構建國家韌性：新中國治水史的政治現象學分析

周嘉豪 徐 紅

一、引言及相關概念界定

現代民族國家絕非僅僅是一個想象的共同體，而是真切存在之史實與充滿象征的要素共存之體，兩者皆為可測度的變量：這是因為國家力量與國家理念既塑造了公民身份，又鞏固了民族國家的政治共識，被歷史背景中發生的生動共同體生活案例與隨之相伴的語境，深深熔化、淬煉、烙印入了現代生活的公共記憶。長期以來，政治哲學與政治科學作為政治學研究的兩只觸角，其雙峰對峙似有不可調和的范式張力，但也恰好為政治現象學(Political Phenomenology或“政治學現象學”)的發展提供了關鍵契機(1)王海洲：《政治現象學：理論脈絡與研究方法》，《探索與爭鳴》2019年第10期。。政治現象學在這里并非一種僅給出澄清意義之方向之“政治現象學哲學”(2)此謂政治現象學的“兩副面孔”——政治現象學源于現象學，海德格爾在從詞源出發，將之界定為“就其自身顯示自身者”(海德格爾：《存在與時間》，生活·讀書·新知三聯書店，2006年，第34 頁)，胡塞爾也認為“被感知”(percipi)和“存在”(esse)是相互一致卻又從原則上分離(胡塞爾：《生活世界現象學》，上海譯文出版社，2016年，第63-64頁)，其核心概念是“生活體驗”來源于生活世界，強調回到事物本身(back to the things themselves)，開辟了具有反思明見性的純粹意識領域。它既是一種哲學理論，也是一種人文社科的方法。在此基礎上形成了作為現象學亞學科的政治現象學。但本文的政治現象學則是植根于政治學，力求吸納現象學的學科特色為開創新政治學方法論范式而努力，從而更全面地理解政治生活。，而是高度關注具體過程與結果的定見懸置(bracketing)且漸進還原以致面向生活世界(Lebenswelt)的理論學科，力圖回答政治領域的“何為其所是”的問題。作為學科初創階段(3)關于該學科的定位和構想，可參見《南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學)》2019年第1期的“政治現象學研究”專欄的探討，以及相關學者的其他代表性論文。有必要回應時下方興未艾的國家理論之關切——畢竟新中國已然成立70余年，這為中國政治學提供了歷時性的生活世界體驗與共時性的概念體系和政治發展邏輯——“何以是國家，為什么是中國，什么是中國之治”都需要做必要的反思，從而厘清政治力量、國家權力直射于其他對象的不明之處，將本質之于復雜的現象與彌散的記憶中還原并祛魅。

“治國先治水”(4)中國自古以來就是一個富于治水智慧的共同體，治水實踐可謂建構了中華民族的主體。《說文解字》對“治”有此記載：“水。出東萊曲城陽丘山，南入海。從水臺聲”。意為開鑿水道，修筑堤壩，引水防洪，引申為“控制”“管理”之意。，水最初作為一種公共資源，供人畜汲引和農田灌溉，其資源分布具有很大的隨意性，但其本身的重要性無須贅言。治水作為以基于社會成員和政治經濟利益需求為目標的，以整治水利、疏通江河為主導措施的國家權力約束下的水資源的再分配過程(5)在基層表現為游牧社會的“逐水草而居”，以至農耕社會下泉域社會的自發治理。就我國歷史而言，長期以來形成了鄉村水利組織對水權合法性的代表、爭奪、控制，在自發演進中形成一種均衡狀態。就自然界的事物的政治屬性進行界定的學術觀點中，有著名的“草權政治”“林權政治”等(參見王勇：《草權政治：劃界定牧與國家建構》，中國社會科學出版社，2017年；朱東亮，賀東航：《新集體林權制度改革與農村利益表達》，上海人民出版社，2010年)，本文則可看作“水權政治”，但本文不做產權政治的理論推演論證，而是就治水現象本身來分析。，特別是高層政治的權力運作維度則表現為政府在主導的修建管理水利工程、裁定水權利、防污治患、搶險御災的過程當中的綜合性治理措施和政治文化、意識形態影響下的治水理念。治水與治國不可分離，尤其對于現代化過程中的大國而言。一是由于我國的基本國情現實，即國土面積巨大，人口眾多，資源分布極為不均，在人口主要分布區多為季風氣候(雨熱同期)，面臨甚為繁重的引水、供水需求和艱險的抗災風險；二是由于民族國家建設的背景是世界走向現代化的浩蕩潮流，工業化、信息化的趨勢要求國家對水資源的合理規劃利用以及塑造與時俱進的生態觀念，從而支撐保障經濟增長和國民福祉的可持續發展，無一現代國家建設的進程會例外；三是我國現代中央集權體制的政治特點為治水的權力主體提供正當性支持從而賦予了其極其重大的責任，與此同時，現代國家建構場域下高漲的公民權利意識為水資源分配提出了更高要求，經略江河事關重大，成為政權合法性的來源；四是由于歷史上治水的政治敘事和國家神話(6)酈道元的《水經注·原序》對水有近乎神跡的描寫。在中國古代“水”逐漸演化成自然神，固已成為國家祭祀(山川社稷風云雷雨等壇祀)與民間信仰(河神、龍王等)雙重利用的象征資源。此外，治水還充滿著燮理陰陽、調和五行的傳統哲學奧秘。政治權力介入水資源具有深厚的底蘊和正當性，水利環境深刻地影響著古代社會的灌溉、祭祀、盟誓、交通、防衛、資源。以河流水系為中心，可以形成地域性的政治社會。傳統社會的水利史研究起步較早，影響最大的莫過西方漢學家的理論，他們大致可分為“治水-專制主義”與“水利共同體”兩派，因篇幅有限這里不做展開。所形成的路徑依賴，構成了“治水”的國民情結，善于治水的英雄人物本身就是杰出的政治家(如大禹、管仲、李冰)，并成為千古佳話得到廣泛傳頌。因此，治水絕非一個工程技術和經濟發展的問題，而理應是一個政治問題或國家建構問題，關系到一個政權如何“立”得住及如何長期存續之義，而上述各層面共同構筑起當代中國的“國家韌性”。

