精準(zhǔn)扶貧PPP模式應(yīng)用性研究

張欣

[摘? 要]黨的十八大以來，扶貧工作始終是國家的重點(diǎn)工作之一，探索精準(zhǔn)扶貧PPP模式是扶貧工作的創(chuàng)新之舉，既能緩解扶貧資金不足的困境，又能有效提高扶貧工作的效果和質(zhì)量。但推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧PPP模式過程中存在的現(xiàn)實(shí)問題逐漸凸顯，制約了PPP模式的效果，影響了扶貧的精準(zhǔn)性。因此，及時(shí)解決問題、優(yōu)化模式，提出解決對策，才能推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧PPP模式持續(xù)助力扶貧工作。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧;PPP模式;應(yīng)用價(jià)值

[中圖分類號]C91;F283? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1672-2426（2020）09-0075-06

一、精準(zhǔn)扶貧PPP模式運(yùn)行方式

（一）精準(zhǔn)扶貧PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式（Public-Private Partnership）是政府與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，其中社會(huì)資本包含國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)和混合所有制企業(yè)。PPP模式的具體運(yùn)行方式是由社會(huì)資本承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營以及維護(hù)等工作，并采取“使用者付費(fèi)”以及必要的“政府付費(fèi)”實(shí)現(xiàn)盈利，政府部門主要負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)的價(jià)格制定和監(jiān)管，確保公共利益的最大化。[1]PPP模式的核心是鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域，從而推動(dòng)公共服務(wù)市場化，在合作中逐漸形成社會(huì)資本、政府以及其他參與主體多方受益的格局。精準(zhǔn)扶貧PPP模式是扶貧工作的實(shí)踐創(chuàng)新，社會(huì)資本與政府相結(jié)合，共同投入到扶貧項(xiàng)目中。一方面，有利于借助社會(huì)資本對資金管理的專業(yè)化，增強(qiáng)扶貧資金使用效率;另一方面，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本加入扶貧項(xiàng)目，緩解貧困地區(qū)扶貧工作資金不足的困境，助力貧困地區(qū)開展精準(zhǔn)扶貧工作，提升貧困地區(qū)人民生活的水平和質(zhì)量。由此可見，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧PPP模式具有十分重要的意義，是扶貧工作的創(chuàng)新之舉。

（二）精準(zhǔn)扶貧PPP模式的運(yùn)行流程

精準(zhǔn)扶貧PPP模式中政府與社會(huì)資本是主要的參與主體，除此之外，貧困戶作為公共服務(wù)的直接使用者及付費(fèi)者，也是精準(zhǔn)扶貧PPP模式的參與主體。由于扶貧項(xiàng)目的建設(shè)周期長、建設(shè)成本高，各主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系復(fù)雜，從而存在較高的風(fēng)險(xiǎn)，故需要一套完善的運(yùn)行體系確保精準(zhǔn)扶貧PPP模式順利開展。現(xiàn)階段我國各地運(yùn)行的精準(zhǔn)扶貧PPP模式包含四個(gè)階段，即項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段、中期建設(shè)階段、后期運(yùn)營階段以及收尾移交階段，每個(gè)階段都有不同重點(diǎn)的工作，只有確保每個(gè)階段萬無一失才能保障項(xiàng)目取得預(yù)期效果，才能發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧PPP模式的應(yīng)有作用。

1.前期準(zhǔn)備階段。準(zhǔn)備階段是項(xiàng)目的發(fā)起階段，由政府提出項(xiàng)目的整體方案和具體內(nèi)容，邀請專家進(jìn)行可行性分析，如果通過了可行性分析則可以立項(xiàng)，然后進(jìn)行公開招標(biāo)、投標(biāo)以及簽署合同。在簽署合同后成立項(xiàng)目公司，用于獲得項(xiàng)目貸款。社會(huì)資本根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況和預(yù)期投資收入目標(biāo)進(jìn)行投資，政府則負(fù)責(zé)制定項(xiàng)目的政策法規(guī)、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等，為項(xiàng)目的順利開展打牢基礎(chǔ)。

