牧區精準扶貧路徑及其成效研究
——青河縣阿格達拉鎮的個案

■王 煒

（新疆師范大學歷史學與社會學學院，新疆 烏魯木齊 830000）

“十二五”時期，新疆維吾爾自治區172.67萬農村建檔立卡貧困人口實現了脫貧，貧困發生率從32%降至15%，扶貧開發工作取得了積極成效，但是新疆脫貧攻堅任務仍然十分艱巨[1]。新疆的貧困人口主要分布在南疆三地州及北疆牧區。2015-2016年，新疆有5個國家級貧困縣和2個自治區級貧困縣實現貧困退出，青河縣正是其中之一。因此，我們以青河縣為例，對牧區精準扶貧路徑及成效進行研究，為其他牧區貧困地區精準扶貧精準脫貧工作提供經驗。

一、青河縣的貧困人口

青河縣，蒙古語“青格里”，意味著美麗清澈的河流，青河縣由此而得名。青河縣位于新疆維吾爾自治區準噶爾盆地東北部、阿爾泰山東南麓，西面與富蘊縣相鄰，南面與昌吉回族自治州奇臺縣接壤，東面和東北面與蒙古國交界。縣境南北長258公里，東西寬110公里，全縣總面積15579.5平方公里。青河縣屬大陸性北溫帶氣候，干旱少雨，溫差變化大，夏秋短暫，冬季寒冷而漫長，是全國少有的高寒地區之一。由于生態環境脆弱，自然災害頻發，經濟發展十分滯后[2]，1986年被列為新疆維吾爾自治區級重點貧困縣，2002年被確定為國家扶貧開發工作重點縣。

青河縣在歷史上一直是一個純牧區。秦漢之際，今青河縣先為呼揭牧地，后為匈奴右地；唐宋時期，青河屬葛邏祿和乃蠻的牧地；蒙古大汗國建立后，此地成為窩闊臺汗國的牧地[2]。直至中華人民共和國成立，青河縣的農業經濟雖然在不斷增加，絕大部分牧民也已經實現了定居，但牧民在生產生活上仍然依賴于畜牧業，畜牧業仍是青河縣的主要產業。

“十二五”期間，青河縣經濟發展加速。財政收入由2011年的18695萬元增長到2015年的20787萬元，人均收入由2011年的4228元增至2015年的9387元。然而按照2013年家庭年人均可支配收入2736元的貧困戶退出收入標準，青河縣2014年仍有3372戶10988人的貧困人口。其貧困人口主要以農牧區的哈薩克族為主，主要貧困鄉鎮包括阿尕什敖包鄉、阿熱勒托別鎮、查干郭勒鄉、薩爾托海鄉、阿熱勒鄉。2016年12月，我們在新疆維吾爾自治區青河縣進行了評估調查，共完成了357個樣本的問卷調查，覆蓋了2014年建檔立卡的5鄉1鎮。樣本反映出青河縣貧困人口的三個特征：首先，在貧困人口中哈薩克族人口占絕對比例。在357個受訪者中，哈薩克族占91.6%、漢族占2.5%、蒙古族占2.2%、回族占1.4%、維吾爾族占0.8%；其次，絕大部分受訪者家庭以核心家庭為主。家庭人口為4人的占46.2%、人口為3人的占18.2%，人口為2人的占8.7%，人口為5人的占19.3%，為6人以上的僅為3.1%；最后，貧困人口的受教育程度較低，絕大部分受訪者的受教育程度為初中以下，初中程度的占52%、小學程度的占42.4%。

圖1 貧困人口致貧原因

從致貧原因的角度來看，我們對青河縣2016年22個貧困村的致貧原因進行了調查，主要通過召開村干部、駐村工作組、四（三）老人員、貧困戶代表座談會來分析各村貧困人口的致貧原因。從圖1可以看出，22個貧困村中均有因缺少生產資料致貧的貧困人口，并且多數座談會參與者認為缺少生產資料是貧困人口較主要的致貧原因。

綜上所述，青河縣貧困人口規模大且分布廣泛，貧困人口主要是依賴于畜牧業的哈薩克族人口，加之絕大部分牧民貧困人口缺少生產生活資料，“一方水土養不活一方人”的問題十分突出，脫貧難度較大。