國家韌性簡而言之是一種國家“生命力”，意指一個政權適應國內外形式變化，應對各種風險、危機和挑戰，從而獲得生存和發展的表現，為政權與共同體的適應性、持續性、抗壓性與生命力的體現(7)項繼權，俞秋陽:《威權主義的韌性: 理論解釋及其局限》，《江海學刊》2017 年第3 期。。在當代民族國家建設的普遍場域中，治水為國家的公民參與公共事務提供契機，鞏固政治共識，增進了超大規模政治共同體在面對各種困難的凝聚力，滿足了人民的獲得感，成為國民公共記憶的一部分，甚至形成了具有民族特色的生態哲學與政治理論，這為探究新中國治水史的政治現象學邏輯提供了內涵、意義與使命。

二、現代國家背景下水政治的象征化與國家韌性的構建

治水問題在漫長的歷史進程中逐漸演變為“水政治”、“水治理”，與世界趨勢不可分離。“截斷巫山云雨，高峽出平湖”在盎然詩意背后彰顯出主體壓倒客體的篤定氣概，這便是一種超越意識形態的普遍的現代性特質。從封建國家、專制帝國抑或殖民地邁向現代民族國家之時，各國無一例外選擇將治水塑造成偉大工程以滿足國家的各種需要。如美國在二戰前后迅速崛起，富蘭克林·羅斯福總統任期的頭100天里，國會通過了15項重大法案，政府制定了田納西流域管理局(TVA計劃)，不僅促進了就業、防洪、導航、發電、土壤保持、灌溉和公共衛生，也為電力現代化奠定了基礎(8)Richard A. Colignon, Power Plays: Critical Events in the Institutionalization of the Tennessee Valley Authority, Albany, NY: State University of New York Press, 1997, pp.57-74.，更塑造了一種新的意識形態解釋：“田納西項目也可以作為模板到世界其他地區”(9)James C. Scott, Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed, New Haven: Yale University Press, 1998, pp.262-306.，一系列強調并將技術選擇與經濟增長聯系起來的論述，呼應了歐洲殖民列強的迅速衰落和美國作為資本主義活力的新中心的敘事，進而為統治世界的霸權野心提供支撐。而后殖民國家印度，在其即將獨立之際水利戰略發生了重大調整，表現出對大型水壩建設的積極追求，譬如尼赫魯的“新興社會主義”理想激發了20世紀40年代的默哈訥迪河水壩并希望以此振興印度(10)Rohan D’ Souza, “Damming the Mahanadi River: The Emergence of Multi-purpose River Valley Development in India (1943—1946)”, Indian Economic & Social History Review, 2003, Vol.40, No.1, pp.81-105.，水壩被他譽為“現代印度的神廟”——這無疑也是一種國家統治修辭學。20世紀中葉的國際治水格局，顯然影響到了新中國。

就如今全球范圍內的國際政治話語而言，水政治話語與霸權主義、冷戰、人權、生態正義、公民社會、國族主義等論說密切交織(11)李菲：《水資源、水政治與水知識：當代國外人類學江河流域研究的三個面向》，《思想戰線》2017年第5期。，成為其宣示與紛爭的場域，特別是21世紀以來從“江河”過渡到“流域”的理論范式，極大地轉變了冷戰沖突背景下兩大陣營對抗的資源要沖和籌碼較量的對抗態勢(12)Patrick McCully, Silenced Rivers: The Ecology and Politics of Large Dams, London: Zed Books Ltd., 2001, p.239.，讓雙邊、多邊環境合作治理與資源共享成為可能。盡管如此，這還不能讓流域發展的國家間政治存在的分歧徹底扭轉，主權依然是一國最重要、最基礎的治水合法性。信奉不同主張的發達國家、后發國家同樣作為現代民族國家，都以主權為正當性旗幟為發展利益辯護。面對“后國家主義”學派的質疑，將國家保留在視野內依然很有必要，因為全球化并沒有消除國家和地區對水資源問題的責任(13)佩特拉·多布娜：《水的政治：關于全球治理的政治理論、實踐與批判》，強朝暉譯，社會科學文獻出版社，2011年，第 11頁。。從某種意義上說， “水政治”勢力范圍就是基于主權的民族國家所控的“領土”地圖加減實存的海外利益，這可謂相當符合公民的國家政治情感與民族國家的敘事邏輯。

那么，新中國的治水是如何轉化成國家韌性的呢？一般來說，任何國家都有國家韌性而不因政體的不同而變化。國家韌性有兩個維度：一是持久性，二是穩定性。影響國家韌性的要素不勝枚舉，但大體有以下三個方面：首先，國家認同對國家韌性的提升具有重要價值(14)殷冬水，曾水英：《塑造現代國家:國家認同的視角——關于國家認同構建價值的政治學闡釋與反思》，《南京社會科學》2019年第8期。，國家認同的建構不是單向的行動，而是雙向的互動，既有賴于國家對民眾的國家認同的建構，也有賴于個人建構自己的國家認同(15)林尚立：《現代國家認同建構的政治邏輯》，《中國社會科學》2013年第8期。；其次，國家治理的績效對國家韌性甚為重要，政治精英對公共政策的改進調試很大程度上決定了公民與利益團體的獲得感，從而決定了國家的興衰；最后，國家韌性離不開意義世界的建構與觀念層面的再生產。理解國家面對環境的適應力，需密切觀察國家認同、治理績效與觀念變遷的狀況。其中，國家政權認同構成了國家韌性的根系，是一個國家區別于他國的基礎要素；治理績效構成了國家韌性的主干，是公民對執政者合法性的評價感知；政治文化和執政理念構成了國家韌性的枝葉，是國家韌性多大程度得以擴展的建構性力量。三者互為一體，相互依存，如圖1所示。

