民辦高校向應用型轉型發展中政府職能的重塑

毛偉 于海波 王貝貝

摘 要：民辦教育是我國高等教育的重要組成部分，在民辦高校由興起到快速發展再到機構轉型的過程中，政府發揮了主導性的作用，但隨著民辦教育市場化的發展，市場“失靈”成為常態，政府角色陷入職能困境，主要表現為政府角色自身定位失守、政府角色扶持能力失準、政府角色監管職能失位。為打破政府這一職能困境，需要立足國情，轉變政府職能，構建科學合理的角色體系，助力民辦高校轉型發展，在機構改革中實現“彎道超車”。

關鍵詞：民辦學校;轉型發展;職能重塑

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.064

黨的十九大報告對新時期我國社會的主要矛盾作了新的總結，反映到教育上，就是人民群眾接受更好教育的需要與教育發展不充分不均衡的矛盾。當前國家大力引導支持包括民辦高校在內的地方高校向應用型大學轉型，不僅是適應當前國家供給側結構性改革，深化高等教育綜合改革的應有之義，也是破解新時代教育領域主要矛盾變化，促進教育公平、提高質量的必然選擇和重要路徑。

“從民辦學校生成發展的歷史軌跡看，民辦教育的興衰沉浮與政府的相關政策如影隨形、息息相關。”如合理回報制度、分類管理制度等無不深深打上了政府的烙印。民辦高校應用型大學轉型的核心主體是民辦學校，但在目前條件下，政府更應首先打破固有的思維慣性和干預偏好，積極完成自身的角色轉向和功能重塑。

1 分類管理：民辦高校轉型與政府職能轉變的政策變遷

分類管理是政府主導下的強制性的制度變遷，“制度變遷也可以理解為一種效益更高的制度對另一種模式的改良、變革或創新的過程。”《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》提出要“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”制度。作為民辦教育的一項制度性創新，民辦學校分類管理“是一項由中央政府發起的，由試點地區地方政府推行的制度變遷。”在《民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）實施的十多年時間，期間經過數次修改，對中國教育事業的發展起到了助推作用，2016年11月7日新《民促法》通過，正式以法律形式將民辦教育帶進了一個新時代。文章首先就民辦教育分類管理改革過程中國家出臺和公布相應的法律文件做一個文件進行梳理和總結，為后續論述提供法律支撐。

1.1 《中華人民共和國民辦教育促進法》修改歷程

民辦教育分類管理是教育領域的一項改革，國家不斷出臺政策予以鼓勵和扶持，2002年《民促法》的頒布，拉開了民辦教育的序幕，2004年頒布《民辦教育促進法實施條例》對《民促法》進行補充，2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》對開始對民辦教育進行改革，2016年《民辦教育促進法實施條例（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）《民辦教育促進法實施條例（送審稿）》（以下簡稱送審稿）到《民促法》（修正案）的通過，為民辦教育分類管理提供法律支撐，到2018年對《民辦教育促進法》中分類管理機制的完善，“使得民辦教育分類管理的法律體系不斷完善，對非營利性和營利性兩類民辦學校各安其位、健康發展具有重大作用。”

1.2 關于《民促法》修改分類管理的解讀

2013年6月29日，修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》規定“民辦教育事業屬于公益性事業”，同時表示“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”，因此民辦學校只能在民政部門登記注冊為“民辦非企業單位”，在產權屬性、利潤分配、資金募集、稅收優惠等方面沒有明確的監管制度可循，導致民辦學校難以面向社會公眾募集資金。

2016年6月1日新實行的《教育法》《高等教育法》兩部上位法提出對民辦教育進行機構改革，11月7日，新《民促法》出臺，規定對民辦學校實行營利性和非營利性分類管理，這次法律的修訂，理清了各類學校的審批、登記流程，為民辦教育分類管理的發展提供了方向。相對于舊法來說，新《民促法》在以下幾個方面有了明顯改變：（1）民辦學校舉辦者可以自主選擇辦學模式并對辦學收益做了明確分類;（2）保障教職工的合法權益;（3）監督和預警機制;（4）民辦學校的廢立、終止和退出機制。同年出臺《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（以下簡稱若干意見），一是鼓勵社會力量參與民辦學校辦學，驗證民辦教育分類管理的合理性與合法性，助推教育現代化，促進經濟社會的發展;二是要求地方政府，因地制宜，實事求是，積極探索，及時制定出臺符合地方實際的民辦教育分類管理的實施意見和配套措施。