2.中期建設(shè)階段。建設(shè)階段是項(xiàng)目的關(guān)鍵階段，而對項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督和資金的使用是該環(huán)節(jié)的重點(diǎn)內(nèi)容，項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量直接影響到后期項(xiàng)目的運(yùn)行與移交。在項(xiàng)目建設(shè)階段，社會(huì)資本、承包商以及供應(yīng)商等主體都是項(xiàng)目的執(zhí)行者和負(fù)責(zé)人，只有他們之間建立起有效的監(jiān)管體系才能降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生幾率，確保項(xiàng)目穩(wěn)定發(fā)展。

3.后期運(yùn)營階段。社會(huì)資本參與到扶貧項(xiàng)目中使得該項(xiàng)目具有一定的市場經(jīng)濟(jì)屬性，因此，該項(xiàng)目是否能夠運(yùn)營直接決定著項(xiàng)目的成敗。政府與社會(huì)資本投入了大量的人力、物力與財(cái)力，一旦項(xiàng)目無法盈利則會(huì)造成社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)利益受損，同時(shí)也會(huì)影響到社會(huì)資本后續(xù)的跟進(jìn)投資和其他社會(huì)資本參與的積極性。因此，政府需要結(jié)合當(dāng)時(shí)實(shí)際情況對扶貧項(xiàng)目進(jìn)行合理定價(jià)，確保社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)利益有所保障，同時(shí)也能為貧困地區(qū)提供高性價(jià)比的服務(wù)。例如，安徽省岳西縣的光伏扶貧PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本通過運(yùn)營管理實(shí)現(xiàn)盈利，貧困戶也通過政府購買光伏發(fā)電獲得收益，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資本與貧困戶的雙贏。

4.收尾移交階段。當(dāng)項(xiàng)目的特許經(jīng)營周期結(jié)束后，雙方基于合約進(jìn)行項(xiàng)目移交，所有移交的內(nèi)容、形式和標(biāo)準(zhǔn)都要按照法定程序執(zhí)行。通過對扶貧項(xiàng)目的性能進(jìn)行評估測試來檢驗(yàn)是否達(dá)到預(yù)期建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，包括經(jīng)濟(jì)效益標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、扶貧效果標(biāo)準(zhǔn)等方面，尤其對于貧困戶的脫貧是否產(chǎn)生了直接性影響是決定項(xiàng)目是否能夠達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的重要指標(biāo)之一。如果評估測試沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)則需要采取相應(yīng)手段進(jìn)行維護(hù)和調(diào)準(zhǔn)，確保精準(zhǔn)扶貧PPP模式發(fā)揮效能。完成移交后政府將回收扶貧項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)并由政府作為供給主體繼續(xù)為貧困地區(qū)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，確保服務(wù)的延續(xù)性，也標(biāo)志著精準(zhǔn)扶貧PPP模式正式完成了運(yùn)作流程。

二、精準(zhǔn)扶貧PPP模式的應(yīng)用價(jià)值

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)，首次提出了精準(zhǔn)扶貧，與此同時(shí)，多次強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)，這使得我國的扶貧模式由傳統(tǒng)的普惠性向針對性、專項(xiàng)性扶貧變革。[2]精準(zhǔn)扶貧的目的在于調(diào)動(dòng)社會(huì)一切可以調(diào)動(dòng)的力量投身于扶貧之中，捋順參與扶貧工作的各主體關(guān)系，從而形成扶貧合力，提升扶貧的效率和質(zhì)量，而精準(zhǔn)扶貧PPP模式能夠有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生公共服務(wù)建設(shè)等領(lǐng)域，構(gòu)建起風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的合作模式，提升精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)性、專業(yè)性以及效率性。