圖1 國家韌性的三大要素及其與治水的關系

不同時段的治水舉措對國家韌性的三層面的構筑都是有的，但程度還是存在明顯差異：一是新中國成立初期到改革開放以前，側重發動運動式的治水工程來培育國家政權認同，既有奠基之功又有反噬之過；二是從改革開放到21世紀初，側重提高經濟發展效益，用治水來換取國家發展動能；三是黨的十八大以來，側重執政理念的創新，用民生導向的發展理念、行政體制改革與法治建設等引導治水走向精細化治理。就微觀衡量指標而言，國家目標、技術選擇、行政組織以及文化符號都是衡量治水對國家韌性建構的重要維度，價值觀念與技術始終在對話和相互建構，這需要在具體案例考察時加以注意。

三、治水對國家韌性塑造的展布：偉大工程與水利神話

治水工程在新政權建立后的前30年內，體現出很強的社會建構特征，即以工程項目來配合強化國家認同、建設社會主義現代化國家的計劃，是國家大規劃里的小計劃——突出了國家運轉的計劃性、應對外部環境的韌性與單位個體的能動性。治水憑借著強勢動員、思想教育、政治化與榜樣引導等機制，極大地調動了國民的力量，以開發水資源的潛力重建新中國的國力，建構了民族主義和共產主義敘事的治水正當性邏輯，也是全能主義政權得以在全國范圍內奠定的推動力量。

(一)新政權肇始時期的治水之策：淮河的治理邏輯

治理以華北平原為腹地的黃河流域和淮河流域成為這一時期最重要的治水重心，這一方面是20世紀上半葉懷抱建設水利秩序、開發資源來穩定基層、發展經濟的理想的支撐和延續，另一方面是新政權初立面臨的切實災情之需——雙重的政治使命要求在短時間內調動已有的治理資源(16)據統計，在1950—1952年3年中，國家用于以大江大河治理為主的水利建設的投資共約為7億元，占預算內基本建設投資的10%，對全國2.4萬多公里的重要堤防進行了修整，3年內直接參加水利工程的人員有2000萬人，完成土方17億立方米多。參見樊憲雷：《20世紀50年代至60年代初我國興修水利的探索實踐及其基本經驗》，http://dangshi.people.com.cn/n/2014/0504/c384616-24971830.html，訪問日期：2019-12-04。，并在國家建設的目標指引下打造行政管理體系。

治淮工程的迫切性更為優先。首先是面臨基礎設施落后、長期缺乏修繕、基層管理組織癱瘓的困難；其次是1950年夏季，安徽、河南連降大雨，引發洪災造成兩省境內淹地4000余萬畝，受災1300多萬人(17)淮河水利委員會：《中國江河防洪叢書·淮河卷》，中國水利水電出版社，1996年，第46頁。，在解放戰爭進入收尾階段、國家政權建設提上日程的同時需要緊急處理災情；最后是面臨抗美援朝戰爭的外部風險壓力，調兵備戰的同時亟須解決國內人民生計問題。嚴峻的形勢迫使中國共產黨領導的國家政權有序推動治水工程，觸發了治理主體的迅速形成，并兼顧民主協商與集中統一的關系、日常行政體系與運動型組織系統的關系。1949年底，周恩來總理在政務院第六次會議上要求各級水利干部重點抓好防洪工作。毛澤東主席從1950年7～9月就治淮問題給周恩來總理連續做出4次批示，提出要根治淮河，特別強調“導淮必蘇、皖、豫三省同時聯手，三省黨委的工作計劃，均須以此為中心”，“勢必要動員蘇北黨政軍民全部力量，蘇北今年整個工作方針要重新考慮，既定的土改、復員等工作部署必須改變……亦當竭力克服困難，完成治淮大計”(18)《毛澤東文集》第六卷，人民出版社，1999年，第85-86頁。。在此基礎上，周恩來總理在治淮會議上做了總體部署，決定了治淮工程的步驟，并以淮河水利工程局為基礎，組成統一領導治淮工作的治淮委員會，并在協商的基礎上確定了機構的人事、地點。1950年10月，政務院頒布了《關于治理淮河的決定》，當日《人民日報》發表題為《為根治淮河而斗爭》的社論(19)《為根治淮河而斗爭》，《人民日報》1950年10月15日。：一是對中央人民政府賑災的情況加以傳達，確立了工程與救災結合的思路，安撫了受災人民；二是對工程的目標和上、中、下游的具體安排與三省區、各水利部門的具體職責加以闡釋；三是對全國人民展開宣傳動員。當年的冬季治淮工程陸續開工，80萬民工奮戰80天，建成了長達168公里的蘇北灌溉總渠(20)聶皖輝：《毛澤東與治理淮河》，《毛澤東與20世紀中國社會的偉大變革(上)》，中央文獻出版社，2007年，第499-509頁。，到了1951年5月，共計民工220萬人(21)《全國各河流春修工程大部完成 淮河、黃河巨大工程正在繼續進行》，《人民日報》1951年6月1日。。據官方報道，“無論災區非災區，多數群眾都踴躍地自愿報名參加治淮工程……抗美援朝和根治淮河，不是相矛盾的，而是相結合的”(22)江蘇治淮總指揮部：《蘇北治淮工程報告》，1952年5月3日，江蘇省檔案館，檔案號：15:15。，以輿論宣傳對勞動者加以激勵。其間，“干中學”的理念在工程中得以強化，一方面調動了大學生和技術專家的積極性，另一方面增強了工人的勞動技能、勞動紀律與政治認同。工程的完結更是充滿儀式性。中央治淮觀察團蒞臨工程前線，發布了《告淮河流域同胞書》，并把毛澤東的親筆題字“一定要把淮河治理好”制成4面錦旗并在授旗典禮中加以展現、分發，從而鼓舞了上下一致治理淮河的信心。1951年7月，根治淮河的第一期工程勝利完成，使淮河被奪700多年來重新得到一條入海通道。治淮工程的最大特點是，以具有急迫性的救災為首要目的，配合抗美援朝、保家衛國的愛國主義教育，是新中國超大規模項目動員制度的初次登場。

(二)運動式治理、三門峽工程與黃河邊勞動的“奇跡”

