行政審批檔案信息化建設(shè)對(duì)策之研究

王思佳

摘要：檔案信息化建設(shè)是行政審批檔案管理工作的必然發(fā)展趨勢(shì)，也是提高行政審批效率、加快電子政務(wù)建設(shè)的重要前提和基礎(chǔ)。本文分析了行政審批檔案信息化建設(shè)面臨的困境，針對(duì)性提出了推進(jìn)檔案信息化建設(shè)的對(duì)策，為提高行政審批檔案管理水平提供決策參考。

關(guān)鍵詞：行政審批;檔案;信息化

中圖分類號(hào)：G271 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2020）04-00-02

行政審批檔案是行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)在依法實(shí)施行政許可過程中直接形成的文字材料及申請(qǐng)人規(guī)定提供的文字、圖表和照片等不同形式的歷史記錄。它是行政許可過程中形成的原始記錄，也是配套各項(xiàng)監(jiān)督檢查工作的基礎(chǔ)證據(jù)資料，必須保證檔案的完整性、安全性和規(guī)范性。在信息時(shí)代，行政審批檔案管理要運(yùn)用信息技術(shù)加快檔案管理信息化建設(shè)，使檔案管理工作適應(yīng)行政審批網(wǎng)上辦理、電子審批的改革趨勢(shì)，全面提升行政審批服務(wù)效率。

一、行政審批檔案信息化建設(shè)面臨的困境

1.檔案資源相對(duì)分散

在行政審批業(yè)務(wù)管理中，由不同的審批職能內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各自的審批管理工作，形成了各負(fù)其責(zé)的條塊分割式管理模式[1]。當(dāng)行政審批業(yè)務(wù)流程在辦理完結(jié)后，需將材料交由各業(yè)務(wù)組的專職檔案員進(jìn)行整理，再由專職檔案員移交給檔案中心，檔案中心負(fù)責(zé)保存、立卷和歸檔。由于不同類型的業(yè)務(wù)檔案材料分散于不同業(yè)務(wù)組，在檔案移交過程中可能會(huì)存在檔案信息涂改、復(fù)印件不清晰、復(fù)印件蓋章不全、檔案頁破損、檔案簽署不完整等問題，影響后期紙質(zhì)檔案轉(zhuǎn)化為電子檔案的質(zhì)量。

2.檔案管理系統(tǒng)建設(shè)滯后

行政審批檔案中心雖然初步購買了數(shù)字化設(shè)備，但是受辦公空間、經(jīng)費(fèi)等因素的限制，尚未建立起專門的檔案管理系統(tǒng)，這與行政審批電子化服務(wù)和全流程網(wǎng)上辦事的發(fā)展趨勢(shì)嚴(yán)重脫軌。加之，檔案中心人員配置不足，導(dǎo)致檔案中心只能實(shí)現(xiàn)部分檔案事項(xiàng)的信息化處理，單機(jī)錄入移交過來的檔案，降低了檔案信息化管理效率。

3.業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接難度大

在行政審批檔案信息化管理中，要求業(yè)務(wù)檔案數(shù)據(jù)可以在行政審批服務(wù)各個(gè)系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)無障礙傳遞、共享和查詢，以提高檔案工作效

率[2]。但是，從當(dāng)前情況來看，在行政審批網(wǎng)上辦理的一些事項(xiàng)是有專門的系統(tǒng)進(jìn)行辦理，如工商管理事項(xiàng)辦理系統(tǒng)等，而各個(gè)業(yè)務(wù)部門的系統(tǒng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，這些系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)接，阻礙著業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的整合利用。

二、推進(jìn)行政審批檔案信息化建設(shè)的對(duì)策

基于上述行政審批檔案信息化建設(shè)面臨的困境，檔案中心要做好檔案信息化建設(shè)整體規(guī)劃，抓好破除困境的關(guān)鍵點(diǎn)，實(shí)施有效的檔案信息化建設(shè)對(duì)策。

1.加強(qiáng)檔案信息化基礎(chǔ)工作

行政審批檔案信息化建設(shè)要做好建設(shè)之前的基礎(chǔ)性工作，強(qiáng)化檔案信息化管理的前端控制，以保證檔案信息化建設(shè)順利推進(jìn)。具體工作內(nèi)容包括：其一，開展專職檔案人員培訓(xùn)。在行政審批服務(wù)局的業(yè)務(wù)組設(shè)置專職檔案員，負(fù)責(zé)整理日常工作中形成的檔案資料，由檔案中心定期開展專職檔案員培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變專職檔案員過于守舊的工作思維，提高專職檔案員的檔案意識(shí)。其二，規(guī)范檔案整理與移交。行政審批檔案中心應(yīng)要求專職檔案人員必須認(rèn)真收集整理行政審批業(yè)務(wù)中形成的文字、聲像、圖表和電子文件等檔案資料，保證檔案資料信息完整，無破損、缺失等問題[3]。2019年以來，我中心已經(jīng)初步立卷歸檔8000余份檔案，為推進(jìn)檔案信息化建設(shè)做好了準(zhǔn)備工作。其三，制定檔案管理規(guī)范。行政審批檔案中心要明確文件材料的歸檔要求，確定電子文件歸檔的工作流程，結(jié)合行政審批項(xiàng)目的實(shí)際情況制定材料歸檔范圍和保管期限表，將其作為電子檔案管理的執(zhí)行依據(jù)。

