審判中心視角下的行政訴訟制度構造

于立深

(東南大學 法學院 江蘇南京 211189)

一、以審判為中心的行政訴訟制度構造之研究意義

(一)超越“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革

2014年10月23日，中共中央通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，要求“推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗。全面貫徹證據裁判規則，嚴格依法收集、固定、保存、審查、運用證據，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用?！?016年6月27日，中央全面深化改革領導小組通過《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》。2016年7月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合發布《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實施意見》(法發〔2016〕18號)。2017年2月17日，最高人民法院發布《關于全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實施意見》(法發〔2017〕5號)。2017年6月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合印發《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規定》(法發〔2017〕15號)。這些政策文件凸顯了三個特點，一是它們不是一般的司法政策，而是事關國家行政權力和司法權力在訴訟過程中合理分工和配置的政法政策。二是“以審判為中心”的政法政策主要以刑事訴訟制度改革為主，但并沒有否認民事訴訟和行政訴訟也可進行“以審判為中心”的改革。最高人民法院“建立以審判為中心的訴訟制度”的司法改革目標中至少涵蓋了“完善民事訴訟證明規則”和行政訴訟中“查封、扣押、凍結和處理涉案財物的司法程序”的內容。(1)參見最高人民法院：《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》(法發〔2015〕3號)。三是“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革突出了對人權司法保障的制度構建，(2)參見最高人民法院編：《中國法院的司法改革(2013—2018)》，人民法院出版社2019年版，第20-21頁。此種政策導向顯然與刑訊逼供、非法取證等違法行為引發的特別社會關切相關。

評估“以審判為中心”的政法政策適用對象是否局限于刑事訴訟制度改革，是否涵蓋民事訴訟、行政訴訟制度改革，是本文研究的前提之一。眾所周知，刑事訴訟制度在偵查、起訴和審判職能關系上具有特殊性，“以審判為中心”的政法政策要求偵查、起訴活動應當面向審判、服從審判要求，同時發揮審判在認定事實、適用法律上的決定性作用。由是，多數學者認為“以審判為中心”是一個刑事訴訟命題，因為在民事或行政訴訟中，審判中心地位是不言而喻的?！耙詫徟袨橹行摹笔且粋€訴訟關系命題，是偵查、起訴和審判三者關系的描述和界定。(3)參見龍宗智：《“以審判為中心”的改革及其限度》，載《中外法學》2015年第4期。

“以審判為中心”的政法政策，之所以容易被簡化為“公檢法”三方及辯護律師這四者之間的協調與合作關系，與刑事訴訟中國家司法權力在組織結構、程序運作和法律效力上的特殊性密切關聯?！耙詫徟袨橹行摹钡脑V訟制度通常處理兩種關系，其一是訴訟管理關系?；谒痉ㄐ实目剂?，起訴、偵查、審判三個機關作為三種司法主體應當彼此保持連續高效的司法管理關系。其二是訴訟當事人關系?；谒痉ü目剂?，在事實認定、證明活動上，應保障不同訴訟主體的權利義務合理配置與享有。

“以審判為中心”的政法政策，本質上是對司法權力在國家組織結構和程序上的反思，要求重新認識各個司法主體及其司法權力的角色和功能，它們不是簡單的上下層級的科層制的權力等級關系，即權力大小或者領導關系。從權利能力視角分析，每一種司法主體的司法權力都具有片面性和不完全性，需要通過組織合作，共同運用司法權力來完成訴訟任務。每種司法權力都是一種對事權力，在各自領域里保持著終局性的司法決定效力。但是，司法權力在不同司法主體之間具有權力分工和法律監督關系的特征，為了保障司法公正和司法效率，就需要建立起以法院審判為中心的訴訟制度結構。如果司法主體將自己的司法權力曲解為權力的大小高低，資源掌控的多少，那就背離了司法組織和程序制度設計的初始目的，司法權力就可能變成部門利益和個人利益的私器?！耙詫徟袨橹行摹钡恼ㄕ邽槲覀兇_立了全面檢討司法權力和訴訟制度構造關系的契機，力圖使司法權力回歸其本質功能。