“圣人出，黃河清”，“保衛黃河，保衛華北，保衛全中國”，寄托著中華民族對發祥地的深厚感情——黃河之治體現出國家機器更為齊整的復雜運轉，集中體現了那個時代治水的中堅力量。與治淮工程的大背景類似，黃河也是在一系列運動和諸多大工程的同時加以推動的，然而與前者不同，黃河計劃體現出高位推動下的系統性、計劃性與工農平衡的矛盾性，并在國家韌性建構力量的擴展中經歷了曲折。就現實狀況而言，1952年、1953年接連發生洪水，1951年、1955年分別發生黃河凌汛決口，為黃河治理與“一五”計劃的開啟增加了挑戰。新政權首先繼承并創新了黃河水利委員會的體制(23)“黃河水利委員會”成立于1933年的國民政府，但是國民政府的政府能力和社會支持實在太弱，特別是在抗戰時期引發了花園口決堤的悲劇，不僅沒能起到“以水代兵”之策，反倒削弱了其政權的合法性。客觀上，舊政權的制度遺產和技術力量也成為治河的重要資源。人民政權對黃河的治理始于1946年解放區的治理，一方面是中國共產黨在政治上通過有利有節的談判、配合以軍事上的斗爭爭取到了黃河歸故斗爭的勝利；另一方面是冀魯豫區黃委會組織民工開展勞動競賽活動，并由分區治理走向聯合治理，最終戰勝了1949年黃河大洪水。，完成了人民勝利渠灌區工程(1951年開工，次年建成，為新中國建立后在黃河下游興建的第一個大型引黃灌溉工程)，并確定了以下游防洪為中心，同時大力準備治本的治黃方針。黃河的治理深受蘇聯模式的影響，即調動大型資金密集型項目，加強集中化和規范化的領導，以政治權力保障工程項目落地。1955年，全國人大批準了《關于根治黃河水害和開發黃河水利的綜合規劃的報告》，這一計劃(“除害興利，綜合開發”)目標宏大，掀起了水利建設的高潮，它把重心放在三門峽工程上，并在政策選擇上的兩極——中央集權制與平民化的唯意志論(24)戴維·艾倫·佩茲：《黃河之水：蜿蜒的現代中國》，姜智芹譯，中國政法大學出版社，2017年，第172頁。上選擇中央集權，這段時期也相繼醞釀開啟上游的劉家峽與青銅峽工程。到了1957年，形勢變得愈發“左”傾，產生了農田水利建設運動，成為“大躍進”運動爆發的前奏。這一時期，從政策動議上來看，盡管一度氣氛活躍、思想解放，但最終被領袖的個人意志打亂，一些理念存異的干部遭受排擠；從政策動員來看，群眾水利運動中的熱情被點燃，“英雄人民氣魄大，要與黃河爭上下。切斷黃河滾滾水，削去惡龍鱗爪牙”(25)君謙：“三門峽詩抄”，《人民日報》1958年11月22日。，但是以三門峽工程為代表的大型項目被過分夸大作用，輿論提出“讓高山低頭，讓河水讓路”，以及發動群眾的“總動員”“戰斗隊”“殲滅戰”“閃擊戰”“大兵團作戰”(26)Chan Ying-keung, Mass Mobilization for Development: Water Conservancy in China, Hong Kong: Chinese University of Hong Kong Social Research Center, 1979, p.16.。基于革命化國家與農村社會的道德理想框架來指導工程最終帶來了資源環境的浪費和破壞：過多的小水庫引發地下水位上升、土地鹽堿化和糧食減產(27)⑤水利部黃河水利委員會：《人民治理黃河六十年》，黃河水利出版社，2006年，第192頁，第200頁。，潰壩、斷流的現象更是時有發生；從環境理念上來看，秉持征服自然、人定勝天的思想，迷信運用技術知識馴服自然，啟動全國性的南水北調計劃，提出“開河十萬里，調水五千億”⑤，暢想“南水北調，江河攜手”(28)《南水北調 江河攜手》，《人民日報》1958年10月19日。，在國力困難的情況下明顯不合實際；從治理計劃的具體方式來看，治河為干部參加集體生產勞動提供契機，在改變干部形象、密切干群關系方面取得了明顯效果，也為解放婦女勞動力、轉移農村剩余勞動力做出了貢獻。因此，這一時期的黃河治理為國家韌性的構建提供了特殊時代的典型樣本。

(三)宣傳典型與革命樣板：“水長城”紅旗渠

在國民經濟困難時期，紅旗渠工程開始興建并迅速“走紅”，成為至今彪彰史冊的重要工程。這個由縣委推動的地方集資(縣、公社、生產大隊和生產隊)的“小”工程不如大河的綜合治理那樣集聚資源，但同樣創造了技術的奇跡與精神的奇跡，在這之中提煉出的“紅旗渠精神”成為紅色政權帶領人民戰勝苦難的史詩和象征。1960年，中共林縣縣委、林縣引漳入林總指揮部召開了全縣引漳入林廣播誓師大會并發布《動員令》，鼓勵全縣人民為黨的事業、子孫幸福與徹底改變林縣面貌而戰斗，從而拉開序幕。1966年，紅旗渠建成通水，解決了當地人民的吃水問題，被譽為“生命渠”“幸福渠”“人造天河”，而這一水利灌溉系統的修建更被宣傳為大寨式自力更生精神的類型。