2.建設(shè)檔案管理系統(tǒng)

行政審批服務(wù)局要積極推進(jìn)檔案管理系統(tǒng)建設(shè)，以確保檔案工作與行政審批全程電子化辦理相適應(yīng)，提升檔案管理的信息化、現(xiàn)代化水平。具體實(shí)踐策略如下：其一，加大信息化建設(shè)資金投入。行政審批服務(wù)局應(yīng)加大經(jīng)費(fèi)投入力度，購置計(jì)算機(jī)、掃描儀等信息化基礎(chǔ)設(shè)施，為檔案信息化建設(shè)提供資金支持。其二，開發(fā)功能齊全的管理系統(tǒng)。在軟件開發(fā)中，要根據(jù)檔案管理總體規(guī)劃開發(fā)設(shè)計(jì)檔案管理系統(tǒng)的功能模塊，執(zhí)行統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保檔案信息化管理能夠高效、安全運(yùn)行。其三，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接。行政審批服務(wù)局應(yīng)根據(jù)行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行的實(shí)際情況，積極配合大數(shù)據(jù)管理部門，推動(dòng)各項(xiàng)業(yè)務(wù)專網(wǎng)系統(tǒng)數(shù)據(jù)整合共享。建立起統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的有效對(duì)接以及異構(gòu)數(shù)據(jù)之間的有效整合。

3.建立健全檔案信息化管理模式

行政審批檔案中心應(yīng)建立健全檔案信息化管理模式，依托檔案管理系統(tǒng)，及時(shí)整合、科學(xué)配置和高效利用各個(gè)審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的檔案資源，協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)部門共同做好檔案信息化管理工作[4]。具體實(shí)踐措施如下：其一，實(shí)施協(xié)同運(yùn)作模式。行政審批服務(wù)局要在各業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接的基礎(chǔ)上，由行政審批檔案中心牽頭組織各業(yè)務(wù)部門轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的條塊分割式的檔案管理模式，基于統(tǒng)一的檔案管理平臺(tái)開展檔案工作。其二，推行無紙化電子檔案管理。行政審批檔案中心要逐步實(shí)現(xiàn)無紙化電子檔案管理，先選擇一些業(yè)務(wù)組開展試點(diǎn)，利用數(shù)字摘要、電子簽名、可信時(shí)間戳等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)電子文件的安全移交，提高電子檔案管理效率。待試點(diǎn)成功后，逐步向行政審批服務(wù)局內(nèi)的各個(gè)業(yè)務(wù)組推行無紙化檔案管理模式。其三，實(shí)現(xiàn)檔案信息公開。行政審批檔案中心要將原有的紙質(zhì)檔案通過高速掃描、數(shù)據(jù)庫等技術(shù)生成電子檔案，存儲(chǔ)于檔案信息庫中，使其成為重要的公共信息資源，在電子政務(wù)信息公開的背景下，根據(jù)檔案保密等級(jí)的要求分級(jí)公開檔案信息，提高行政審批服務(wù)效率。

4.開展網(wǎng)上電子化歸檔業(yè)務(wù)

行政審批檔案管理要順應(yīng)信息化發(fā)展趨勢(shì)，開展網(wǎng)上電子檔案歸檔業(yè)務(wù)，以全面提升行政審批檔案工作效率。在網(wǎng)上電子化歸檔業(yè)務(wù)中，應(yīng)遵循“一事一卷”的原則進(jìn)行組卷，統(tǒng)一規(guī)范業(yè)務(wù)流程，開發(fā)設(shè)計(jì)信息化操作平臺(tái)，嚴(yán)格執(zhí)行地方檔案局發(fā)布的電子文件整理歸檔業(yè)務(wù)規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)普通行政審批資料進(jìn)行電子化歸檔。具體實(shí)施措施如下：

4.1分類組卷

行政審批檔案按照事項(xiàng)進(jìn)行分類組卷歸檔，具體包括：結(jié)論性文件和審批材料實(shí)行一案一卷、一卷一號(hào)制度，統(tǒng)一組卷;對(duì)于涉密和個(gè)人隱私的文件材料，可實(shí)行一案二卷制度，即正副卷歸檔;對(duì)于行政審批決定事項(xiàng)或歸檔文件材料較少的，可實(shí)行合并組卷，組卷數(shù)量根據(jù)實(shí)際情況而定。其中，單獨(dú)組卷按照時(shí)間順序排列，合并組卷按照審批事項(xiàng)分別整理，分別根據(jù)案卷材料形成的時(shí)間順序排列歸檔。在同一行政審批事項(xiàng)中，根據(jù)具體事項(xiàng)的辦理情形進(jìn)行整理歸檔。

