土庫(kù)曼斯坦反恐怖主義法述評(píng)

王輝

【摘 要】 土庫(kù)曼斯坦反恐怖主義法確定了土庫(kù)曼斯坦反恐怖主義的法律基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)，國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和社會(huì)團(tuán)體在反恐怖主義中活動(dòng)和協(xié)作的程序，以及與實(shí)施反恐怖主義相關(guān)聯(lián)的公民的權(quán)利、義務(wù)和保障。土庫(kù)曼斯坦反恐怖主義法對(duì)反恐怖主義的基本術(shù)語(yǔ)，處置性內(nèi)容、社會(huì)康復(fù)等進(jìn)行了規(guī)定。在立法上采用了獨(dú)立式的立法模式，設(shè)立了反恐怖主義的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)出明顯的國(guó)際合作反恐精神。但在恐怖主義網(wǎng)絡(luò)空間治理、恐怖主義制裁以及軍事力量反恐方面仍有缺失。土庫(kù)曼斯坦應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，不斷完善其反恐怖主義法。

【關(guān)鍵詞】 土庫(kù)曼斯坦;反恐怖主義法;法律體系;反恐合作

一、土庫(kù)曼斯坦反恐怖主義法內(nèi)容概述

1、基礎(chǔ)性內(nèi)容界定

（1）基本術(shù)語(yǔ)界定。土庫(kù)曼斯坦反恐怖主義法第一條“本法所使用的基本術(shù)語(yǔ)”詳細(xì)規(guī)定了作為一部反對(duì)恐怖主義的專門法所應(yīng)具有的基本概念。首先是“恐怖主義”這一基本概念。該法規(guī)定“恐怖主義”是指具有奪取國(guó)家政權(quán)和暴力改變憲法制度目的之行動(dòng)政策和戰(zhàn)術(shù)，破壞社會(huì)安定，恐嚇居民，制造混亂狀況或影響政權(quán)機(jī)關(guān)做出有利于恐怖主義分子，或滿足其非法財(cái)產(chǎn)和（或）其他利益的決定。其次是恐怖主義衍生概念：恐怖主義活動(dòng)、國(guó)際恐怖主義活動(dòng)、恐怖襲擊、恐怖主義分子、恐怖主義組織、人質(zhì)。最后是具有恐怖主義性質(zhì)的犯罪、反恐怖主義、反恐怖主義行動(dòng)、反恐怖主義行動(dòng)實(shí)施區(qū)域這種具有較強(qiáng)國(guó)家色彩的概念，以便于國(guó)家根據(jù)本國(guó)實(shí)際采取相應(yīng)的符合本國(guó)國(guó)情的反恐行動(dòng)。

（2）法律基礎(chǔ)及基本原則。土庫(kù)曼斯坦反恐怖主義法明確規(guī)定，土庫(kù)曼斯坦憲法、土庫(kù)曼斯坦議會(huì)決定、土庫(kù)曼斯坦刑法、本法、土庫(kù)曼斯坦其他法律、土庫(kù)曼斯坦總統(tǒng)命令和指令、國(guó)際法公認(rèn)的原則和準(zhǔn)則、土庫(kù)曼斯坦國(guó)際條約，以及被相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)所接受的與之相符合的規(guī)范性法律文件，構(gòu)成反恐怖主義的法律基礎(chǔ)。土庫(kù)曼斯坦反恐怖主義法基于以下原則：①合法性;②優(yōu)先采取預(yù)防恐怖主義的措施;③對(duì)恐怖主義活動(dòng)實(shí)施之必懲;④反恐怖主義公開(kāi)和非公開(kāi)方法相結(jié)合;⑤綜合使用預(yù)防、法律、政治、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、宣傳等措施;⑥優(yōu)先保護(hù)在恐怖襲擊中遭受危險(xiǎn)的人員的權(quán)利;⑦在開(kāi)展反恐怖主義行動(dòng)中所有參與力量和手段的單一領(lǐng)導(dǎo)制;⑧不泄露開(kāi)展反恐怖主義行動(dòng)的技術(shù)手段和戰(zhàn)術(shù)，以及上述行動(dòng)參與者的構(gòu)成。

