論《動物防疫法》實施中的幾個關(guān)鍵性問題

文│張昱瓊（河南省信陽市動物疫病預(yù)防控制中心）

嚴國忠 孫德武（河南省信陽市動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

嚴國忠 孫德武（河南省信陽市改善農(nóng)村人居環(huán)境辦公室）

2014年10月23日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“堅持依法治國、依法執(zhí)政，依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。時至今日，在動物衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域，以《動物防疫法》《生豬屠宰管理條例》為中心，農(nóng)業(yè)部門相關(guān)規(guī)章為骨干的法律法規(guī)規(guī)章體系已經(jīng)建立。廣大畜牧獸醫(yī)執(zhí)法人員勇于擔當，履職盡責，推動了畜牧業(yè)的健康發(fā)展，保障了畜產(chǎn)品的質(zhì)量安全。

執(zhí)法人員依法行政，嚴格執(zhí)法，是踐行依法治國的基本實踐，是構(gòu)建法治政府的重要步驟與基石，在動物衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域，《動物防疫法》是基本大法，掌握并運用《動物防疫法》是對每一位動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員提出的首要要求，下面筆者從執(zhí)法者的角度談?wù)剬Α秳游锓酪叻ā穾讉€方面的認識。

一、實施主體的“特”

《動物防疫法》實施主體的“特”表現(xiàn)在實施主體并存職責的對立與交融。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域《種子法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等實施主體彰顯了農(nóng)業(yè)行政主管部門主要負責，其他有關(guān)職能部門配合實施的狀態(tài)。但在《動物防疫法》層面上，多元的實施主體皆是重要且并存的。在基層執(zhí)法的層面，畜牧獸醫(yī)部門全面主管動物防疫工作；動物疫病預(yù)防控制機構(gòu)對動物疫病的發(fā)生、流行情況進行監(jiān)測；縣級以上人民政府建立監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，儲備防疫物資，實施封鎖；縣級以上地方人民政府設(shè)立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依照本法規(guī)定，負責動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作和其他動物防疫監(jiān)督管理執(zhí)法工作。

《動物防疫法》各個實施主體作用環(huán)環(huán)相扣、相互依存、缺一不可，沒有所謂的主角與配角。如非洲豬瘟疫情暴發(fā)，需要縣級以上人民政府統(tǒng)籌各方面的工作，獸醫(yī)主管部門組織動物強制免疫，動物預(yù)防控制機構(gòu)采集樣本、分析網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測數(shù)據(jù)，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)開展執(zhí)法監(jiān)督檢查。各部門聯(lián)動，數(shù)據(jù)動態(tài)共享，共同應(yīng)對控制非洲豬瘟疫情。

二、官方獸醫(yī)制度亟須配套法規(guī)制度加以完善

官方獸醫(yī)制度仍有進一步有效推進的空間，《動物防疫法》第四十一條第三款規(guī)定，“本法所稱官方獸醫(yī)，是指具備規(guī)定的資格條件并經(jīng)獸醫(yī)主管部門任命的，負責出具檢疫等證明的國家獸醫(yī)工作人員?！币晕牧x理解，官方獸醫(yī)者的身份首先是國家工作人員，其次需具備一定的資格條件，后經(jīng)獸醫(yī)主管部門任命，職責是出具檢疫證明。筆者認為，既然動物檢疫員已經(jīng)過渡到了官方獸醫(yī)，并不只是稱謂的變換，更應(yīng)是工作內(nèi)容與實質(zhì)的徹底變革。

筆者理解，一是官方獸醫(yī)應(yīng)是一種榮譽稱謂，表達的中心意思是對從事一線執(zhí)法人員的價值認可和尊重。二是必須設(shè)定一定的門檻，要求至少具備法律或具有獸醫(yī)學專業(yè)知識，并經(jīng)程序考核通過。三是分階段分時期將執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格證的取得作為進入官方獸醫(yī)隊伍的必要或充分條件。四是行使檢疫職責外，還可參與動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法。五是獸醫(yī)主管部門應(yīng)及時為官方獸醫(yī)頒發(fā)證書。

官方獸醫(yī)開展監(jiān)督執(zhí)法，是否必須出示行政執(zhí)法證件？官方獸醫(yī)本身是獸醫(yī)主管部門認可的行政人員，如果有獸醫(yī)主管部門為其頒發(fā)的證書，具有一定的公示意義。執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件表明身份，具有程序公開的意義。官方獸醫(yī)也是政府任命的行政工作人員，官方獸醫(yī)身份的特殊性與職責的神圣性決定其在行政執(zhí)法過程中應(yīng)該出示執(zhí)法證件。當前在具體操作上，對官方獸醫(yī)的任命缺乏一個可以統(tǒng)一的權(quán)威標準，官方獸醫(yī)與動物檢疫員的重大職責差異還沒有完全體現(xiàn)，即在官方獸醫(yī)身份上面，缺乏一種抽象的崇高，這需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村部強力推動落實。

三、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度仍需有力推進

《動物防疫法》第五十四條規(guī)定：“國家實行執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試制度。”“本法所稱執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，是指從事動物診療和動物保健等經(jīng)營活動的獸醫(yī)。”執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度的全面推開，對規(guī)范診療和提升畜牧獸醫(yī)行業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)意義重大。執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度是獸醫(yī)行業(yè)準入制度，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)考試由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責組織。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018年共有59810名考生報名參加執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試，比2017年多了1萬多人。而筆者從權(quán)威網(wǎng)站了解到，2018年全國一級消防工程師報名近90萬人，是同年執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試人數(shù)的15倍。沒有比較就沒有差距，同樣都是開考不久的考試，為什么一級消防工程師的考試影響力那么大，參考人數(shù)是那么多，究其原因，有獸醫(yī)執(zhí)業(yè)考試社會影響力不強，考試本身也缺乏激勵機制的因素在內(nèi)。