4.2設(shè)置歸檔功能模塊

行政審批檔案中心可根據(jù)自身實(shí)際情況適當(dāng)擴(kuò)大電子檔案歸檔范圍，在檔案移交中可采用在線與離線相結(jié)合的移交方式，必須保證移交的檔案有數(shù)字簽名、線上時(shí)間戳以及電子印章，以保證檔案的真實(shí)性和安全性。行政審批檔案中心可在檔案管理系統(tǒng)中設(shè)置歸檔模塊，該模塊的功能包括歸檔參數(shù)設(shè)置（電子歸檔材料、檔號(hào)規(guī)則和保管期限的設(shè)定）、辦結(jié)并歸檔、待歸檔（手動(dòng)歸檔、自動(dòng)歸檔）、已歸檔（檔案查詢、下載）等功能。

4.3統(tǒng)一歸檔范圍與存儲(chǔ)格式

在行政審批電子化檔案歸檔時(shí)，要對(duì)每“一事”設(shè)置單獨(dú)的歸檔文件夾，分門別類存儲(chǔ)“一事”涉及的所有材料，包括申請(qǐng)、受理、辦理、辦結(jié)、送達(dá)等業(yè)務(wù)流程中形成的各類表、證、單、書等材料，將材料存儲(chǔ)到關(guān)系數(shù)據(jù)庫中。檔案材料的存儲(chǔ)格式要統(tǒng)一轉(zhuǎn)換為XML、PDF或HTML，便于日后查詢和下載。

三、行政審批檔案信息化建設(shè)的實(shí)施效果

1.提高檔案資源利用效率

在信息化時(shí)代下，對(duì)行政審批檔案資料利用的便利性和即時(shí)性提出了更高的要求。加快推進(jìn)行政審批檔案信息化建設(shè)，能夠彌補(bǔ)因行政審批業(yè)務(wù)部門各司其職而造成的檔案資源分散弊端，實(shí)現(xiàn)對(duì)各業(yè)務(wù)部門檔案資料的高效整合和高度共享，以滿足檔案使用者的使用需求，提高檔案資源利用效率。

2.擴(kuò)大檔案歸檔范圍

行政審批檔案是關(guān)系到多方主體切身利益的重要資料，具有極高的存史留檔價(jià)值。在傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案管理模式下，受檔案室空間小、檔案人員配置不足等因素的限制，難以做到長(zhǎng)期安全保管大量的檔案資料。而在行政審批檔案信息化建設(shè)之后，檔案中心可擴(kuò)大檔案歸檔范圍，按照“一事一卷”的原則，將審批業(yè)務(wù)涉及的所有資料進(jìn)行電子化歸檔，保證了檔案資料的完整性。

3.保證原始紙質(zhì)檔案安全

在紙質(zhì)檔案查閱、傳遞過程中，紙質(zhì)檔案易出現(xiàn)文字模糊、頁面損壞、資料丟失等問題，難以保證行政審批檔案的安全性。而在行政審批檔案信息化建設(shè)之后，檔案中心可利用檔案管理系統(tǒng)將所有行政審批業(yè)務(wù)中形成的檔案資料進(jìn)行電子化歸檔，將其存儲(chǔ)到數(shù)據(jù)庫中。當(dāng)檔案使用者需要調(diào)閱檔案時(shí)，登錄到檔案管理平臺(tái)就可以直接查閱相關(guān)的電子檔案，保證了原始紙質(zhì)檔案的安全性。

4.提升檔案工作效率

在傳統(tǒng)的檔案工作模式下，隨著行政審批業(yè)務(wù)量的增大，檔案資料也隨之增多，增加了檔案人員的工作量，降低了檔案工作效率。而在行政審批檔案信息化建設(shè)之后，可全面開展網(wǎng)上電子化歸檔業(yè)務(wù)，幫助檔案人員從繁重的工作中解脫出來，并且有助于大幅度提升檔案歸檔整理的工作效率。

結(jié)語

總而言之，行政審批檔案中心要持續(xù)推進(jìn)檔案信息化建設(shè)，破除信息化建設(shè)中的阻礙，通過加強(qiáng)檔案信息化基礎(chǔ)工作，建設(shè)功能完善的檔案管理系統(tǒng)以及實(shí)施檔案信息化管理模式，全面深化行政審批檔案工作改革發(fā)展，不斷提升行政審批檔案工作效率，滿足電子政務(wù)建設(shè)和服務(wù)型政府構(gòu)建的需求。

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