（3）反恐怖主義斗爭(zhēng)主體及其職責(zé)。土庫(kù)曼斯坦反恐法規(guī)定，土庫(kù)曼斯坦總統(tǒng)和土庫(kù)曼斯坦內(nèi)閣，對(duì)反恐怖主義實(shí)施總領(lǐng)導(dǎo)，并向其提供必須的力量、資金和資源。土庫(kù)曼斯坦國(guó)家安全部、內(nèi)務(wù)部、總統(tǒng)安全局、國(guó)防部、國(guó)家外國(guó)公民注冊(cè)局、國(guó)家邊防局、總檢察院這七個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)在自己職權(quán)范圍直接實(shí)施反恐怖主義，并詳細(xì)規(guī)定了各國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，在第九條中指出，本法第八條未指出的各部委、地方執(zhí)行權(quán)力和地方自治機(jī)關(guān)，參與其職權(quán)范圍內(nèi)的反恐怖主義。土庫(kù)曼斯坦國(guó)家機(jī)關(guān)，以及組織，不論所有制形式，社會(huì)團(tuán)體和公務(wù)人員，有義務(wù)向直接實(shí)施反恐怖主義的國(guó)家機(jī)關(guān)提供必要協(xié)助。公民在獲悉恐怖主義活動(dòng)信息的情況下，有義務(wù)立即向直接實(shí)施反恐怖主義活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)報(bào)告。隱瞞這些信息將追究土庫(kù)曼斯坦法律規(guī)定的責(zé)任。

2、處置性內(nèi)容

（1）授予有關(guān)部門特殊權(quán)力。土庫(kù)曼斯坦《反恐法》中對(duì)有關(guān)部門的特殊授權(quán)主要包括以下幾個(gè)方面：①管控權(quán)，即必要時(shí)可對(duì)個(gè)別地方和目標(biāo)地段進(jìn)行臨時(shí)管控;②檢查權(quán)，即對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行證件、物品等的查驗(yàn);③羈押權(quán)，即扣留實(shí)施恐怖主義或阻止反恐怖主義活動(dòng)等人員，提交給內(nèi)務(wù)機(jī)關(guān);④進(jìn)入權(quán)，即在制止恐怖主義襲擊，實(shí)施偵查時(shí)，延時(shí)會(huì)造成傷害的情況下可以無(wú)阻礙地進(jìn)入（深入）屬于公民的住宅和其他場(chǎng)所;⑤征用權(quán)。為達(dá)公務(wù)之目的，使用通訊工具，包括專業(yè)工具，以及屬于公民和組織的交通工具等;⑥武器使用權(quán)，即在人質(zhì)、其他公民，以及軍人、特種機(jī)構(gòu)工作人員和專家的生命和健康受到威脅的情況下，針對(duì)恐怖主義分子，無(wú)需警告和限制，使用土庫(kù)曼斯坦法律規(guī)定的武器和專業(yè)工具。

（2）對(duì)新聞媒體進(jìn)行管控。在信息化高度發(fā)達(dá)的今天，新聞媒體已成為人們傳播和接受信息不可或缺的載體。新聞媒體信息傳播的優(yōu)勢(shì)使得它成為恐怖分子制造社會(huì)恐慌的重要工具。新聞媒體的這一特性使得它必然要受到相應(yīng)的管制。土庫(kù)曼斯坦反恐法第十四條規(guī)定大眾媒體工作人員身處開(kāi)展反恐怖主義行動(dòng)區(qū)域，需經(jīng)授權(quán)調(diào)節(jié)其在該區(qū)域活動(dòng)的作戰(zhàn)總部領(lǐng)導(dǎo)人的許可。