（一）有利于緩解各級地方政府的扶貧壓力

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了突飛猛進(jìn)的進(jìn)步，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，社會(huì)資本進(jìn)入民生類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已成為一種必然趨勢，這與以往有了很大的不同。而社會(huì)資本參與扶貧項(xiàng)目則是我國扶貧工作的創(chuàng)新之舉。精準(zhǔn)扶貧的結(jié)果與每一個(gè)市場參與主體息息相關(guān)，社會(huì)資本作為市場經(jīng)濟(jì)主體的重要組成部分也有著積極廣泛參與精準(zhǔn)扶貧事業(yè)的必要性和責(zé)任。因此，通過精準(zhǔn)扶貧PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本將資金投入到扶貧領(lǐng)域，可借助社會(huì)資本的高效性、專業(yè)性等優(yōu)勢提升扶貧工作的質(zhì)量，緩解各級地方政府財(cái)政壓力。但社會(huì)資本的本質(zhì)是逐利的，依然需要政府平衡好社會(huì)資本的逐利性和扶貧工作的公益性之間的關(guān)系，才能確保精準(zhǔn)扶貧PPP模式實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。例如，北京市的首農(nóng)食品集團(tuán)通過下屬企業(yè)峪口禽業(yè)與所在地農(nóng)村合作社共同出資建立了一家合資公司，將合作社的專項(xiàng)扶貧資金注入到合資公司，以市場化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)原始資本的積累和增長，從而實(shí)現(xiàn)對貧困農(nóng)戶的長期扶持，有效地解決了政府資金短缺問題，這種以政府資金拉動(dòng)社會(huì)資本的模式讓社會(huì)資本更愿意參與其中，從而形成精準(zhǔn)扶貧合力。

（二）有利于提升公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給質(zhì)量

扶貧是一項(xiàng)長期任務(wù)，是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的偉大事業(yè)。當(dāng)前，我國的扶貧工作取得了顯著成效，但截至2019年底，仍有551萬人沒有實(shí)現(xiàn)脫貧[3]，這些貧困戶都是“老大難”問題，尤其剩余的貧困戶大多數(shù)生活在偏遠(yuǎn)山區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施水平和自然條件水平都十分落后。在這些貧困地區(qū)，政府是公共物品和服務(wù)的供給主體，而經(jīng)濟(jì)條件落后、政府治理水平有限等因素使得社會(huì)資本的預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益存在風(fēng)險(xiǎn)，因此，社會(huì)資本參與的積極性不足和信心不足，制約了社會(huì)資本進(jìn)入該領(lǐng)域。

應(yīng)用精準(zhǔn)扶貧PPP模式能夠?qū)⑸鐣?huì)資本引入貧困地區(qū)的基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域，有效提升基礎(chǔ)公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，改善貧困地區(qū)人民生活水平。PPP模式作為一種公共服務(wù)供給的重要改革措施，既能夠服務(wù)于統(tǒng)籌扶貧各方聯(lián)動(dòng)參與的大扶貧局面，又能夠有重點(diǎn)地解決扶貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的歷史欠賬，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。[4]由此可見，精準(zhǔn)扶貧PPP模式提升了公共服務(wù)供給效率，為貧困地區(qū)帶來更豐富、更優(yōu)質(zhì)價(jià)廉的公共物品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了政府、社會(huì)資本與貧困戶等的多方受益。

（三）有利于降低項(xiàng)目運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，提升精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目成功率

《政府與社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》中明確規(guī)定：基于風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對等以及風(fēng)險(xiǎn)可控等相關(guān)原則，結(jié)合政府在風(fēng)險(xiǎn)管理中的能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制以及市場風(fēng)險(xiǎn)管理等相關(guān)因素，對政府與社會(huì)資本之間進(jìn)行了合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。[5]精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及公共服務(wù)和產(chǎn)品供給等民生工程都存在風(fēng)險(xiǎn)，政府無法解決所有風(fēng)險(xiǎn)，只有專業(yè)人才參與到項(xiàng)目中才能精準(zhǔn)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，降低精準(zhǔn)扶貧PPP模式運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，提升項(xiàng)目的成功率。

