當(dāng)代西方政府問責(zé)制度對我國的啟示

[摘 要]我國的問責(zé)制基本局限于行政問責(zé)制，面對行政問責(zé)制所出現(xiàn)的種種問題我們借鑒了當(dāng)代西方政府的問責(zé)制度，進而對我國的問責(zé)制提出建設(shè)性的建議——中國必須走向民主問責(zé)制。

[關(guān)鍵詞]行政問責(zé)制;民主問責(zé)制;啟示

所謂“問責(zé)制”，顧名思義，即對責(zé)任的追究。問責(zé)制主要可分為行政問責(zé)制與民主問責(zé)制。行政問責(zé)制是政府的違法行為及其后果都必須和能夠受到追究的制度。其包含實行執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯追究制，完善并嚴(yán)格執(zhí)行行政賠償制度等，要求做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償。目前我國的行政問責(zé)制還存在一些問題，譬如：職責(zé)權(quán)限和責(zé)任劃分不清，官本位觀念根深蒂固，行政問責(zé)文化滯后，道德自律弱化，民主法律意識淡薄，行政問責(zé)配套制度缺失，信息公開制度缺失，績效評估機制缺失，責(zé)任主體救濟制度缺失，監(jiān)督問責(zé)制度虛置。

一、借鑒：當(dāng)代西方政府問責(zé)制度

西方發(fā)達(dá)國家的官員問責(zé)體系由立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政黨、利益集團、新聞輿論和公眾等多個主體組成，問責(zé)的形式包括行政問責(zé)、政治問責(zé)、法律問責(zé)和倫理問責(zé)等幾個方面，下面我主要詳細(xì)介紹的是西方政府的行政問責(zé)。

（一）加強行政系統(tǒng)的內(nèi)部控制，完善行政問責(zé)制

政府責(zé)任的實現(xiàn)機制之一是行政自律機制，當(dāng)代各國政府均建立了政府內(nèi)部的責(zé)任控制體系。如行政機關(guān)上下級之問的監(jiān)督、行政監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)對政府機構(gòu)及其工作人員的監(jiān)督、行政救濟與行政復(fù)議等等。當(dāng)代西方國家加強行政系統(tǒng)內(nèi)部控制的措施主要包括如下方面：

1.促進政府行政公開，讓公眾獲得更多的政府行政資料與信息。如美國 1966年公布的《信息自由法》規(guī)定了每個機關(guān)都應(yīng)使公眾獲得的信息范圍，規(guī)定了公開政府信息的程序等重大法律原則。美國國會于1976年制定了《陽光下的政府法》，該法要求一切行政會議除法定的例外情況，一律公開舉行，公民可以旁聽，會議結(jié)束時公開會議記錄。美國 1996年制定了《電子信息公開法》，運用信息技術(shù)來提高政府運作的透明度。2000年l1月30日，英國通過了2000年《信息公開法》（Freedom of Information Act 2000），從而打破了英國的保密文化傳統(tǒng)。

2.嚴(yán)格規(guī)定各種執(zhí)行機構(gòu)與代理機構(gòu)的行政責(zé)任。如英國，在傳統(tǒng)的議會主權(quán)和部長負(fù)責(zé)制下，各部部長就政策和部門內(nèi)部的操作管理向議會承擔(dān)個人責(zé)任;執(zhí)行機構(gòu)設(shè)立后，機構(gòu)負(fù)責(zé)人通過部長就政策執(zhí)行和服務(wù)管理向議會承擔(dān)責(zé)任。英國內(nèi)閣辦公廳每年都對執(zhí)行機構(gòu)的發(fā)展、運行及其績效狀況進行總結(jié)評價并以《執(zhí)行機構(gòu)評論》或《執(zhí)行機構(gòu)報告》的形式將評估結(jié)果公布于眾。議會也要求所有機構(gòu)做年度報告和財務(wù)報表，首先交給國家審計署審核 ，之后上交給國會。執(zhí)行機構(gòu)的首席執(zhí)行官或總裁需要出席公共會計委員會或國會特別委員會的會議.就執(zhí)行機構(gòu)的活動問題接受質(zhì)詢 。

3.完善政府內(nèi)部控制機制。2003年美國《提升政府責(zé)任法》目的是增強監(jiān)察長工作的獨立性和高效性，以便對行政機關(guān)的工作進行獨立客觀的監(jiān)督和調(diào)查。1990年，美國國會通過《首席財務(wù)官法案》，要求各聯(lián)邦組織任命首席財務(wù)官 （CFO），以集中進行財務(wù)管理 ，并采用更標(biāo)準(zhǔn)化的會計制度 。首席財務(wù)官負(fù)責(zé)向行政及立法機關(guān)報告組織的財務(wù)狀況。