2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會對《民促法》作出兩處修改：將第二十六條第二款中的“經政府批準的職業技能鑒定機構”修改為“經備案的職業技能鑒定機構”;將第六十四條中的“工商行政管理”修改為“市場監督管理”，這也可以理解為民辦教育分類管理開始引入市場機制，擴展了辦學方式，使民辦學校擁有更多的辦學自主權，破解了民辦教育分類管理的發展瓶頸，有利于集中破除制約民辦教育發展障礙和薄弱環節，建立起更加完善的民辦教育分類管理體系。

2 供求失衡：民辦高校向應用型轉型發展的多重訴求與現實障礙

2.1 民辦高校向應用型轉型發展多重訴求

2.1.1 先導：社會認同觀念需要

“觀念通常是把思想和社會行動聯系起來的結紐，發揮引導和協調社會行動的功能，使社會行動能夠實現意識形態所規定的目標。”民辦教育分類管理的價值只有得到全社會的認可才能實現。在諸多因素的影響下，廣大人民群眾對私立教育的本質和內涵認識不足，主要表現為：一是“企業論”，社會主流認為私立學校是營利性的，甚至一些教育部門認為私立學校不應該享受財政支持的優惠政策，這使私立學校邊緣化。二是“教育純粹論”，社會現普遍觀念認為教育應當具有完全的公益屬性，即使在法律規定實行分類管理的條件下，也只能允許非營利性學校的出現，加上營利性私立學校可能會破壞到教育的純潔性，因此對私立院校持排斥心理，頑固地保持著教育公益性的潔癖。三是“無用論”，民辦學校在管理等方面存在缺陷，主要因為部分民辦學校的辦學質量和辦學層次達不到公辦學校的標準，進而導致了社會聲譽受損。

2.1.2 核心：師資建設現實需要

民辦高校在發展中逐步建立起自己獨有的優勢特色，制定出科學可行的應用型人才培養方案，更加注重人才的創造性培養和過程化培養。教師團隊的領軍人物在其中發揮著舉足輕重的作用，但民辦高校師資力量薄弱的問題依然存在，這與民辦高校教師的地位和待遇有著必然的聯系：第一，民辦教師與公辦教師社會地位不同，教師缺乏成就感;第二，民辦高校教師收入待遇較低;第三，民辦高校教師職稱評定、學術研究相對困難。綜上，就會導致民辦高校招聘教師領軍人才難度增大，且自身培養出來的骨干教師很容易流失，就會使民辦高校陷入師資力量匱乏的困境。

2.1.3 保障：完備轉型退出程序需要

我國民辦教育肇始于上世紀80年代，在經歷了起步、成長和快速發展的階段后，目前已經進入調整、重組和轉型的時期。面臨著民辦高等院校和民辦教育機構數量增加的大背景的沖擊、國家高等教育發展戰略和招生政策的影響以及不少民辦高校資金匱乏、教育質量不佳、經營不善等內外部環境的雙重挑戰，近年來，越來越多的民辦高校宣布破產和倒閉，這對我國民辦教育的發展極為不利。目前亟待建立完備的轉型退出程序來破解這一難題，首先建立預警防范機制，強化多主體參與外部監督;其次完善多元化的退場途徑，提供多元化的退出輔導;最后做好人本化的善后處理，保障相關利益主體權益。

2.2 民辦高校向應用型轉型發展現實障礙

2.2.1 政府角色自身定位失守

教育行政化嚴重。在我國教育領域，存在著嚴重的教育管理現象，民辦高校的發展也深受影響。在民辦高校發展中，教育管理是政府對民辦高校發展的過度干預。主要體現在：

一是干預民辦高校的課程設置權。中國的民辦高校起步較晚，但是了為了實現后續發展，民辦高校吸引學生往往憑借其專業課程的特色，但根據《中華人民共和國民辦教育促進法》的規定，其所設置的專業、開設的課程、選用的教材都需要報審批機關備案。但在審批過程中，這種記錄往往會被延期，那么就使民辦高校的市場競爭力大大降低。

二是干預民辦高校自主授予學歷的權利。我國現行有關教育文件明確規定，民辦高校不得直接頒發國家資格證書，包括學生畢業證書等。正因為這樣，目前絕大多數的民辦高校都沒有辦理學歷證書的權利，這種“公信力”實際上需要我國相關教育部門的認可和授予，事實上，這是我國民辦教育的強制性管理和壟斷，制約了民辦高校的發展，違反了自由市場競爭的規律。