并非像刑事訴訟法學者所說的“所有民事和行政案件的處理從來都是人民法院一家的工作，一直都是以審判為中心”的那樣，(4)參見謝佑平：《論以審判為中心的訴訟制度改革——以訴訟職能為視角》，載《政法論叢》2016年第5期。我國行政訴訟制度運行相當復雜，司法權力并非完全在法院的有效掌控之下。因此，以司法權力合理功能為基礎的“以審判為中心”的政法政策，同樣適用于行政訴訟制度改革之需。無論是行政訴訟立案、當事人、行政首長應訴、集中或跨區劃管轄制度等，無不指向行政訴訟結構關系中權力的特殊性。行政機關作為當事人，在訴訟過程中可能交織著行政特權、地方利益、私利等問題。與此同時，不斷強化并且可能被不當運用的“多元化糾紛解決機制”，也在行政權力之外經由其他社會組織及其權力不斷沖蝕著法院司法權在行政訴訟中的合法合理運用?？梢?，以法院獨立審判為核心，突出行政訴訟程序中法院的優位角色即強調法院對行政機關當事人的優位，訴訟實踐意義更大。

概言之，“以審判為中心”的政法政策，本質在于通過法院獨立審判和庭審核心制度，來發揮法院在行政爭議解決和法益保護上的制度能力和司法能力。雖然行政案件不需要過多地考慮公安機關、檢察機關、監察機關的介入問題，但是行政訴訟中無疑存在著行政權力與司法權力的平衡問題，行政機關濫用權力則影響了法院獨立審判。行政訴訟制度的核心構造是司法權力與行政權力的妥當關系，二者的權力關系所涉及的訴訟矛盾并不比刑事訴訟中偵查、起訴、辯護和審判之間的關系更簡單。因此，相比刑事訴訟，推進“以審判為中心”的行政訴訟制度改革也具有別樣意義，這是由特殊的行政訴訟實踐關系和內容決定的。

(二)行政訴訟實踐情況的基層調查

為了解我國“以審判為中心”的行政訴訟實踐情況，筆者與研究生們在國內展開了系列調研活動。自2017年6月以來，間斷性地分別走訪和了解了東北地區的黑龍江省高級人民法院、哈爾濱市中級人民法院、吉林省高級人民法院、長春市中級人民法院、遼寧省高級人民法院、沈陽市中級人民法院、沈陽市和平區人民法院、大連市中級人民法院、大連市沙河口區人民法院、本溪市中級人民法院以及最高人民法院第二巡回法庭的行政訴訟情況；“長三角洲地區”的上海浦東新區人民法院、奉賢區人民法院、杭州市余杭區人民法院、南京市中級人民法院、最高人民法院第三巡回法庭以及深圳市中級人民法院、深圳市鹽田區人民法院的行政訴訟狀況；山東省所轄的濟南市中級人民法院、青島市中級人民法院、威海市中級人民法院、煙臺市中級人民法院以及上述四座城市中的15個市轄區基層法院的行政訴訟情況。司法調研內容覆蓋了行政爭議的立案和受理、當事人、行政機關負責人出庭應訴、行政訴訟管轄以及辯論原則、證據制度在庭審過程中的運行情況等。

通過現場或媒介訪談、問卷調查以及對法院工作報告、司法白皮書及其政策、新聞信息的查閱，筆者較直觀地了解了人民法院(巡回法庭)在行政訴訟過程中推進以審判(庭審)為中心的訴訟活動的狀況，希望藉此能夠反映并概括出行政訴訟實踐中真實問題。在行政訴訟活動中，“以審判為中心”首先展示的問題是：(1)是否能以法院為中心即以司法為中心；(2)是否能以庭審為中心，即現代司法所要求的辯論過程和證據證明過程能否被貫徹。行政訴訟法上的“審判中心”既包括司法中心又包括庭審中心，前者具有司法組織法的意義，后者具有司法程序法意義?！巴弻嵸|化”則在于防止審判流于形式，即現代司法過程的虛化。

(三)行政訴訟實踐“以審判為中心”的學術研究意義

“以審判為中心”的訴訟制度改革，“是一場未完成的討論，也是一場未完成的改革”。(5)顧永忠：《一場未完成的討論：關于“以審判為中心”的幾個問題》，載《法治研究》2020年第1期?！耙詫徟袨橹行摹钡脑V訟問題學術研究主要集中于刑事訴訟方面的著述，民事訴訟與行政訴訟研究者對此政法政策關注甚微，少有論文討論以審判為中心的行政訴訟制度改革問題。(6)只檢索到較少的行政訴訟法方向的論文。例如，葛先園：《論我國新行政訴訟法的審判中心主義》，載《學術交流》2016年第5期。作者主張在審判中心主義旨趣下，優化審判權、原告訴權、行政權的“網狀法權結構”，樹立審判權的權威和公信力，改造行政訴訟證據制度，實現庭審實質化，保障原告的合法權益和基本人權。筆者認為，“以審判為中心”的政法政策將重構行政訴訟制度的組織關系和程序關系，這恰是本文思考的核心所在。