二、易地扶貧搬遷及成效

解決“一方水土養不起一方人”問題的藥方便是易地扶貧搬遷。易地扶貧搬遷是通過國家政策扶持，把居住在“一方水土養不起一方人”地方的貧困群眾搬遷到條件較好的地方居住……有利于貧困群眾創業、就業，逐步提高收入水平和生活質量，確保搬得出、穩得住、有事做、能致富[3]。青河縣的易地扶貧搬遷主要以集中安置為主，在周邊縣、鄉鎮或行政村規劃建設移民新村集中安置[4]。青河縣的“移民新村”在距離縣城45公里處的阿魏灌區。截至2016年9月，共有1046戶4228名貧困牧民入住阿魏灌區，占全縣易地扶貧搬遷移民的70%。

為幫助易地扶貧搬遷牧民在阿魏灌區中扎根和發展，青河縣多舉并措，在公共基礎服務設施的建設、夯實貧困牧民產業基礎及提供就業平臺創造就業條件方面作出了巨大努力。首先，青河縣在阿魏灌區為貧困牧民提供了50-80平方米帶簡裝修的住房，并且同步配套了學校、幼兒園、醫院、商業中心等公共基礎服務設施，解決牧民就醫、就學等后顧之憂；其次，阿魏灌區的搬遷牧民多為無生產資料的農牧民，青河縣為這部分牧民在阿魏灌區每人分配耕地10畝。對于集體產業薄弱的貧困村，在阿魏灌區劃分200畝土地作為貧困村的集體地。為貧困牧民和貧困村創造了可增收的基礎產業；最后，阿魏灌區的為農牧企業、合作社和現代農業發展提供了大量就業機會。在現代農業生產過程中長期務工的牧民達430人，短期務工的牧民達7萬余人次，在企業就業的牧民400余人。

上述政策為搬遷牧民脫貧在兩個方面提供了支持：一方面是搬遷牧民的土地和牲畜通過統一流轉和入社分紅獲得收益，將這部分牧民從農牧業中解放出來；另一方面是給搬遷牧民提供了就業平臺和機會。兩者結合，有利于搬遷牧民提高收入水平和生活質量。

2018年6月，我們對阿魏灌區134戶易地扶貧搬遷牧民的收入進行了問卷調查。對其收入設定了兩個參考值，其中，[參考值收入一]=[毛收入-（種植業支出+養殖業支出）]/家庭常住人口數，[參考值收入二]=[毛收入-（種植業支出+養殖業支出+生活性支出+醫療教育支出）]/家庭常住人口數。通過分析[參考值收入一]發現，阿魏灌區被訪搬遷牧民收入差距較大，可能有部分低收入家庭存在生活壓力較大的情況。在[參考值收入二]中，最低值為983元，最高值為30970元，均值為4281.93元，可見搬遷牧民的收支情況差異較大，有部分低收入群體可能會出現收不抵支的情況。（見表1）

表1 易地扶貧搬遷牧民收入情況

個案1：家里的收入來源是我和我老公在這邊打零工掙的錢。在地里面鋪滴灌帶、拔草、摘沙棘，這種活一般是100-150元一天。一年打工的時間差不多有四到五個月，我和我老公一天的收入加起來有300塊錢，一年的收入就有三萬到五萬塊錢。（BK，女，哈薩克族。2018年7月11日）

進一步對“參考值收入一”進行分組分析，以2018年標準3318元為標準，發現雖然沒有家庭的收入低于3318元脫貧線，但是還是有部分收入較低的家庭。（見表2）

表2 家庭年人均純收入分層

綜上所述，阿魏灌區在基礎保障和拓寬搬遷牧民增收和就業渠道兩面提供了有力支持，激發了他們自主發展的動力。從收入層面可以看出，相比2016年，搬遷牧民的收入有了大幅度增加?？傊椎胤鲐毎徇w從根本上解決了貧困牧民生產資料不足的問題，實現了產業增效和牧民增收的雙贏。