（3）界定與恐怖分子談判的限度。土庫(kù)曼斯坦反恐法規(guī)定，為達(dá)保護(hù)人們生命和健康、物質(zhì)財(cái)富，以及研究不使用力量制止恐怖主義襲擊條件之目的，在開(kāi)展反恐怖主義行動(dòng)時(shí)，允許與恐怖主義分子進(jìn)行談判。只有反恐怖主義行動(dòng)管理作戰(zhàn)總部領(lǐng)導(dǎo)人專門授權(quán)的人員，才允許與恐怖主義分子進(jìn)行談判;在與恐怖主義分子進(jìn)行談判時(shí)，不得考慮將無(wú)論哪個(gè)人員交給恐怖分子、將武器及其他工具（使用它們能夠造成人們生命和健康威脅）交給恐怖主義分子的問(wèn)題，以及完成恐怖分子政治要求的問(wèn)題，作為制止其實(shí)施恐怖主義襲擊的條件;與恐怖主義分子進(jìn)行談判，不能成為免除追究其所作所為的理由或條件。

3、社會(huì)康復(fù)性內(nèi)容

恐怖主義活動(dòng)的直接后果是人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，但對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，其最大危害莫過(guò)于社會(huì)秩序遭到破壞并由此帶來(lái)的社會(huì)心理恐懼，[1]恐怖活動(dòng)發(fā)生后對(duì)于政府而言，除了對(duì)恐怖分子進(jìn)行制裁以外，更應(yīng)該積極實(shí)施一系列促進(jìn)社會(huì)秩序，人們?nèi)粘Ｉ罨謴?fù)正常的康復(fù)性措施，彰顯政府行動(dòng)力，徹底清除恐怖主義毒害。土庫(kù)曼斯坦反恐法規(guī)定對(duì)因恐怖主義襲擊造成損害的補(bǔ)償，由土庫(kù)曼斯坦國(guó)家預(yù)算資金承擔(dān)，之后依土庫(kù)曼斯坦法律規(guī)定的程序從施害者處追繳該補(bǔ)償數(shù)額;因恐怖主義襲擊受害人員的社會(huì)康復(fù)，包括法律、心理和醫(yī)療康復(fù)，依土庫(kù)曼斯坦內(nèi)閣規(guī)定的程序進(jìn)行。

二、土庫(kù)曼斯坦反恐怖主義法的特點(diǎn)

1、采取了獨(dú)立的立法模式

土庫(kù)曼斯坦反恐法采取了獨(dú)立式的立法模式。所謂獨(dú)立式的立法模式是指反恐怖主義行動(dòng)實(shí)施的各個(gè)層面和環(huán)節(jié)的法律依據(jù)都由本部法律所規(guī)定，而不是對(duì)其他法律的修訂與增補(bǔ)。土庫(kù)曼斯坦國(guó)內(nèi)恐怖主義滋生較少，但與之相鄰的伊朗，阿富汗、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦恐怖主義事件頻發(fā)，使得它很難成為恐怖主義絕跡的凈土。面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的恐怖主義形勢(shì)，以往散見(jiàn)于刑法，出入境管理法等法律條文中對(duì)恐怖主義的規(guī)定已經(jīng)不能滿足實(shí)際反恐斗爭(zhēng)的需要。土庫(kù)曼斯坦反恐法規(guī)定了反恐怖主義斗爭(zhēng)的基本原則、法律基礎(chǔ)等，并規(guī)定了各國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，充分體現(xiàn)了反恐法與其他法律文件的不同之處。這種法律層面的專門規(guī)定對(duì)土庫(kù)曼斯坦境內(nèi)外恐怖勢(shì)力形成了有力威懾。

2、設(shè)立了專門的反恐怖機(jī)構(gòu)并規(guī)定了相應(yīng)的職責(zé)