紅旗渠精神至今被概括為：“自力更生、艱苦創業、團結協作、無私奉獻”。它的形成和凸顯是多方面的：一是在工程的規劃、運行和維護過程中發動群眾，加強干群的團結，抵制后期由“文革”引發的內斗的惡劣影響；二是善于利用儀式來凝聚各方共識，特別是在1966年的干渠竣工通水的慶祝會上，中共河南省委和省人民委員會授給林縣人民一面錦旗，發給修建紅旗渠的勞動模范每人一套《毛澤東選集》并頒獎(29)⑧《毛澤東思想指引林縣人民修成了紅旗渠 河南林縣盛大集會熱烈慶祝紅旗渠竣工通水》，《人民日報》1966年4月21日。，以此用革命思想鼓舞斗志；三是敢于創造條件發揮自力更生和勞動者的“傳幫帶”作用，據統計有三萬多普通農民成了熟練的石匠，培養出一批又紅又專的技術人才⑧；四是當年由中央新聞紀錄電影制片廠開始拍攝的紀錄片《紅旗渠》及其在國內外的發行，用藝術化的方式記錄建設者的功績；五是各個時期中央、地方領導人的不斷強調宣傳，特別是運用媒體擴大宣傳效應，比如1966年4月20日《河南日報》發表的社論《改天換地斗爭的偉大勝利》與翌日《人民日報》發表的社論《人民群眾有無限的創造力——記河南省林縣人民修建紅旗渠的偉大精神》，以及相關文學作品被選入語文課本當做教材(30)河南省林州市紅旗渠志編纂委員會：《紅旗渠志》，生活·讀書·新知三聯書店，1995年，第505頁。、詩詞歌賦作品的涌現。歸根到底，紅旗渠的修筑植根于中華民族“愛國之道、始自一鄉”的傳統文化以及家國同構的“鄉土教材”，國家意識與鄉土意識的融合催生了勞動階層的首創精神，并構成了國家認同和全國一盤棋的共同體意識。把治水過程貫穿實現革命理想的敘事言說中，用廣泛而深度發動群眾的方式將人民對黨的政治忠誠與自身的勞動拼搏動力加以融合，成為“奇跡”(31)據統計，到1976年，中國有將近2500座大中型水庫，庫容總量超過1000萬立方米，另外還有約8萬個小型水庫和池塘。參見戴維·艾倫·佩茲：《黃河之水：蜿蜒的現代中國》，姜智芹譯，中國政法大學出版社，2017年，第240頁。得以創造的原因。在國家政權體系內，紅旗渠的修建與之前的治水明顯不同，它并非工程技術的科層擴散，而是作為精神層面的擴散，通過對一地“偉大工程”的塑造，在各級單位組織中加以動員，喚起舉國上下艱苦創業的動力。善于利用符號資源在政治生活中的作用，讓革命后構建的群體身份認同得以不斷強化。

回顧該階段治水的歷史脈絡，運動式的行政安排讓短期內公共資源的集中使用成為可能，各個社會角色都廣泛參與其中：一方面，將權力的觸角在縱向上從上而下滲透到基層社會，在橫向上從統治中心地帶擴散到邊緣地區；另一方面，榜樣的塑造使得道德正當性注入政治合法性，自上而下的政權組織建立與革命“立教”同時展開，治水甚至巧妙地利用敵我劃分成為政權認同的來源。顯然，這是一種傳統倫理政治的延續，盡管泛政治化的情緒控制與日常化的激進主義沒有成為治水中的積極因素。

四、治水對國家韌性變遷的調試：技術專家治國與移民、抗洪精神

黨的十一屆三中全會以后，國家中心任務轉向了經濟建設，經濟發展取代革命成為國家韌性系統的主要來源，治水的意識形態驅動力淡去，“科學技術是第一生產力”，技術和資金成為社會轉型的動力。正如西方學界對“國家建構”的認識不斷深化，認為公共物品的包容性提供產生了民族國家認同(national identity),而不是族群同質性(ethnic homogeneity)(32)安德烈亞斯·威默：《國家建構：聚合與崩潰》，葉江譯，格致出版社，2019年，第1頁。，這一時期“現代技術專家統治”(technocracy)(33)技術專家統治誕生于20世紀西方激進的精英政治學理論，強調以實際的科學知識(自然知識或社會知識)作為權力運用的工具，這從根本上與傳統通才型的執政者不同。有學者認為， “擁有自然科學知識背景的行政管理者較之社會科學訓練之人更可能展現技術官僚的智慧”，當代的技術治理即“科學管理+專家政治”。參見帕特里克·鄧利維，布倫登·奧利里：《國家理論：自由民主的政治學》，歐陽景根等譯，浙江人民出版社，2007年，第120-121頁；R. D. Putnam, Elite Transformation in Advanced Industrial Societies： An Empirical Assessment of the Theory of Technocracy, Comparative Political Studies,1977,No.10,pp.383-412；劉永謀：《技術治理的邏輯》，《中國人民大學學報》2016年第6期。之風逐漸形成，崇尚經濟建設的新政治家集團主導改革步伐。除了政治路線回歸實用理性的發展導向外，在改革舉措上有中央政府大膽放權，伴隨地方政府經濟和金融權力不斷擴張，實行“財政聯邦主義”并在引進外資方面多頭突進，形成了“有指揮的即興發揮”模式(directed improvisation)，即政治溝通有效靈活，既保證中央統一又鼓勵各地實驗，并對經濟發達地區和欠發達地區之間互補互惠(34)Yuen Yuen Ang, How China Escaped the Poverty Trap, NY: Cornell University Press, 2016, p.17.。這也造成了治水的經濟發展導向以及重大項目的公共政策開放性論辯，一些項目得以論證產生，并通過治水推動決策的科學化、民主化。由于改革的陣痛與各種風險依然巨大，經濟的周期性波動甚至提升了相對剝奪感，因此，精神提煉與合法性再造依舊得到十足重視，三峽移民精神與九八抗洪精神筑牢國民共同體意識，成為國家韌性的重要來源。

(一)大小工程與經濟造血：“水利是國民經濟的基礎產業”