《行政訴訟法》在1989年制定后，歷經2014年和2017年兩次修改，并不斷以司法解釋作為制度補充。其塑造的行政訴訟過程能否貫徹依法審判精神，關鍵是看有多少行政爭議能夠實際進入行政訴訟程序，行政機關作為被告一方能否積極參與訴訟程序，因為缺乏關鍵當事人的訴訟程序不能有效地展開。如果行政機關不出庭，或者不派政府代理律師，復雜的行政法律關系和事實認定環節無異于書面審理或者不開庭審理，達不到訴訟上辯論要求和定紛止爭的功能。在法庭審理上，行政訴訟尤其易受到行政權力和地方保護主義的干預，遂導致行政訴訟中法院與行政機關的私下接觸和妥協，影響了司法公正和審判正?；顒?。另外，行政機關如果在開庭時不提供證據，放任案件審判，那證據證明過程就無法展開，既影響公共利益，也不利于對相對當事人普法，不利于尊重司法和法治觀念的形成。

行政訴訟作為“實現行政機關與相對一方權利義務平衡的法律手段”(7)羅豪才、袁曙宏、李文棟：《現代行政法的理論基礎》，載《中國法學》1993年第1期。，在實踐中因為行政權力與司法權力之間的錯位關系，導致相對人與行政主體不能在訴訟法關系上平等，法院無法作為居中裁判者保護法益和解決行政爭議。這種行政訴訟實踐中的“行政中心主義”，導致了法院司法權旁落和庭審形式化，造成了司法對行政的屈從，無法真正落實行政訴訟制度的原初功能。理解“以審判為中心”的政法政策，超越刑事審判為中心的訴訟制度改革，包容以審判(庭審)為中心的行政訴訟制度改革，這樣的學術研究和制度建構更能在戰略上全面推進依法治國、建設法治國家，才能進一步深化司法與行政關系的良性互動，促進法治政府建設。

二、行政訴訟解紛和法益保護的司法制度能力

(一)行政訴訟司法準入的復合性標準

在《行政訴訟法》設立和實施過程中，行政訴訟的受案范圍和當事人資格，是特殊的行政訴訟法問題。哪些和多少行政爭議被法院受理，既反映出司法積極主義對涉法糾紛的回應程度，也反映出公民和組織的實體性和程序性法益受到司法保護的程度。因此，司法準入的內容和標準，才是推進以審判為中心的行政訴訟制度改革的首要內容。

縱觀1989年初訂和2014年新訂《行政訴訟法》及其司法解釋，我國不斷擴張行政訴訟的受案范圍，同時通過原被告資格標準擴大了準予起訴和受理的機會。例如，如果足球(運動)協會不是一個行政主體，那么受其處罰的企事業或者個人法益就不能進入行政訴訟保護范圍。如果“三好學生”或“勞動模范”資格授予屬于內部行政行為或者僅僅是公務員人事管理行為，也將被排除司法保護。在實踐中可以發現很多奇特的當事人申請或訪民訴求，很多屬于內部行政行為，或者微小的實體或程序性的訴求，經常導致無法立案受理。近年來，我國不斷引用德國的主觀公權利和保護規范理論，來重新調整對行政相對人或利害關系人的法益保護(8)代表性論文參見，王天華：《主觀公權利的觀念與保護規范理論的構造〉，載《政法論壇》2020年第1期；朱芒：《行政訴訟中的保護規范說》，載《法律適用》2019年第16期；趙宏：《主觀公權利的歷史嬗變與當代價值》，載《中外法學》2019年第3期；趙宏：《保護規范理論的歷史嬗變與司法適用》，載《法學家》2019年第2期；趙宏：《原告資格從“不利影響”到“主觀公權利”的轉向與影響》，載《交大法學》2019年第2期；蔣紅珍：《面向“知情權”的主觀權利客觀化體系建構》，載《行政法學研究》2019年第4期，等等。，這是對爛訟或纏訟現象的一種回應。最高人民法院在一系列案件中頻繁引用反射利益、主觀權利、保護規范理論，大有構成指導性案例的趨勢(9)參見“劉廣明與張家港市人民政府案”，[2017]最高法行申169號；“李百勤訴鄭州市二七區人民政府不履行法定職責案”，[2018]最高法行申2975號；“聯立公司訴東城區政府行政復議案”，(2019)最高法行申293號。，預示著司法準入標準被重整和嚴謹化。

