淺析EPC工程總承包模式下的政府投資項目投資控制

郭建華

摘要：EPC工程總承包模式運用越來越廣泛，但由于沒有具體明確的操作流程和實施細則，這類項目工程造價如何控制是我們當前急需解決的一個突出問題。本文就如何做好EPC模式下政府投資項目投資控制做些粗淺探索。

關鍵詞：EPC;政府投資項目;工程造價;投資控制

一、EPC工程總承包的定義及主要發包模式

1.定義

工程總承包，是指從事工程總承包的單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的勘察、設計、采購、施工等實行全過程或者若干階段承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式。工程總承包主要采用EPC模式（Engineering Procurement Construction），即設計-采購-施工一體化。

2.工程總承包項目三種典型發包模式

根據前期工作完成階段的不同，EPC項目發包模式主要有三種：一是完成初步設計后發包。總承包項目的設計方案達到初步設計深度的，且初步設計文件和概算獲得批準后，業主單位提供初步設計方案進行發包。二是完成方案設計后發包。總承包項目設計方案達到方案設計深度，且方案設計文件經審查后，業主單位提供方案設計進行發包。三是完成可行性研究后發包。對建設周期有緊急要求但尚未達到方案設計深度的項目，進行勘察設計施工總承包發包，在發包時明確投標單位須提交設計方案進行投標。

二、工程總承包項目投資控制面臨的問題和挑戰

1.具體操作流程和實施細則未明確

目前，國務院和住建部印發的有關工程總承包項目相關文件僅為方向性、原則性的意見，對實際操作性指導不充分，未正式出臺有關的工作實施細則。從目前國內各地區探索取得的成效來看，無論建設主管部門還是業界對工程總承包具體操作流程，以及工程總承包如何與傳統的工程承發包模式相區別和銜接未達成廣泛共識，實踐中工程投資如何控制問題最為突出。

2.工程計量計價基礎發生了根本變化

傳統模式下，工程合同計量計價基礎是經審查后的施工圖紙和工程量清單以及相配套的定額。在傳統模式下，施工圖紙是確定的，工程量和技術參數以及相關人工、材料、機械等單價也都是確定的，合同價款的確定依據充足，參照物明確，計算規則清晰，爭議較少。而在工程總承包模式下，項目投標報價依據的將是項目范圍、建設內容及規模、功能需求、技術標準、工藝材料等指標，項目竣工驗收考察的將是項目功能是否實現，項目合同約定的目的是否達到，項目計量計價基礎將不再是施工圖和工程量清單。可以說，EPC模式計量計價基礎的變化顛覆了傳統造價控制的概念和方式。

3.工程風險難以準確全面劃分

在工程總承包模式下，計量計價的基礎將是項目范圍、建設內容及規模、功能需求、技術標準、工藝材料等指標。限于國內設計標準化、裝配式建筑尚在起步階段，建筑設計個性化選擇空間大，實現同樣的功能需求可能有幾十種材質（含品牌規格）、厚度、工藝做法選擇。而一個項目又涉及成百上千個構件，工程風險就很難面面俱到且準確全面劃分。另外，限于目前招標代理咨詢機構水平參差不齊，工程總承包項目招標時如對功能需求、技術標準、工藝材料要求告知不細不全甚至疏漏，風險描述范圍不清晰，極有可能造成招標人和中標人對功能需求、技術標準、工藝材料、業主變更簽證范圍理解認識不一致，施工中就會互相推諉扯皮，造成投資失控。

三、做好投資控制的建議

1.明確計量計價模式

經調研國內EPC合同，其計量計價主要有三種模式：①包干模式。項目招標時，要求招標人根據自己的設計方案報價，中標后所報的價格即為合同價包干。中標后因方案調整引起費用變化的，費用增加的由中標人承擔，費用減少的包干價不變，多出部分作為承包方優化工作的獎勵。此種模式，方案調整產生的費用增加或減少的風險難以控制，招標人和中標人需就風險范圍做進一步的補充約定。②上限封頂的預算、結算審核模式。項目招標時，項目需有明確詳細的功能要求和價款上限。投標人根據自己的設計方案編制投標報價，中標價僅為暫定價。中標設計方案經調整報業主審批后，中標單位進行施工圖設計并編制施工圖預算（施工圖預算不得超中標價），預算經財政評審或中介機構審核確定后作為合同價。項目施工過程中發生的設計變更、現場簽證列入結算，結算金額以財政評審結果為準。此種模式與現行政府投資項目管理要求的程序基本一致，招標人和中標人對費用增加或減少的風險都可控，均衡考慮了雙方的利益。③實做實收結合下浮率報價模式。對于項目前期工作不充分、還沒有明確方案的項目，項目招標時通過方案比選、下浮率等綜合選定中標方案。項目施工中實做實收，結算時采用下浮率結算。此種模式弊病就是承包人存在做大投資的道德風險，招標人不容易控制工程造價，適合需緊急實施的項目。

