策執行的視角出發，分析政策執行的主體、資源、環境和客體方面存在的問題，并得出了相應的結論，提出了對策建議。

二、理論建構

1、政策執行的主體

政策執行是政策過程的重要組成部分，是將政策決議轉變為現實的必要階段。從理論上來看，政策執行是政策執行的主體通過運用各種資源，與政策執行的客體和環境相互作用的動態過程。因此，與理論相對應，在中國政治中，政策執行的主體在組織層面主要包括地方黨委和政府、政府相關部門、第三方評估機構等，在縱向上形成了省、市、縣、鄉的科層建制，在橫向上形成了黨委、政府、相關部門、中介機構的同心圓結構。由于所有政策執行必須落實到具體個人，所以，政策執行的主體在個體層面還包括黨的領導干部、政府公務員、第三方機構的技術人員。

2、政策執行的資源

政策執行的資源是實現政策目標的基本支持和必備條件，一般包括了政策執行過程當中所需的制度、信息和資金等。其中，資金是政策目標現實的物質支撐;信息是制定和執行政策的重要依據;制度則構成了政策執行的體制框架。與理論相對應，在中國政治中，中國共產黨是代表中國人民根本利益的執政黨，是政策制定的主體，通過人大將黨和人民的政治主張上升為法律;法律法規、行政規章、技術標準和實施細則共同構成了政策執行的制度資源。中央政府、地方政府、化工企業共同向政策執行系統提供信息資源和資金支持。

3、政策執行的環境

一般而言，政策執行的環境主要包括經濟環境、政治環境、社會文化環境等方面。其中，經濟環境是制定公共政策的基礎，為政策執行奠定了物質的基礎，主要包括經濟體制、產業結構、經濟總量和GDP增長速度;政治環境直接塑造了政策體制和運行機制，規定了公共政策的基本目標和價值導向，為政策執行提供政治權威支持;社會文化環境范圍更為廣闊，構成了公共政策的社會基礎和文化條件，對政策執行產生間接的影響。

4、政策執行的客體

政策執行的客體是政策所對應和作用的對象，主要包括政策所要解決的政策問題和政策規制的目標群體兩個方面。[2]政策執行是通過政策執行系統，將政策目標付諸實現的過程，其實質也是一個解決公共問題的過程。因此，對于公共問題的察覺、界定和描述就十分重要。由于公共政策執行涉及到利益的再調整，盡管政策執行的主體在政策實現過程中居于主導地位，但政策規制的目標群體仍然具有一定的主觀能動性。因為目標群體對政策執行的理解、接受和遵從，也間接決定了政策執行的效果。[3]政策執行的目標群體對政策理解和認同程度高，就會對政策執行持積極配合的態度，反之則會進行消極配合甚至抵制。

三、案例分析

1、從政策執行主體維度的分析

本文選取了江蘇響水“3·21”事故作為典型案例。這次事故經國務院調查，查明了在風險規制政策執行中，地方黨委政府和有關部門存在著監管方面問題，第三方評估機構存在著違法違規問題。在這一案例中，執行機構涵蓋了從江蘇省、鹽城市、響水縣、生態化工園區四個層級，每一個層級又包括了應急、環保、工信、市監、規劃、住建等具體職能部門;從協同能力來看，政府各相關部門在協同能力上存在著較大問題，需要依靠黨委政府的督促和監督;從政策執行人員來看，地方的領導干部對安全生產不夠重視，負責執行公職人員經常以罰代改，對違法違規的問題視而不見，中介人員則為企業提供虛假評估材料。

2、從政策執行資源維度的分析

根據國務院3·21事故的調查文本，從政策執行的制度資源來看，涉事企業應該受到安全生產、危險化學品管理、環境保護等方面法律法規的規制，但是現行法律法規對于違規企業處罰力度較輕，使得涉事企業天嘉宜對于風險規避持放任態度，而目前對于主觀故意違法未能列入刑法調整范圍;從政策執行的信息來看，目前政府相關各部門在信息共享方面還存在著較大提升空間，缺少運用大數據等高科技手段對化工企業違規生產進行監控;從政策執行的資金來看，主要依靠國家專項計劃和地方財政支持。

3、從政策執行環境維度的分析

從經濟環境來看，中國經過40多年的快速發展，正面臨著新舊能轉換和產業升級的檔期;從政治環境來看，中央制定了一系列的規制政策，但近些年來不斷爆出的安全問題，也表明這一政策并未得到很好的執行。這一觀點在案例當中得到印證。根據國務院調查文本，事故發生前，江蘇省委對市縣綜合考核中沒有安全生產的考核指標，鹽城市委在黨政干部綜合考核中安全生產權重被設置為零，響水縣委縣政府也未能將安全生產列入重要會議的議程;從社會文化環境來看，中國是一個人情社會，相互之間講面子人情關系。這種社會文化氛圍與行政體制中的官本位思想融合，造就了盲目服從上級的心態。

4、從政策執行客體維度的分析

政策執行的客體包括了政策所要解決的政策問題和政策規制的目標群體。從目標群體方面來看，涉事企業天嘉宜是在2007年在響水縣市場監督管理局登記成立，主要負責生產化學原料和化學制品。化工業由于利潤高和見效快，成為了政府招商引資的重點對象。然而，化工企業在生產過程當中具有明顯負外部性，如果不能及時有效處理，對于周邊地區的社會安全和生態環境將造成重大影響。在3.21事故案例當中，涉事企業天嘉宜就利用地方政府探底競爭的困局，無視國家環境保護法律和安全生產規定，刻意瞞報和違法貯存，長期放置易燃物品和偷排化工廢液，最終導致事故的發生。

四、結論與討論

從國家整體層面來看，中國化工規制政策的執行呈現出了黨委領導下的多元主體結構;從地方層面來看，地方政府是在壓力型體制之下，面臨著探底競爭的困局，在放松規制和安全生產之間選擇中，很大程度上取決于主要領導的偏好;從社會層面來看，由于信息不對稱和監管體系的封閉性，受事故影響最大的周邊的公眾對政策執行過程并不知情;從目標群體層面來看，化工企業由于其利潤高和見效快，成為了地方政府重點“關照”的對象。

今后為了避免悲劇一再發生，需要從以下四個方面入手：首先，在國家層面要制定統一的法律規范和行業標準，要強化化工業的準入條件和監測評估，加大國家財政對于地方產業改造和升級的支持力度;其次，從地方層面來看，各級黨委需要充分發揮領導作用，堅持依法執政，并制定科學的考核指標，使得政策執行的主體形成協同聯動的治理體系;第三，從社會層面來看，需要增強媒體和公眾的知情權和監督權，加強第三方評估機構的準入條件和監管力度;第四，從政策執行的目標群體來看，化工企業要配合政府規制政策的執行。

【注 釋】

[1] 國務院調查組. 江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故調查報告[R/OL]（2019-11-15）.

[2] 陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學出版社，2011.74.

[3] 王學杰.我國公共政策執行力的結構分析[J].中國行政管理，2008（7）.

【作者簡介】

張沐華（2000.03—）女，漢族，甘肅會寧人，中國人民大學公共管理學院2018級本科生，研究方向：地方政府治理.