在精準(zhǔn)扶貧PPP模式運(yùn)行中存在著多種風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，包括項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)以及運(yùn)行維護(hù)等方面，而政府所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)包括決策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等，但不可抗力所造成的風(fēng)險(xiǎn)需要由社會(huì)資本和政府共同承擔(dān)。因此，社會(huì)資本所具備的先進(jìn)管理水平使得扶貧項(xiàng)目在前期準(zhǔn)備階段更需要借助社會(huì)資本的專業(yè)化手段實(shí)現(xiàn)與市場的對接，通過把好入口關(guān)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的合理布局;而在項(xiàng)目建設(shè)階段社會(huì)資本的專業(yè)性有利于降低建設(shè)成本、提升建設(shè)質(zhì)量從而在縮短建設(shè)周期的前提下保質(zhì)保量;而在運(yùn)營階段需通過構(gòu)建“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的長效合作機(jī)制，確保運(yùn)營管理更加科學(xué)化、專業(yè)化。而政府在正外部性方面發(fā)揮著政策保障、法律保護(hù)和行政監(jiān)管等作用，使得項(xiàng)目朝著規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展。由此可見，充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本的優(yōu)勢提升扶貧項(xiàng)目的成功率，正是精準(zhǔn)扶貧PPP模式所要達(dá)到的理想預(yù)期。

（四）有利于激活貧困地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力，建立長效機(jī)制

應(yīng)用精準(zhǔn)扶貧PPP模式是為了將傳統(tǒng)的“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健狈鲐殻せ钬毨У貐^(qū)人民的內(nèi)生動(dòng)力。社會(huì)資本的引入使扶貧項(xiàng)目的盈利大大增加，同時(shí)縮短了建設(shè)周期和運(yùn)營周期，產(chǎn)業(yè)化的扶貧項(xiàng)目拉動(dòng)了扶貧地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)生了規(guī)模效益，達(dá)到了可持續(xù)的扶貧效果，尤其在交通、水電、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域引入精準(zhǔn)扶貧PPP模式既提升了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，又增加了貧困地區(qū)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，有利于解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)問題。例如，山西省呂梁市的科技精準(zhǔn)扶貧馬鈴薯種植活動(dòng)就是采取PPP模式的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，培養(yǎng)貧困戶掌握種植和銷售優(yōu)質(zhì)馬鈴薯的能力，從而實(shí)現(xiàn)脫貧致富。由此可見，基于精準(zhǔn)扶貧PPP模式打造的產(chǎn)業(yè)化扶貧不僅解決了貧困問題，還激活了貧困地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力，培養(yǎng)了可持續(xù)性脫貧能力，從而形成了長效機(jī)制。

三、精準(zhǔn)扶貧PPP模式運(yùn)行過程中存在的問題

現(xiàn)階段，精準(zhǔn)扶貧PPP模式在扶貧工作中表現(xiàn)出顯著的成效，但在實(shí)踐應(yīng)用精準(zhǔn)扶貧PPP模式過程中仍呈現(xiàn)出一些問題，這些問題制約了該模式在扶貧工作中的效果發(fā)揮，造成扶貧工作進(jìn)展緩慢，甚至產(chǎn)生了法律風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等一系列消極影響，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）貧困戶對精準(zhǔn)扶貧PPP模式接受程度差，參與積極性不高

精準(zhǔn)扶貧PPP模式主要集中應(yīng)用于國家級貧困縣以及分散的貧困地區(qū)，由于貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后以及受教育程度不高，導(dǎo)致人們的思想落后，對新事物接受程度差，在推廣精準(zhǔn)扶貧PPP模式過程中群眾參與積極性不高，推廣受到很多阻力。