自19世紀中葉以來，實現民族獨立和實現國家現代化都是中國領導人的首要任務。考察不同時期領導人的不同主張，如果說孫中山主要強調的是其航運功能和商業意義、毛澤東著重強調其防洪功能和水政治意義的話，面臨更為迫切經濟發展目標的鄧小平則突出的是對其發電功能的重視，以及其工業基礎和經濟增長的作用(35)James Beattie, “Dam Building, Dissent, and Development: The Emergence of the Three Gorges Project”, New Zealand Journal of Asian Studies, 2002, Vol.4, No.1, pp.138-158.，并促成其“上馬”。在20世紀八九十年代，綜合各種治水措施的成果，形成了以經濟導向的工程建設為代表、以水利部門行業為推動者的治水格局，提出了著名的“水利是國民經濟的基礎產業”的重要論斷。1991年，全國人大七屆四次會議批準國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要時指出：“要把水利作為國民經濟的基礎產業，放在重要戰略地位。”1992年，江澤民在黨的十四大報告中指出：“加快交通、通信、能源、重要原材料和水利等基礎設施和基礎產業的開發與建設”，“高質量、高效率地建設一批重點骨干工程”(36)江澤民：《加快改革開放和現代化建設步伐奪取有中國特色社會主義事業的更大勝利》，《江澤民文選》第一卷，人民出版社，2006年，第231-232頁。。對現代國家而言，國家能力在很大程度上取決于國家分配財政資源的有效性，以三峽工程為例，這一特大工程立足于國家經濟發展的戰略，獲得了較高的投入產出比，對防洪、能源、航運、扶貧等作用是不言而喻的；而其項目運作順應市場經濟轉型，采用市場換技術的手段，大大提高了民族工業的競爭力。據統計，2002年三峽庫區國內生產總值、財政收入、城鄉人均可支配收入分別比1993年開工時增長了3.4倍、3.3倍和2倍之多(37)陳海燕，文傳浩，吳華安，等：《三峽庫區發展概論》，科學出版社，2016年，第6頁。，便是其績效的證明。

(二)政策博弈與開放議程：三峽工程的政策變遷及其遺產

水利工程的政策議程意義也非常重大，它為中國的決策方式改革注入動力。政策爭論過程并未妨礙國家政治共同體的穩定，反而優化了重大事項的醞釀、出臺、實施機制，促進了黨和政府與社會各界形成共識，有利于項目自身水平的提高，對完善黨和國家領導體制起到了極為重要的探索、示范功能。從政策科學的角度看，政策的協商(bargain)是領導者與有能力的各階層互惠的容納過程，因為相互適應所帶來的收益超過了單方面行動所帶來的收益(38)David M. Lampton, “A Plum for a Peach: Bargaining, Interest, and Bureaucratic Politics in China”, in Kenneth G. Lieberthal and David M. Lampton, eds., Bureaucracy, Politics and Decision Making in Post-Mao China, LA：University of California Press, 1992, p.37.，其本質上是一種公共事務的討價還價。

長江三峽工程的政策過程體現出一波三折。1992年4月，全國人大七屆五次會議通過了《長江三峽工程決議案》，其中1767票贊成，177票反對，664票棄權，25人未按表決器(39)陳夕：《中國共產黨與三峽工程》，中共黨史出版社，2014年，第533頁。。這次表決連同5年后的重慶設立直轄市表決，都體現出高度的民主色彩，是集體意志的綜合。據學者考察，到1994年正式動工興建，三峽大壩的動議論辯一共經歷了六個階段(40)蘇向榮：《三峽決策論辯：政策論辯的價值探尋》，中央編譯出版社，2007年，第68-84頁。。其中，在80年代初主要圍繞著壩址而展開技術人員的論辯，這一時期正方觀點占據上風，特別是在1980年鄧小平造訪三峽后，1983年國家計委召開“可行性研究報告”審查會，形成了深入充分的討論。1984年，中央財經領導小組開會決定上三峽工程，當年國務院原則批準了“150方案”。而在1984—1986年，三峽大壩之爭開始從體制內部擴大到體制外部。主要以書信報告等方式圍繞著這一方案進行辯論，一些政協委員和地方政府提出了反對意見，其間學術論辯、主流媒體辯論都得以充分體現，多部反映正反觀點的文集在國內公開出版，其中水利部組織的論證會與全國人大會議期間的論辯成為代表事件。而在1992年以后，代表反方的意見依然以個人上書、媒體、互聯網或出版物等方式體現。總體來說，三峽工程的出臺過程合理、完整且嚴密，為在多元包容的氛圍中凝聚共識、推進決策質量起到了重要作用。三峽大壩之爭是一種涉及經濟和地理因素的微觀政治過程，甚至到最終決策時，其協商機制中仍未就移民、泥沙、生態等問題完全達成一致，需要在工程實施過程和后續治理中持續關注。

該議程為21世紀初的其他水利工程提供借鑒，環境政治成為重要的公共議題并日益成為各主體(中央政府、電力集團、地方政府、環保組織、當地公民)協商解決公共問題的范式，比如“怒江大壩”事件(41)2003年8月，國家發展和改革委員會主持通過了《怒江中下游水電規劃報告》，引發爭議，61個環保組織和99位個人又于2005年9月起草一份公開信，并將它呈送國務院、發改委、環保總局等有關部委。11月底，“世界河流與人民反壩”會議在泰國舉行，最終有來自60多個國家的各類非營利組織以大會的名義聯合為保護怒江簽名，并遞交給了聯合國教科文組織，跨國倡議網絡形成。與此同時，支持開發怒江水電的人也上書中央領導，希望該工程早日上馬。事件延續至今，如今該工程處于暫緩階段。。通過總結，學者們歸納出“外壓模式”“上書模式”等(42)王紹光：《中國公共政策議程設置的模式》，《開放時代》2008年第2期。，諸如策略聯盟、政策游說與制造輿論等方式大大突破了全能主義政府決策模式，將該政治形態變革為集權式高度分化的新形態——事實上執政黨從未放棄民意搜集制度，這種源自執政黨群眾路線的基層和群眾意見的調查研究，客觀上為黨和國家的重大政策議程設置提供了韌性化支撐(43)孔繁斌，向玉瓊： 《新中國成立70年來政策議程設置的嬗變：政治邏輯及其闡釋》，《行政論壇》2019年第5期。，在化解社會風險的同時提高了民主參與程度和政策代表性，釋放了大型項目的社會成本轉嫁到基層的壓力，是央、地財政權力雙向擴張的有力約束。

(三)國家精神的刻寫與再造：“萬眾一心、眾志成城”