4.完善“吹口哨”的檢舉者保護機制。“吹口哨”是對官僚濫用職權(quán)進行內(nèi)部控制的一種方法。“吹口哨”是指對機構(gòu)內(nèi)的錯誤行為進行揭露的人，特別是揭露上級的錯誤行為。美國于1989年出臺了《檢舉者保護法》，該法規(guī)定，政府雇員可以向特別法律顧問辦公室提供機關(guān)違反任何法律、規(guī)定或條例、管理極度不善、大量浪費資金、濫用權(quán)力或?qū)步】蹬c安全構(gòu)成實質(zhì)性或特定危險的證據(jù)，而無需害怕打擊報復(fù)，除非本人同意，可以不暴露身份。

5.強調(diào)代表性和公共參與。在行政過程中允許公眾參與及利益集團代表的出現(xiàn)，能夠促使行政官員與公共意見接觸。如美 國 1946年的《行政程序法》、1972年的《聯(lián)邦咨詢委員會法案》以及1978年的《文官改革法》均設(shè)定了相關(guān)條款 ，以鼓勵代表性與公共參與。

（二）加強議會對政府的政治控制，完善政治問責(zé)制

民主政治制度下，政府的一切施政措施及其工作人員的一切行為都必須以民意為依據(jù)，因而，政府必須對民意負(fù)責(zé).進而應(yīng)對民選的代議機構(gòu)負(fù)責(zé)。政府對議會的責(zé)任是一種政治責(zé)任，政府承擔(dān)政治責(zé)任的方式主要包括被質(zhì)詢、道歉、辭職、接受不信任投票、承擔(dān)不信任案后果，解散等。

（三）加大責(zé)任追究力度，完善法律問責(zé)制

政府及其工作人員違反法律規(guī)定的義務(wù)、違法行使職權(quán)時，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，即法律責(zé)任。行政機關(guān)的違法行政行為必須被撤銷、變更、確認(rèn)違法、責(zé)令重作、損害賠償;公務(wù)員因違法失職、濫用職權(quán)、貪污腐敗等行為必須受到行政處分和刑事處罰。政府是為公共利益服務(wù)的法人，當(dāng)政府機關(guān)的行為侵害人民權(quán)利時，應(yīng)像其他法人組織一樣承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任，當(dāng)今許多國家都制定了國家賠償法;20世紀(jì)中葉以后，政府侵權(quán)賠償責(zé)任的范圍不斷擴大，政府賠償?shù)姆秶鷰缀醺采w了所有的行政領(lǐng)域。

（四）加強主觀責(zé)任對公務(wù)員行為的內(nèi)部控制，完善倫理問責(zé)制

政府責(zé)任的內(nèi)部控制手段即主觀責(zé)任，是指忠誠、良心以及認(rèn)同，它是行政者自己本身對責(zé)任的感受。倫理是公共行政人員對其行為的一種“自我責(zé)任”（self-accountability），或一種內(nèi)部控制（inner—check）的形式。這種內(nèi)部控制需要通過要求公共行政人員遵循一系列外部標(biāo)準(zhǔn)才能得以實施。這就要求確立相應(yīng)的倫理責(zé)任制度。

二、啟示：從行政問責(zé)制走向民主問責(zé)制

行政問責(zé)是按照行政管理系統(tǒng)，上級追究下級官員在重大問題上行政責(zé)任的制度。民主問責(zé)制是民主憲政所特有的官員（包括最高層官員乃至政府）問責(zé)制度，它不僅包括行政問責(zé)制，還包括一系列其他問責(zé)制。民主問責(zé)制度具有問責(zé)主體范圍廣，問責(zé)系統(tǒng)化、規(guī)范化、科學(xué)化，問責(zé)制度化等特點。

民主問責(zé)制是我國建設(shè)法治政府的一個重要實現(xiàn)途徑。我國目前民主問責(zé)制剛剛起步，各種配套制度和機制尚未建立，民主問責(zé)的氛圍尚未形成，因此，要建立并實施真正意義上的問責(zé)制度，必須從以下幾個方面著手：