貧困戶很少受過高等教育，存在因?qū)W致貧、因家庭原因放棄學(xué)業(yè)等情況，有限的教育水平直接影響了他們對于精準(zhǔn)扶貧PPP模式的認(rèn)知。有些人認(rèn)為扶貧工作就應(yīng)該由扶貧干部來干，和自己沒有關(guān)系，不愿意參與也不想?yún)⑴c，只想“等靠要”，卻不愿意付出。有些人不認(rèn)可為了推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧PPP模式而制定的拆遷安置方案，認(rèn)為搬家太麻煩，搬家之后自己的土地就沒有了。這些問題都是由于貧困戶的文化水平不高，造成他們對于新政策、新理念認(rèn)識不足，從而難以順利開展扶貧工作。作為精準(zhǔn)扶貧PPP模式的受益者，貧困戶的配合是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧PPP模式的必要前提，如果貧困戶無法成為模式推進(jìn)的動(dòng)力反而成為阻力，則會(huì)產(chǎn)生對政府的不信任、對扶貧工作抵觸等一系列問題。

（二）政府對精準(zhǔn)扶貧PPP模式存在認(rèn)知誤區(qū)

精準(zhǔn)扶貧PPP模式中政府和社會(huì)資本都是重要的參與主體，尤其是政府扮演著關(guān)鍵角色，負(fù)責(zé)法律、政策以及決策等環(huán)節(jié)。因此，政府對精準(zhǔn)扶貧PPP模式的認(rèn)知程度影響著項(xiàng)目的成敗，但當(dāng)前政府對精準(zhǔn)扶貧PPP模式并沒有全面、理性、正確地認(rèn)知。

1.部分地方政府在思想上存在對精準(zhǔn)扶貧PPP模式的認(rèn)知誤區(qū)。精準(zhǔn)扶貧PPP模式能夠?yàn)榈胤綆泶罅康纳鐣?huì)資本，既解決了扶貧工作又實(shí)現(xiàn)了招商引資。然而，有些地方政府不顧現(xiàn)實(shí)情況片面追求投資，搞大工程、大項(xiàng)目，不加限制、不加區(qū)分地使用資金，甚至開展一些與貧困地區(qū)無關(guān)的扶貧項(xiàng)目，例如，在光照不充分的地方開展光伏工程，在風(fēng)力不充分的地方進(jìn)行風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目等，從而導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了項(xiàng)目夭折、爛尾等情況，造成大量的人力物力財(cái)力的浪費(fèi)。由于這些地方政府沒有正確地理解PPP模式對于精準(zhǔn)扶貧的作用，從而誤用PPP模式，簡單地將PPP模式等同于融資手段，嚴(yán)重影響了社會(huì)資本參與扶貧開發(fā)的積極性和信心。[6]

2.部分項(xiàng)目推進(jìn)難度大，主體之間存在理念沖突。精準(zhǔn)扶貧類PPP項(xiàng)目通常都是建設(shè)周期長、項(xiàng)目內(nèi)容復(fù)雜、項(xiàng)目資金涉及量大、審批流程繁瑣的項(xiàng)目。在項(xiàng)目中不僅涉及到政府，還涉及到其他參與主體，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，明確責(zé)任主體是一件復(fù)雜的事。從當(dāng)前各地開展的精準(zhǔn)扶貧類PPP項(xiàng)目來看，工程量小、周期短、營利性穩(wěn)定的項(xiàng)目開展較為順利，并已經(jīng)擁有了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但建設(shè)周期長、資金體量大、營利緩慢的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目則落地慢，社會(huì)資本為了降低風(fēng)險(xiǎn)希望盡早將項(xiàng)目移交給政府，政府為了維持運(yùn)營穩(wěn)定則希望社會(huì)資本繼續(xù)承擔(dān)項(xiàng)目，雙方在理念上的沖突以及退出機(jī)制不完善導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧類PPP項(xiàng)目陷入運(yùn)營困境。