三、脫貧成效鞏固提升過程中面臨的挑戰

習近平總書記在中央扶貧開發工作會議上提到：脫貧攻堅已經到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，必須以更大的決心、更明確的思路、更精準的舉措、超常規的力度，眾志成城實現脫貧攻堅目標，絕不能落下一個貧困地區、一個貧困群眾[5]。作為新疆貧困人口主要的分布區域，牧區貧困人口脫貧是新疆脫貧攻堅的重要部分。雖然青河縣易地扶貧搬遷牧民的脫貧成效得到了良好提升，但是我們在調查過程中也發現了一些問題，主要表現在技能和收入兩個方面。

調查發現，缺少技能是搬遷牧民普遍面臨的問題，也是大部分搬遷牧民只能從事建筑小工、臨時性與季節性務工等低層次、低收入工作的原因所在?？梢钥闯?，大部分搬遷牧民缺少的是農牧業生產之外的技能，這也就導致了部分搬遷牧民無法找到收入較高、較穩定的工作。

個案2：自從搬到這邊，我一直在地里面干活、打零工掙錢。像我一樣40多歲的人大多數都在干“力氣活”。因為我的受教育程度不高，只有小學，國家通用語言能力不強。參加技能培訓，學習速度趕不上那些年輕人。我現在沒什么想法，在這邊一直有活干、有錢掙就行了。（BLS，男，哈薩克族。2018年8月6日。）

大部分搬遷牧民在阿魏灌區已不再從事農牧業生產，受到職業變化的影響其收入結構也發生了變化。固定工資性收入占到了家庭收入的24.7%、經營性收入占到了8.2%，而非固定務工收入降到了22.9%、農牧業收入降至6%、保障性收入降至7.1%（見表3）。

雖然統計數據顯示政策性收入僅占7.1%，但是搬遷牧民的財產性收入來源于政府配套耕地的流轉收益，所以我們認為搬遷牧民的財產性收入也可以理解為政策性收入。對搬遷牧民來說，政策性收入占比過高會削弱其脫貧的內生動力。

表3 家庭收入來源情況

個案3：有部分牧民遷過來后很少打工，基本靠每年土地流轉的收益生活。去年一畝地一年的流轉經營收益是258元，如果家里有4口人，那這一家就有40畝地，這一年的收益就是11400元。然后一年隨便在大田里干一兩個月活，這個家庭就達到脫貧的收入標準了。有些家庭就想的達到脫貧的收入標準就可以了，雖然標準達到了，但是也在一定程度上養成了他們的惰性。（ZJX，男，漢族。2017年8月2日。）

黨的十九大報告強調，“堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結合”[6]。反觀搬遷牧民收入結構中政策性收入占比高及其在就業中面臨缺少技能的問題，恰恰會影響“扶志”和“扶智”的效果。從脫貧成效鞏固提升的角度來看，一些積極的變化正在發生，搬遷牧民的自我發展正在加速。顯然，要應對這些挑戰，不僅需要加強技能培訓、出臺更有利的政策激發其內生動力，還需要政府和社會給予搬遷牧民更多理解、包容和支持。

四、結論

總體來說，阿魏灌區的易地扶貧搬遷牧民實現了“搬得出”和“穩得住”，但是在“有事做”和“能致富”方面仍然面臨多方面的挑戰。如何應對這些挑戰，我們認為牧民、政府和城鎮中的企業應在以下幾個方面進行調試：

首先，從牧民角度來說，牧民可以通過訪惠聚工作隊、派牧民代表向政府建議開辦適合自己的職業技能培訓形式及國家通用語言學習方式；其次，從政府角度來說，政府應采取有效的方式來激發牧民學習的積極性，政府可以通過平常走訪入戶的機會了解牧民想要提高哪方面的技術能力或者開辦有利于牧民找工作的職業技能培訓，例如：電焊、汽車維修等，這樣更能因人制宜；最后，阿魏灌區的企業需要對搬遷牧民的文化和行為方式有更多的包容，可以從以下幾個方面進行調試：第一，當地的企業可以制定適當的獎懲機制提升牧民參與務工的積極性；第二，企業在用工前可以對牧民進行初期培訓，讓牧民了解他們的工作內容；第三，企業在工作時長方面可以做出由短到長，在工作量方面可以做出由簡至繁的調整，引導牧民適應現在的工作方式。