（一）由“權(quán)力問責(zé)”向“制度問責(zé)”轉(zhuǎn)變

我國目前實施的行政問責(zé)帶有大量的人治色彩，以往的責(zé)任追究，往往以“權(quán)力問責(zé)”的方式進行，出了問題，追究與否、追究哪些人、什么范圍、什么依據(jù)、什么程度、什么責(zé)任，主要根據(jù)上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖和意見進行，隨意性較大。這就導(dǎo)致追究“直接責(zé)任”多，追究領(lǐng)導(dǎo)層“間接責(zé)任”少，追究一把手領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的就更少。而實行“制度問責(zé)”后，出了問題該不該追究責(zé)任，追究誰的責(zé)任，更多的是依據(jù)事實和有關(guān)規(guī)定來進行。《中華人民共和國公務(wù)員》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等，成為問責(zé)處分的主要依據(jù)，其處理程序更加制度化、規(guī)范化。這個顯著變化標(biāo)志著我國現(xiàn)行問責(zé)制正在由“權(quán)力問責(zé)”向“制度問責(zé)”轉(zhuǎn)變。

（二）由“同體問責(zé)”轉(zhuǎn)向“異體問責(zé)”

根據(jù)我國現(xiàn)行的政治架構(gòu)以及憲法和法律的相關(guān)規(guī)定，對政府機關(guān)及其官員擁有合法問責(zé)資格的行動者很多，其中包括人民代表大會及其常委會、司法機關(guān)、上級政府機關(guān)、政府的專門監(jiān)督機關(guān)（包括監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)）、政黨（包括民主黨派）、社會團體和公民個人等。雖然它們都擁有問責(zé)政府及其官員的資格和權(quán)力，但實際的情況卻是除了中國共產(chǎn)黨、中央政府或上級政府機關(guān)外，其它的行動者都是缺位的。在既有的問責(zé)事件以及社會關(guān)注的“審計風(fēng)暴”和“環(huán)評風(fēng)暴”中，人大（代表）、政協(xié)（委員）和民主黨派（成員）等無一例外地全體失語。因此，嚴(yán)格說來，當(dāng)前的問責(zé)制只是政府體制的自我監(jiān)督和自我修正，更多具有組織管理層面上反饋控制的含義，而不具有憲政意義上權(quán)力制衡的價值。而從民主政治的角度講，控制政府責(zé)任不僅需要行政體制內(nèi)自上而下的等級控制，而且更需要包括公民或社會團體、民主黨派、司法機關(guān)和立法機關(guān)等所廣泛施加的民主監(jiān)督。相比于“同體問責(zé)”，“異體問責(zé)”更具有公信力，更有效力，而且還是“同體問責(zé)”的基礎(chǔ)。就對問責(zé)者的問責(zé)而言，問責(zé)制顯然已經(jīng)超出了對政府及其官員問責(zé)的范疇，而是包含了對其他具有行政監(jiān)督權(quán)的國家機構(gòu)及其官員的問責(zé)，從而涉及到更加基礎(chǔ)性的民主責(zé)任制度。在這個層面上，問責(zé)制是更加龐大的民主政治責(zé)任制度的有機組成部分，并依靠民主責(zé)任制度的發(fā)達(dá)和進步而得以發(fā)展和完善。

（三）加大政務(wù)公開和政府透明度

目前，只有大力推進電子政務(wù)和政府信息化建設(shè)，提高政府透明度，實施政務(wù)公開，才能把政府及官員置于公眾監(jiān)督之下。立法機關(guān)可通過多種方式行使問責(zé)主體的權(quán)利，例如，進行獨立調(diào)查，舉行聽證會，開設(shè)代表與公眾之間的電話熱線等。

（四）構(gòu)建新的官場文化

問責(zé)制度要求政府對公眾負(fù)責(zé)，而傳統(tǒng)的吏治文化要求只對上級負(fù)責(zé)，在幾千年官本位的背景下，有不少的領(lǐng)導(dǎo)干部只講“政績”不講官德，只唯上級是從，只看領(lǐng)導(dǎo)臉色而不顧公民的需要，甚至為了“升官發(fā)財”而貪污腐敗，損害黨和政府的形象，嚴(yán)重?fù)p害人民群眾的根本利益。所以，新舊官場文化還有不小的沖突，需要很長時問來適應(yīng)、磨合。問責(zé)制同樣有可能扭曲、變形，淪為選擇性懲罰以防止責(zé)任范圍擴大、甚至掩蓋更大責(zé)任的工具。而兩種官場文化之間的過渡，也可以說是中國政治、經(jīng)濟和社會文化總體轉(zhuǎn)型的一個部分。

總之，行政問責(zé)制存在很大的局限，在依法治國，政治的民主化和責(zé)任政府理念的背景下，民主問責(zé)制的啟動將有利于提高官員的自律性、責(zé)任心及為人民服務(wù)的質(zhì)量;有利于打破干部“能上不能下”的陋習(xí);有利于促進干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變;有利于整肅“吏治”，維護執(zhí)政黨和政府的信譽，從而更大程度地保護公眾利益，推進我國政治文明建設(shè)。

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作者簡介：

王婭娜，女，中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院助教。