（三）精準(zhǔn)扶貧PPP項(xiàng)目存在運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

在貧困地區(qū)推廣精準(zhǔn)扶貧PPP模式會(huì)遭受各種阻礙與風(fēng)險(xiǎn)，除了客觀的自然條件制約因素，人為的社會(huì)環(huán)境因素也影響著精準(zhǔn)扶貧PPP模式的順利運(yùn)行。

1.營商環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)影響了精準(zhǔn)扶貧PPP模式的應(yīng)用。由于受到貧困地區(qū)的營商環(huán)境和貧困戶、貧困村分散分布的影響，PPP模式在應(yīng)用過程中存在多方面障礙，面臨著資金回收難、資金回收周期長等問題，這導(dǎo)致了貧困地區(qū)應(yīng)用精準(zhǔn)扶貧PPP模式受到了制約。盡管這種模式能夠?yàn)樨毨У貐^(qū)帶來大量的資金和技術(shù)，但不理想的營商環(huán)境和客觀條件導(dǎo)致社會(huì)資本對深入?yún)⑴c精準(zhǔn)扶貧PPP模式充滿擔(dān)憂。

2.政策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)影響了精準(zhǔn)扶貧PPP模式的應(yīng)用。一是決策風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧PPP模式中政府處于主導(dǎo)者的角色，但并不是任何一個(gè)地方的政府都對PPP模式運(yùn)行機(jī)制能熟練掌握，因此就會(huì)產(chǎn)生某些地方政府對PPP模式不了解而造成項(xiàng)目運(yùn)行存在風(fēng)險(xiǎn)，使得精準(zhǔn)扶貧PPP模式運(yùn)行過程中可能會(huì)產(chǎn)生決策不規(guī)范甚至決策失誤的情況，嚴(yán)重影響了精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的正常進(jìn)程，甚至?xí)?dǎo)致項(xiàng)目夭折。二是信用風(fēng)險(xiǎn)。有些地方政府為了政績而與社會(huì)資本簽訂無法兌現(xiàn)的合同，例如，在合同中規(guī)定政府補(bǔ)貼金額，但如果地方政府經(jīng)濟(jì)情況不樂觀，則會(huì)導(dǎo)致承諾淪為一紙空文，或者下一屆政府并不承認(rèn)上一屆政府作出的承諾，使得社會(huì)資本遭受損失，影響了政府的公信力，造成項(xiàng)目陷入停滯狀態(tài)，影響了扶貧工作的整體進(jìn)程。

四、完善精準(zhǔn)扶貧PPP模式的對策

精準(zhǔn)扶貧PPP模式在全國得到了廣泛推廣并且取得了良好的效果，但我們也要清醒地認(rèn)識到，這種模式的應(yīng)用仍處于初級探索階段，仍存在若干問題需要解決，只有將這些問題妥善解決才能充分釋放精準(zhǔn)扶貧PPP模式的效能，全面助力脫貧攻堅(jiān)。