三峽移民作為水電移民安置，即讓移民擁有生產手段、生產資料，改消極補償為積極創業，變生活救濟為扶助發展生產，從而擺脫貧困。三峽移民精神包括顧全大局的愛國精神、舍己為公的奉獻精神、萬眾一心的協作精神、艱苦創業的拼搏精神。從1995年一期水位移民搬遷安置開啟到2010年139多萬人移民安置任務全部完成，最大限度地考驗了各部門的組織能力、協調能力和動員能力與群眾的大局觀念。移民安置還推進了我國對口支援的能力。據統計，2005年底，對口支援共為三峽庫區引入資金245億元。除此之外，工程建設者也得到了應有的褒獎。1997年，三峽工程的各建設部門共同成立了長江三峽勞動競賽委員會，并堅持每年度評選表彰先進單位個人，從未間斷(44)中共中央黨史研究室，等：《中國共產黨與長江三峽工程》，中共黨史出版社，2007年，第855頁。。參與三峽建設、服務國家戰略的各方共同匯聚為科學民主、團結協作、精益求精、自強不息的三峽精神。

九八抗洪精神就是“萬眾一心、眾志成城，不怕困難、頑強拼搏，堅韌不拔、敢于勝利”。為戰勝該特大自然災害(全國共有29個省級行政區遭受了不同程度的洪澇災害，受災人口為2.23億)，《中華人民共和國防洪法》率先于1998年1月出臺。解放軍和武警部隊共投入兵力36萬多人，地方黨委和政府組織調動了800多萬干部群眾參加抗洪搶險；而為抗洪搶險提供直接服務的各部門、地區、系統的力量，總共達上億人。當年9月，全國抗洪搶險總結表彰大會在京隆重舉行，抗洪救災最終取得了勝利。其精神的歸納是對“人定勝天、根治水患”的揚棄，轉而面向人民之需，調和人與自然的關系：在災難中既強調抗爭又側重凝聚，淡化自然作為被征服對象的客體角色，突出政權和執政黨在領導組織人民守望相助的重要作用，把發揮人的主體地位與尊重自然規律相結合。

這兩種精神如此被上升到具有強大感召力的中華民族的核心層面，使受眾的認知與宣傳意圖保持一致，從時空上拉長拉大了凝聚力的作用，極易喚起國人的民族情感和對國家利益的認同感，指導人們正確理解改革中的“舍”與“得”，增強了國家韌性。

綜上可見，治水在改革開放的轉型浪潮中迎來更為勃發的生命力。高度集中的計劃控制出現松動，崇尚經濟發展指標的政治家集團登上歷史舞臺，政治精英與知識精英(科學家與技術專家)不僅達成一致，甚至于個人身份而言交織在一起。大型治水工程成為經濟崛起的重要見證與支撐力量，科學技術的戰略定位提升與教育制度的改革帶來人才的涌現則為治水提供了必要資源，民主集中的決策方式讓實事求是的政治方針成為具體工作的指導，而水利工程帶來的能源與交通等優勢則直接填充進經濟動能，反哺執政績效。與此同時，功利主義的擴張與社會的流動性導致了新的風險，資本運動的不平等與社會道德滑坡一度顯露，共同體治水精神的倫理引導讓民眾平和看待生活經歷的變化成為可能，從而提高凝聚力。

五、治水對國家韌性創新的再生產：精細化治理與民生導向的觀念更新

(一)頂層設計與治道變革：戰略定位與執政理念的創新

黨的十八大以來，生態文明建設上升為“五位一體”的“總體布局”，“美麗中國”的生態文明建設目標被寫進了政府工作報告。在黨的十八屆五中全會上，習近平提出創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念，這五大發展理念進一步闡明了新時代發展與環境保護的辯證統一。而黨的十九大報告繼續深化發展了該理論，提出要“堅持人與自然和諧共生”，“像對待生命一樣對待生態環境”，“實行最嚴格的生態環境保護制度”(45)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，http://www.xinhuanet.com//2017-10/27/c_1121867529.html，訪問日期：2019-12-26。。2015年，中共中央、國務院相繼印發《關于加快推進生態文明建設的意見》與《生態文明體制改革總體方案》，在全面深化改革的背景下進一步落實了執政理念創新的具體要求。通過觀察我國生態文明建設在理論思考和實踐舉措上的重大創新，可以發現這是一次骨髓和靈魂的再造——它融合了工業文明與東方古典傳統經驗，并從執政黨擘畫國家命運藍圖的角度向全世界發出了中國建設生態文明的莊嚴承諾。

這也讓“索取型治水”真正變為“人水共存、和諧”，是立足哲學意義上的自然觀、基于文明的生態史觀上的觀念更新，把主-客對立的人-自然關系轉向人類寓于自然之中的平等立場建構。從此精細化與民生導向的生態治理成為主要范式，開始打破原有的“城鄉割裂”“部門政治”“九龍治水”的非協調治水格局，將工作引入“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”上來。

(二)制度重塑：“三條紅線”與“河湖長制”的確立

一系列制度建構保證了公共權力的規范運作，成為生態文明建設的抓手。在2011年中央一號文件首次以水利作為主題之后，2012年國務院發布了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，確立了水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”以及階段性控制目標。具體而言，就是從河湖中取水時設置一個最大限量，剩余的水必須用于維系河流自身生命，科學測算后確立的指標不可逾越。在實行最嚴格水資源管理制度后，全國各地方政府相應建立了各級行政首長負責則，即各區縣長、鄉鎮長們兼為負責河道水域的管理者，并作為第一負責人，與考核掛鉤。此外，相應的行政機構改革相繼跟進。在2018年的國務院機構改革中，組建了自然資源部、生態環境部、農業農村部，優化了水利部職責，進一步理順了治理主體權責，提高了水利部等部委在貫徹國務院各項部署的能力，項目審批的效率明顯提高。特別是頂層設計層面的“172項重大水利工程”項目的出臺、各省份“加快水利建設領導小組”的搭建與各地區水利管理體制的改革，共同發力，推進政策的落實。“美麗中國”是具體而非抽象的，只有認識到每一寸山河的生態意義，并帶頭守護其環境，才有可能展現鄉土情懷、組織意識、政治忠誠與國家認同。