基于此，筆者建議：一是進一步放寬考試學歷報名限制，將一些與獸醫(yī)學相關(guān)的專業(yè)吸納進來，列為報名的專業(yè)范疇。二是將現(xiàn)今體制內(nèi)的大批畜牧獸醫(yī)專業(yè)人員完全吸納到考試隊伍中來，除分階段將獸醫(yī)執(zhí)業(yè)資格證取得與官方獸醫(yī)的任命聯(lián)系起來之外，更重要的是將執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格證取得與職稱評定緊密掛鉤，即取得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格證意味著已具備中級職稱水平；或?qū)⑷〉毛F醫(yī)資格列為晉升高級職稱的必備條件；或規(guī)定已取得中級畜牧獸醫(yī)資格職稱的，如考試獲得獸醫(yī)執(zhí)業(yè)資格證書，經(jīng)過一定年限后，自然晉升為高級職稱。

將職稱與執(zhí)業(yè)資格的獲得相聯(lián)系掛鉤，并非作者的奇談，有些省市人事部門在工程領(lǐng)域已經(jīng)進行了類似的大膽嘗試，成效顯著。筆者以為，將獸醫(yī)執(zhí)業(yè)資格證書與職稱評定掛鉤，既能全面迅速提高執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格考試及執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的社會影響力，又能從制度根本上克服職稱評定唯論文唯“成果”的弊端，讓一大批體制內(nèi)的優(yōu)秀獸醫(yī)骨干成為防疫的中堅力量。

四、《動物防疫法》是否一定要修改

2019年3月15日《農(nóng)民日報》上刊文，有人大代表建議修改《動物防疫法》，文章提出《動物防疫法》存在“四個短板”：疫病防控制度尚不完善、生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任不明確、對違法行為處罰力度不夠、法律法規(guī)銜接不暢。提議者建議進一步明確細化各級政府和職能部門權(quán)責，修訂及完善配套規(guī)章和制度，加大對《動物防疫法》違法違規(guī)行為的法律責任認定及處罰力度，加強與有關(guān)法律法規(guī)的銜接。

筆者作為《動物防疫法》的基層實施者，認為《動物防疫法》經(jīng)過了2008年、2015年部分調(diào)整與修訂，目前基本上適應(yīng)了動物防疫的需要，可以保障人民“舌尖上的安全”，促進養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展。筆者對《動物防疫法》中的一些重要及模糊歧義條款曾發(fā)文進行過討論，認為現(xiàn)在《動物防疫法》的規(guī)定不是不到位，而是需要嚴格全面實施和貫徹落實。如動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是否真正在“執(zhí)法為民”的理念上得以持續(xù)強化和落實？地方政府對動物疫病防控的政策支持是否符合疫病的防控需要？一線從事危險動物疫病防控的人員人身安全和待遇是否得到應(yīng)有的保障和提高？當前鄉(xiāng)級動物獸醫(yī)站的基礎(chǔ)設(shè)施總體上還相當薄弱，一些基層防疫機構(gòu)人員的編制還沒有解決，對于突發(fā)非洲豬瘟這樣重大疫情的防控防疫還不能完全常態(tài)化應(yīng)對，這些都是目前必須加以認真研究并及時解決的，也是依法依責更應(yīng)該時刻關(guān)注和呼吁的。

《動物防疫法》如茂密的森林，各個實施主體各司其職，最突出的核心關(guān)鍵是法律全面落地實施的問題，至于其他都是可以通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的解釋來明確和完善的，當前廣大農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員首先要形成對法律的信仰和敬畏，培育“執(zhí)法為民”的理念，老老實實履職盡責。

五、官方獸醫(yī)檢疫制度和《食品安全法》第三十四條七、八款的關(guān)系

《食品安全法》第三十四條七、八款表述為：“禁止生產(chǎn)經(jīng)營下列食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品……（七）病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類及其制品；（八）未按規(guī)定進行檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的肉類制品”。筆者從《動物防疫法》的規(guī)定去做文義理解，官方獸醫(yī)執(zhí)行檢疫任務(wù)沒有時空的分割性和障礙性?！秳游锓酪叻ā返谄呤鶙l規(guī)定“依法應(yīng)當檢疫而未檢疫的”動物和動物產(chǎn)品應(yīng)該做通常解釋，不該做擴大和限縮解釋，同理檢疫的范圍也包括《食品安全法》規(guī)定的“未按規(guī)定進行檢疫”的肉類。至于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和其他部門關(guān)于職能空間劃分的界定，只是行政監(jiān)管安排的需要，對動物檢疫權(quán)的行使不構(gòu)成當然的阻礙。

現(xiàn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的機構(gòu)改革正在進行，頂層設(shè)計對農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革給出了 “局隊合一”的模式意見，我們堅信，有習近平新時代中國特色社會主義思想為導(dǎo)向引航，有“執(zhí)法為民”理念的悉心培育，有全體畜牧執(zhí)法人員的堅守和奉獻，我們將進入一個執(zhí)法的新時代，為法治政府和法治社會建設(shè)貢獻力量。