反恐機(jī)構(gòu)非常重要，決定了該組織在確保地區(qū)安全方面是否具有行動(dòng)能力，為落實(shí)各項(xiàng)文件提供技術(shù)上的保障。[2]土庫(kù)曼斯坦總統(tǒng)創(chuàng)建的國(guó)家反恐怖主義委員會(huì)，開(kāi)展對(duì)實(shí)施反恐怖主義國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)的協(xié)調(diào)和協(xié)作的保障。如制定土庫(kù)曼斯坦反恐怖主義領(lǐng)域的國(guó)家政策基礎(chǔ)，提出旨在提高查明和消除促使恐怖主義產(chǎn)生和恐怖活動(dòng)實(shí)施的原因和條件的工作效率的建議;收集和分析土庫(kù)曼斯坦領(lǐng)土上可能發(fā)生的恐怖主義活動(dòng)狀況和趨勢(shì)的情報(bào)信息;提出完善土庫(kù)曼斯坦在反恐怖主義領(lǐng)域立法的建議等等。這一系列的活動(dòng)，使得土庫(kù)曼斯坦國(guó)家反恐怖主義委員會(huì)充當(dāng)了整個(gè)反恐怖斗爭(zhēng)的樞紐，對(duì)上執(zhí)行各國(guó)家機(jī)關(guān)的命令，對(duì)其進(jìn)行協(xié)調(diào)配合，對(duì)下向各執(zhí)行部門進(jìn)行信息的提供及經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)收集，進(jìn)行研究，以促進(jìn)反恐怖斗爭(zhēng)各個(gè)環(huán)節(jié)的不斷完善。

3、體現(xiàn)了國(guó)際合作反恐的精神

隨著全球化浪潮的強(qiáng)勁發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)傳播信息的便利，恐怖主義也呈現(xiàn)出國(guó)際化特征。恐怖主義的國(guó)際化特征主要表現(xiàn)在恐怖主義組織之間和跨國(guó)合作和恐怖組織內(nèi)的跨國(guó)合作上。土庫(kù)曼斯坦反恐法國(guó)際合作反恐的精神主要體現(xiàn)在反對(duì)恐怖主義的法律基礎(chǔ)及對(duì)他國(guó)提供協(xié)助方面。在開(kāi)展國(guó)際合作反恐的法律基礎(chǔ)方面，國(guó)際法公認(rèn)的原則和準(zhǔn)則以及被相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)所接受的與之相符合的規(guī)范性法律文件，構(gòu)成土庫(kù)曼斯坦反恐怖主義國(guó)際合作的法律基礎(chǔ)。在對(duì)其他國(guó)家反恐怖斗爭(zhēng)提供協(xié)助方面，土庫(kù)曼斯坦在反恐怖主義領(lǐng)域與外國(guó)、其執(zhí)法機(jī)關(guān)和特種部門，以及實(shí)施反恐怖主義的國(guó)際組織開(kāi)展合作;在刑事偵查或?qū)τ匈Y助或支持恐怖主義活動(dòng)的人員進(jìn)行刑事偵查方面向其他國(guó)家提供協(xié)助，包括移交所據(jù)有的對(duì)于該偵查必須的證據(jù)。

三、新形勢(shì)下土庫(kù)曼斯坦反恐怖主義法面臨的挑戰(zhàn)

1、恐怖主義網(wǎng)絡(luò)空間治理缺失

伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展，恐怖主義日益與媒體相聯(lián)系，進(jìn)而出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)恐怖主義與信息恐怖主義等類型。恐怖主義網(wǎng)絡(luò)空間治理應(yīng)該是一部專門的反恐法不可或缺的部分。土庫(kù)曼斯坦反恐怖主義法中卻沒(méi)有對(duì)恐怖主義網(wǎng)絡(luò)空間治理的規(guī)定。土反恐法中僅有不允許通過(guò)視頻錄像或通過(guò)無(wú)線電、電視直播向公眾傳播來(lái)自開(kāi)展反恐怖主義行動(dòng)區(qū)域的情報(bào)信息這一規(guī)定。這一規(guī)定是為了避免引起更大范圍和程度上的社會(huì)恐慌，但是這樣反而更容易引發(fā)公眾的猜測(cè)。土庫(kù)曼斯坦反恐法缺失的是對(duì)網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的界定、預(yù)防、查明、打擊以及對(duì)大眾媒體平臺(tái)及自媒體在法律層面進(jìn)行信息深入管控的規(guī)定。