2.2.2 政府角色扶持能力失準

政府對民辦高校收取管理費用。中國財政部發布了有關民辦高等教育經營所得免征營業稅的規定，但沒有明確是否征收所得稅。這就導致部分政府的稅務部門將民辦高校視為企業，向民辦高校收取企業所得稅。在政府頒布的《民促法》和《實施條例》中，明確規定如果投資創辦民辦高校的投資人不索取“合理回報”，則該民辦高校就能夠享有與公辦高校同等的稅收政策以及其他資助政策，但法律文件中并沒有提出如何界定“合理回報”，所以也會導致政府向民辦學校收取相關費用。

政府對民辦高校的資助機制尚待建立。“中國民辦高校的運營通常都主要依靠學生繳納的學費而極少得到政府的財政支持，只能依靠學生學費采用滾動式運營方式發展下去。”雖然大多數地區的民辦高校以滾動式發展模式生存下來，但是發展道路卻是極其艱難，很容易受到外界環境以及生源等因素的影響。盡管高等教育界一直倡導平等對待民辦高校和公辦高校，讓民辦高校也能享受國家財政撥款的支持，但在短期時間內，民辦高校很難獲得與民辦高校相同的待遇。

2.2.3 政府角色監管職能失位

政府對民辦高校的行政監管角色定位不當的主要表現為兩個方面：

其一，越位。所謂越位，是指政府對民辦高校行政管理的過度干預。政府將民辦高校內部事務管理壟斷，在模仿民辦高校管理模式中的公立高校管理模式的同事，在很大程度上限制了民辦高校的自由發展和自主運行。

其二，缺位。所謂缺位，是指政府應當行使職能，而政府沒有行使職能應當承擔。政府職能的缺失導致政府部門和教育部門對民辦高校和公辦高校的不平等對待。 相對而言，政府對于國立大學的行政管理更加重視，而忽視了民辦大學的行政管理，在民辦高校的發展過程中，對辦學的類型、規模和規劃沒有進行相應的指導和扶持。

3 路徑探究：轉型發展中政府職能的重塑

3.1 淡化“主導者”身份，構建新型府學關系

在民辦高校向應用型大學轉型實踐中，一些地方政府對待民辦轉型表現得有點操之過急，甚至越俎代庖“以政策的形式將地方政府應用型轉型參與程度以及轉型效率作為考量教育政策的手段。”轉型本質上是市場化和社會化條件下高校自身全方位變革以及大學功能優化重構的過程。“政府的主要作用既不是掌舵者，更不是劃槳，而是服務者。”因此，在民辦高校轉型中，政府應進一步轉變職能，主動放棄“主管者”和“主導者”身份，通過簡政放權、政策引導、強化監管和優化服務等為民辦高校轉型發展保駕護航。

3.2 積極履行好“引導者”的新角色

一方面釋放現有法律政策紅利。以新《民促法》《若干意見》《實施條例》等制度法律文件為契機，結合民辦高校轉型發展需要，對各類民辦高校在財政、稅收、土地等方面科學設計、精準實施差別化政策引導和傾斜性扶持。依托地方政府民辦教育專項基金，通過政府采買、委托立項等方式，鼓勵支持民辦學校與行業企業開展產教融合、校企合作、協同創新，創新培養人才模式，促進科研成果快速落地轉化。

另一方面創設新的法律政策環境。“加快民辦高校法律制度的頂層設計，落實好民辦高等教育發展的各項政策。”在吸納國內外相對成熟的轉型制度經驗基礎上，制訂專門的《高校轉型與退出法》（包含民辦高校）或研究制定相配套的實施細則。建議采用清單模式、即政府權力清單、市場負面清單、責任清單等規范轉型利益主體的行為，以減少政府不當干預、增加行業企業社會責任、規避轉型風險。建立統一的市場準入標準、合理的第三方監督機制、完善的退出安置流程，保證民辦高校由進入到退場轉型有一套完善的程序支撐。

3.3 強化政府多元化轉型“輔導者”的功能

民辦高校轉型涉及為什么轉、怎么轉、轉到哪兒等關鍵性問題。可借鑒日本在鼓勵私立學校重整再生方面所采取的制定私立學校重整再生支援方案、引入經營顧問派遣制度和第三方咨詢機制的做法，在堅持管、辦、評分離的原則下，發揮地方政府部門協同和資源統籌的優勢，一方面允許和鼓勵專業性、中立性的第三方評估機構和咨詢機構參與民辦高校轉型，并為其提供專業性輔導;另一方面成立專門或臨時性機構，主要負責制定民辦學校應用型大學轉型輔導方案，及時發布民辦高校轉型典型案例，為轉型高校提供借鑒參考。可借鑒臺灣私立學校轉型經驗，如免除轉型學校應繳納的印花稅、契稅及各種規費，減免土地增值稅，縮小營業稅征收范圍等，積極為民辦學校創設轉型誘因，提供政策保障。

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