（一）加強(qiáng)宣傳教育，轉(zhuǎn)變貧困戶認(rèn)知

當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧PPP模式項(xiàng)目推進(jìn)緩慢原因在于貧困戶對于PPP模式的認(rèn)知程度有限，并不知道這種模式會(huì)給他們帶來什么樣的好處，因此，政府要做的就是對精準(zhǔn)扶貧PPP模式進(jìn)行大力宣傳，讓更多貧困戶切實(shí)體會(huì)到此種模式給他們帶來的好處。首先，加強(qiáng)宣傳力度。在村中較為明顯的地方通過展板、黑板、條幅等形式進(jìn)行宣傳，同時(shí)通過村廣播站輔助宣傳PPP扶貧模式的重要性和價(jià)值性，對項(xiàng)目的流程、合作方式、預(yù)期效果進(jìn)行全面宣傳，盡可能讓每個(gè)貧困戶都了解到精準(zhǔn)扶貧PPP模式是什么、怎么運(yùn)行、怎么做。其次，創(chuàng)新宣傳方式。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)利用好媒體資源，例如報(bào)紙、廣播電臺、新媒體平臺等，將最新的扶貧信息以及精準(zhǔn)扶貧PPP模式的相關(guān)信息向貧困戶推廣，讓他們?nèi)轿唤佑|、認(rèn)知PPP模式，從而為推廣精準(zhǔn)扶貧PPP模式打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。最后，結(jié)合貧困戶實(shí)際情況強(qiáng)化其對精準(zhǔn)扶貧PPP模式的認(rèn)知。項(xiàng)目的有效運(yùn)行不僅需要政府方社會(huì)資本協(xié)同合作，更需要貧困戶的有效配合，要明確貧困戶在精準(zhǔn)扶貧PPP模式中的地位，使得貧困戶主動(dòng)參與其中，主動(dòng)承擔(dān)外部監(jiān)管的角色，使精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目朝著更好的方向發(fā)展。

除此之外，當(dāng)?shù)卣梢酝ㄟ^開設(shè)專題培訓(xùn)班、輸送人才外出學(xué)習(xí)、參加網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)等方式進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧PPP模式的專業(yè)人才培養(yǎng)，在人才培養(yǎng)中按比例選取貧困地區(qū)的貧困戶成為人才隊(duì)伍的一員，彌補(bǔ)貧困戶對精準(zhǔn)扶貧PPP模式的認(rèn)知不足，更好地以農(nóng)村熟人網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)宣傳，助力扶貧項(xiàng)目更快地落地與推廣。

（二）強(qiáng)化政府職能，充分發(fā)揮政府在精準(zhǔn)扶貧PPP模式中的作用

政府是精準(zhǔn)扶貧PPP模式最重要的參與主體，只有政府充分履行好自身職責(zé)，才能為推廣精準(zhǔn)扶貧PPP模式奠定良好的基礎(chǔ)。

1.強(qiáng)化思想建設(shè)，轉(zhuǎn)變觀念認(rèn)識。轉(zhuǎn)變部分地方政府秉持的精準(zhǔn)扶貧PPP模式就是融資手段，就是為地方創(chuàng)造GDP的觀念。[7]引導(dǎo)社會(huì)資本與貧困地區(qū)實(shí)際情況相結(jié)合，采取適合的模式，例如，在項(xiàng)目識別階段，為社會(huì)資本對接貧困戶搭建平臺，確保扶貧工作的精準(zhǔn)性，在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行過程中，政府要履行好監(jiān)督職責(zé)，防止項(xiàng)目中的社會(huì)資本、貧困戶等主體的合法權(quán)益受到侵害。只有強(qiáng)化政府的職能，明確政府與社會(huì)資本在精準(zhǔn)扶貧PPP模式中的權(quán)責(zé)關(guān)系才能更有效發(fā)揮好政府效用。

2.強(qiáng)調(diào)分類指導(dǎo)，提升精準(zhǔn)性。貧困地區(qū)的資金有限，精準(zhǔn)扶貧PPP模式不能肆意應(yīng)用，要結(jié)合地方政府財(cái)政情況，合理利用資源，減少項(xiàng)目運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方政府要充分利用貧困地區(qū)的優(yōu)勢資源和優(yōu)勢條件，以精準(zhǔn)扶貧PPP模式培養(yǎng)貧困地區(qū)“造血”能力，將項(xiàng)目的盈利與貧困戶自身能力發(fā)展建立直接聯(lián)系，從而激發(fā)貧困戶的參與積極性，真正實(shí)現(xiàn)扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)扶貧于貧困戶。為了將有限的財(cái)政資源充分利用，地方政府要在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域選擇一批具有代表性的項(xiàng)目，從而推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧PPP模式在相關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)用，再配合政策宣傳和輿論引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)知名度和示范效應(yīng)的擴(kuò)散，為其他項(xiàng)目落實(shí)產(chǎn)生積極的示范引導(dǎo)作用。