針對不同的發包模式，結合國內先行先試地區經驗，建議采用如下計量計價模式。

（1）完成初步設計后發包項目宜采用固定總價合同。完成初步設計發包的項目，一般采用固定總價合同。完成初步設計的項目，前期工作較充分，有利于項目順利實施，絕大部分項目應采用此種方式發包。需要指出的是，地下工程計量計價風險較大，視地質勘查情況可將地下工程單獨簽證納入結算。

（2）完成方案設計后發包項目宜采用上限封頂的固定單價合同。完成方案設計進行發包項目，總承包合同建議采用上限封頂的固定單價合同，項目預算、結算參照傳統模式進行審核。

（3）完成可行性研究后發包項目建議采用實做實收結合下浮率報價合同。項目招標時需明確最高限價，投標人投標報價不得超出投標限價。工程項目結算價不得超出經評審下浮后的項目總概算（招標人變更方案及工程范圍除外）。

2.明確投資控制操作流程

投資控制操作流程是制度設計的重要組成部分。構建環環相扣的投資控制流程，能指引項目業主有序開展項目建設，提高政府投資EPC項目工程建設水平和投資效益。原則上，結合國內大部分地方實踐經驗，流程設計應與傳統預、結算模式緊密結合，政府有必要介入開展施工圖預算評審和結算評審（按EPC合同風險各自承擔責任，有利于雙方在項目實施前明晰施工圖）。

3.做細前期工作，在招投標階段明確風險范圍

前期工作、招投標階段對風險預案的劃分至關重要，將直接影響到項目的最終投資以及項目能否順利實施。因此，在招投標階段應加強風險管理，應準確全面清晰地劃分工程風險承擔責任主體，為項目順利實施和結算奠定基礎。

4.推行限額設計，源頭控制工程造價

工程總承包應實行限額設計，中標單位深化完善后的施工圖預算不得超出其投標報價（即中標價）。如果超出，風險由中標人承擔，招標人僅以中標價為限承擔責任（招標人提出功能變更、范圍變化等風險除外）。

5.嚴格控制工程變更簽證，抓好施工階段管理

在合同執行過程中，應嚴格要求承包人按批準的施工圖施工，嚴格控制工程變更簽證。如確實由于不可預見原因或工程變更引起業主方合同價款增加的，應按照基本建設程序規定辦理工程變更審批手續。

6.開展四個方面的審核，做好工程竣工結算

EPC合同結算審核的重點應圍繞以下四方面開展：①“有無”的審核：根據施工圖、竣工圖，結合現場實際完成工作情況，總價承包范圍內有，而實際沒有發生的項目，結算時應予以扣除。對于應屬于合同范圍固定總價包干部分工程不另外增加費用。不屬于合同范圍的另委項目，應根據合同或委托的計價原則進行結算。②差異的審核：根據總包合同差異調價規定，審核差異項目（如材料價差）。③工程變更及風險事件的審核：設計變更及風險事件應根據合同計價規則結算，并根據合同約定扣除包干范圍費用后，計入變更項目或風險事件結算。設計變更一定要分清楚變更的原因，風險事件一定要分清風險承擔的主體。④合同管理審核：根據總包合同對質量、進度、安全、性能指標、項目報批、竣工驗收、專項驗收等的管理規定，審核合同管理情況。

對于限額封頂的單價合同以及實做實收的下浮率報價合同，需按合同約定及工程竣工圖計算工程量套取定額調整項目的最終結算價款，這與現行傳統模式結算審核要求基本一致。需要指出的是，這兩類合同將原本的工程總承包項目的固定價格在合同簽訂時以及最終結算時又將固定價格打開，影響到了工程總承包企業對整個項目成本的控制以及風險分擔的決策，打擊了工程總承包企業的積極性，違背了工程總承包合同的本意，不利于工程總承包企業提升自身的管理水平和管理能力。隨著工程總承包管理經驗的積累，相信這個問題會得到最終解決。

四、結語

本文分析了EPC模式造價控價面臨的困難和挑戰，從發包模式、限額設計、工程變更控制、工程結算審核等方面提出了投資控制的基本思路。

參考文獻：

[1]孫新艷.中國情境下政府投資項目工程總承包模式監管研究[D].天津：天津理工大學碩士論文，2019.