(三)以法治水與多元共治：水治理視閾中的法律體系、市場規制與社會參與

法律保障和多元參與的治水格局增強了社會活力與人民的獲得感，是全局性與差異性謀劃的結合。就法治建設來看，最突出的實踐是水權改革——推動水資源的商品化、市場化作為一個重要改革

方向，在承認水資源所有權屬于國家的基礎上，把使用權合理分配到基層行政區域和微觀用戶(46)翟平國：《大國治水》，中國言實出版社，2016年，第145頁。。從《中華人民共和國水法》頒布、修訂到如今長江保護法草案提請全國人大常委會審議，我國已經初步建立了水資源使用權相關制度，開展了區域用水指標分解制度，實施了取水許可制度，并探索了水權交易(如區域間、行業間的規則與水票交易、水權有償租讓等制度)(47)楊得瑞，李晶，王曉娟，等：《我國水權之路如何走》，《水利發展研究》2014年第1期。。而在多元參與的維度，一是擴大了投資開放性，2015年水利部聯合發改委、財政部出臺了《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》，創新融資機制；二是加大了價格政策的信息公開力度，公私合作模式下城市供水的價格規制逐漸形成，如公眾信息發布會、價格聽證會等渠道越來越多；三是農村民間水資源管理改革充分探索，以農民用水者協會為代表的集體灌溉管理模式方興未艾，因地制宜的各項制度創新層出不窮；四是海綿城市與節水型社會的打造，由住房城鄉建設部推動的該計劃首先選定了16個城市作為建設試點，旨在充分發揮城市綠地、道路、水系等對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用。除了開工建設的項目外，諸如城市節約用水宣傳周等儀式性活動也促進各界重視和公眾參與，一種節水的社會氛圍逐漸形成。

新時代的治水邏輯最大的特點就是站在生態立場，并將節約資源視作保護生態環境的根本之策。習近平強調，水已經成為了我國嚴重短缺的產品，成了制約環境質量的主要因素，成了經濟社會發展面臨的嚴重安全問題；發展經濟、推進工業化、城鎮化，包括推進農業現代化，都必須遵循人口經濟與資源環境相均衡的原則(48)習近平：《在中央財經領導小組第五次會議上的講話》(2014年3月14日)，http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2018/0816/c385474-30233113.html.。與前兩個階段相比，治水的語境發生明顯置換，基于生態觀念的治理不僅與世界上發達政治體的先進治理思維契合，更有成為引領之勢。治水實踐不僅由執政理念來推動，它更是融入了大國之治之中，豐富了當代治理理論，以永續發展為目標的水治理的創新帶動國家韌性的創新。除了科層責任與績效需求外，以民眾的獲得感為標準的政績觀逐漸形成，從而讓任何一種片面、短視或非均衡的治理喪失正當性。

六、結 語

現代國家的生命力和持久性，從本質上區別于傳統國家韌性的“獨白性”塑造，而是一個帶有強烈公共性特征與面向社會的互動性建構過程。現代國家與合法性在本質上休戚相關，與傳統國家的理性色彩不足相反，它需要下達命令寄以一種明確的合理性和形式并經過一套經過極其專業的稔熟計劃來實現，并力求基于德性的政治信念做其支撐。從這個意義上來說，國家韌性實乃決斷的品格和效力。通過考察大國治水，更有可能領悟現代化取向的強有力的中央集權政府對國家的意義，以及共同體意識對民眾通過集體行動建構民族國家的意義。新生政權在表達國家權力、建立國家建設目標從而贏得人民長期認可之過程中需要借助公共物品的權威性分配來達成，而治水則恰如其分地展示了國家政權認同、治理績效與執政理念的創造鞏固，大大增強了國家滲透社會力量、國家汲取資源能力與國家意識形態建構能力。治水宣示了人民寓于國家中、國家建設需要人民的主體性呈現。回顧新中國70余年治水史，變化的是國家韌性形塑的具體側重點，而國家精神一以貫之。

新中國成立以來，一直懷有高度的“水”憂患意識。首先在由戰爭轉變為和平復蘇的社會主義建設時期，把治水作為整合各種資源要素加以重建的契機，用計劃經濟、國家主導的項目管理以實現社會目標；改革開放后，治水適應了黨和國家領導梯隊的更新與經濟發展而迅猛提升的用水需求，特別是在城市和工業擴張的背景下繼續大力開發資源，確立了水利作為國民經濟發展格局的重要地位，并利用大型工程的協商推動決策民主；黨的十八大以來，治水在理念上發生重大轉變，生態文明成為執政黨的重要追求，國家和社會在生態觀的層面達成默契，共同促成了以民生導向、充滿更多市場因素與技術方法的實踐，形成法治保障、多元參與的治水格局。伴隨社會主義現代化建設的宏偉愿景，制造象征和記憶促進政治“神話”譜寫與情感治理從未間斷過，作為增強國民共同體意識與對執政黨認同感之方式，一旦被提煉出來就有長期影響力，這些方面共同促成了國家韌性的構建與提升。“以變而在”的治水思路，彰顯出國家治理的深刻隱喻，那就是作為文明體的國度何以在現代國家的舞臺“善變而善存”，從而成為中國持續歷史性的注解(49)趙汀陽：《中國作為一個政治神學概念》，《江海學刊》2015年第5期。。

國家治水是一個未完成時，新時代走近世界舞臺中央的中國正深入參與全球性治水議題，以促進人類命運共同體構建。展望未來，治水的終極目標更應當以面向生態正義、回歸生命政策(vitalpolitik)的共同體治理技術為方向，即不像傳統的政策那樣以提高工作和減少勞動時間為導向，而是注意到全體勞動者真實、具體的生命情況，如物質上和道德上的健康、所有權感和社會歸屬感(50)米歇爾·福柯：《生命政治的誕生：法蘭西學院演講系列，1978—1979》，莫偉民等譯，上海人民出版社，2011年，第141頁。。未來中國的水治理會繼承過去的遺產并在更高層面促進國家認同、治理績效和中華文化的復興。