2、缺乏制裁性內(nèi)容

由于恐怖主義會(huì)給社會(huì)造成極大危害，因此需要有關(guān)部門對(duì)其采取一些強(qiáng)制性懲罰措施。反恐法中規(guī)定的制裁性內(nèi)容，就是對(duì)恐怖組織、恐怖分子等采取的強(qiáng)制措施。對(duì)恐怖分子制裁性內(nèi)容的規(guī)定會(huì)對(duì)恐怖分子及民眾形成威懾，在一定程度上減弱普通民眾加入恐怖組織的動(dòng)機(jī)，是對(duì)恐怖主義進(jìn)行預(yù)防及打擊的重要部分。土反恐法僅對(duì)恐怖組織這一基本概念作了界定，但對(duì)于恐怖組織認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)、程序及制裁都沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定。反恐怖行動(dòng)也只規(guī)定了反恐怖行動(dòng)的指揮機(jī)構(gòu)及反恐怖行動(dòng)人員歸誰(shuí)管轄，缺乏機(jī)動(dòng)性與靈活性。恐怖主義犯罪人要承擔(dān)的特殊責(zé)任同樣沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。

3、軍事力量反恐重視不足

軍隊(duì)在反恐怖斗爭(zhēng)中具有不可替代的功能。一方面，軍事力量擁有重武器裝備、先進(jìn)技術(shù)裝備，能夠制止較大規(guī)模的恐怖襲擊，制服恐怖分子;在重大恐怖事件救援中，軍事力量更可憑借資源與技術(shù)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮作用。另一方面，軍事力量具有上令下行、指揮體系完善的特點(diǎn)，能夠更加快速、高效地處置恐怖事件。土庫(kù)曼斯坦自獨(dú)立以來(lái)便堅(jiān)持永久中立國(guó)地位，中立政策下的土庫(kù)曼斯坦不參加任何軍事聯(lián)盟、地區(qū)聯(lián)盟，導(dǎo)致其在軍事防御上陷于孤立狀態(tài)。土庫(kù)曼斯坦不接受任何外國(guó)軍事力量對(duì)其國(guó)家安全防衛(wèi)的協(xié)助，軍隊(duì)缺乏實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)、作戰(zhàn)能力及軍事裝備。這使得土庫(kù)曼斯坦邊境防衛(wèi)部隊(duì)難以應(yīng)對(duì)恐怖組織的襲擾和入侵。針對(duì)上述情況，土庫(kù)曼斯坦反恐法中依然沒(méi)有提及任何軍事力量在反恐怖斗爭(zhēng)中發(fā)揮的作用，更缺乏對(duì)武裝力量的特殊賦權(quán)。

土庫(kù)曼斯坦反恐怖主義法的頒布對(duì)其在恐怖主義立法，完善國(guó)內(nèi)法律體系乃至國(guó)際反恐怖主義方面具有重要作用。雖然存在不足，但所體現(xiàn)的國(guó)際合作反恐精神依然值得肯定。但面對(duì)恐怖主義表現(xiàn)出的新形勢(shì)、新特點(diǎn)，土庫(kù)曼斯坦需要不斷完善其反恐怖主義法，以便更加符合國(guó)內(nèi)實(shí)際，在反恐怖斗爭(zhēng)中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用并在制度層面完善本國(guó)的反恐怖主義法律體系。

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【作者簡(jiǎn)介】

王 輝，蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向：馬克思主義國(guó)際關(guān)系理論與中國(guó)對(duì)外關(guān)系.