（三）完善精準(zhǔn)扶貧PPP模式運(yùn)作機(jī)制，以規(guī)范化降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

1.完善運(yùn)作機(jī)制，規(guī)范營商環(huán)境。完善的運(yùn)作機(jī)制是精準(zhǔn)扶貧PPP模式順利應(yīng)用的制度保障，是在微觀層面規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)行過程中所有參與主體的日常行為規(guī)則。由于每一個(gè)項(xiàng)目都具有特殊性，為了更好地推廣與應(yīng)用精準(zhǔn)扶貧PPP模式，就需要政府完善法律制度，制定符合實(shí)際情況的法規(guī)條文，制定規(guī)范化運(yùn)作機(jī)制，才能營造良好的營商環(huán)境，以規(guī)范化制度降低精準(zhǔn)扶貧PPP模式運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。例如，吉林省出臺的《吉林省產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃（2019-2020年）》《吉林省產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》等文件都是針對精準(zhǔn)扶貧PPP模式的制度設(shè)計(jì)，規(guī)范了政府和社會(huì)資本的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確了政府要做好本職工作，為精準(zhǔn)扶貧PPP模式實(shí)踐應(yīng)用奠定了良好的基礎(chǔ)。由此可見，規(guī)范化的制度才能使得精準(zhǔn)扶貧PPP模式變得更具有可操作性和科學(xué)性，才能打通原有的制度障礙，加速推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧PPP項(xiàng)目落地與運(yùn)行。

2.建立風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，削弱風(fēng)險(xiǎn)負(fù)面影響。精準(zhǔn)扶貧PPP模式項(xiàng)目周期較長，短則3—5年，長則10—20年，風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目的任何一個(gè)階段，無論是政府還是社會(huì)資本都無法獨(dú)自承擔(dān)項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)，將直接影響到項(xiàng)目的整體性運(yùn)行。因此，在精準(zhǔn)扶貧PPP模式中應(yīng)遵循“風(fēng)險(xiǎn)與利益等價(jià)匹配”原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配，政府需要承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)、決策風(fēng)險(xiǎn)、審批風(fēng)險(xiǎn)以及監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)等，對于項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營以及管理中遇到的風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)有社會(huì)資本承擔(dān)，不可抗力的自然風(fēng)險(xiǎn)、國際環(huán)境變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)由雙方協(xié)商共同承擔(dān)，通過合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率以及風(fēng)險(xiǎn)的影響，促進(jìn)參與主體更好地投入到項(xiàng)目之中，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧PPP模式有序發(fā)展。

我國扶貧事業(yè)正穩(wěn)步推進(jìn)，當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入到精準(zhǔn)扶貧階段，各地都在結(jié)合實(shí)際情況探索精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)新模式，精準(zhǔn)扶貧PPP模式由于具備緩解政府財(cái)政壓力、盤活社會(huì)資本、帶動(dòng)貧困戶共同致富等優(yōu)勢成為精準(zhǔn)扶貧的重要模式之一。當(dāng)前各地通過應(yīng)用精準(zhǔn)扶貧PPP模式取得了良好的效果，但也出現(xiàn)了一些問題，制約了精準(zhǔn)扶貧PPP模式價(jià)值的體現(xiàn)。因此，只有在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷探索，充分實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧PPP模式與貧困地區(qū)實(shí)際情況相結(jié)合，充分發(fā)揮政府的治理效能，提高社會(huì)資本的專業(yè)性以及貧困戶的參與積極性，才能全面提高精準(zhǔn)扶貧效果，發(fā)揮應(yīng)有作用。

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[5]關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2016-05/25/content_5076561.htm.

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[7]推進(jìn)“PPP+金融”精準(zhǔn)扶貧的思考[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/255121717_99958743.

責(zé)任編輯? 王? 雨