究竟什么樣的行政案件進入了行政審判程序？什么樣的法益和誰的法益訴求得到了行政訴訟保護？我們建立了怎樣的標準？概括說來，是以起訴條件為中心的復合性司法準入標準。準入的內容不僅僅包括受案范圍，同時包括了行政訴訟目的、行政行為類型和性質、原被告資格、法院管轄權、訴訟前置程序或程序銜接要求、起訴期限等規定。其中受案范圍和原被告資格制度是關鍵。我國行政訴訟司法準入標準表面上是一個個積極條件，即起訴條件、行政行為、當事人資格等。但是綜合分析，它們卻又構成了相互勾連的一個個否決性條件。

2014年新訂《行政訴訟法》的立法目的，包括賦予法院通過行政訴訟解決行政爭議，以及保護當事人的合法權益。究其實質，行政訴訟司法準入的內容和標準可被分解為兩個：

其一，是當事人資格的利益標準。這條標準的演繹路線是：《行政訴訟法》及其司法解釋使用了合法權益、(法律上的)利害關系與權利義務等三個關鍵術語，三者本質是一致的。由于我國缺乏權利與利益、權利與特權、法律上利益與反射利益、法定利益與信賴利益及未來預期利益、主觀權利和客觀法利益的嚴格概念細分和法律制度區隔，致使行政訴訟法將更廣泛的“訴之利益”作為當事人資格的基礎，以至于產生虛假訴訟或爛訟。“陸紅霞案”被視為典型的濫用獲取政府信息權、濫用訴權、超越權利行使界限的惡意訴訟行為，(10)參見“陸紅霞與南通市發展和改革委員會二審行政裁定書”，江蘇省南通市中級人民法院行政裁定書，[2015]通中行終字第00131號。促成法官和學者將禁止權利濫用原則引入信息公開法律制度，行政訴訟法學開啟了法益訴訟保護原理的新思考。

其二，是受案范圍的“權利義務實際影響”標準。行政受案范圍是用“行政爭議”和“行政行為”兩個立法術語表達的。結合司法解釋(11)參見最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2000〕8號)，第1條第(六)項規定“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”不屬于行政訴訟受案范圍。最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號)，第1條第(十)項規定“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”不屬于行政訴訟受案范圍。和透過大量案例可以發現，行政訴訟受案范圍的顯性標準是“行政行為”，隱性標準是“權利義務實際影響”。我國行政訴訟受案范圍的判斷標準，是從行為標準到合法權益標準再到“權利義務實際影響”標準?！皺嗬x務實際影響”作為受案范圍的新標準和統一標準，是中國行政訴訟獨特的制度，從橫向和縱向上拓展了受案范圍，擴張了司法權對行政權的監督作用，提升了對法益的救濟。(12)參見于立深、劉東霞：《行政訴訟受案范圍的權利義務實際影響條款研究》，載《當代法學》2013年第6期。

綜合而言，行政訴訟司法準入的實質內容和標準就是“法益”，其內容覆蓋了各種福利和新財產、信賴利益、反射利益和公益等內容。法益是受到特定時代的主流價值觀、實在法或者某種法律權威機構及其規范予以保障的價值物，其范圍從精神層面到物質層面、從現實世界到虛擬的智能數據世界、從積極利益到消極利益，都可能存在訴訟上的利益主張。

需要注意的行政訴訟制度變遷史實是，在20世紀60年代，德國行政訴訟制度所代表的受案范圍不再是“行政行為”，而是行政爭議，即《德國行政法院法》第40條規定的“非憲法性質的公法爭議”。在亞洲地區，長久以來是以“違法行政處分”作為行政訴訟受案范圍。進入20世紀末，我國臺灣地區“行政訴訟法”將“公法上之爭議”作為受案范圍。日本和韓國則通過訴訟類型制度，將違法處分、公權力行使侵害國民權益、公法上的權利關系或法適用上的爭議，一并作為行政訴訟的受案范圍。

大致說來，世界各國基本建立起了行政爭議和法益作為行政訴訟司法準入的標準。有法律或法理上依據的涉及行政行為的法益，都概括納入了司法保護，由此消解了行政行為分類識別上的困難。并且，各種權利、法律的利益都將得到有效司法保護，如公務員法上的利益、學校、行業協會管理等特別權力關系上的利益、程序權利等等。行政訴訟法的本質是對法律關系糾紛的管轄和處理，即類似于《民事訴訟法》受理因財產關系和人身關系而提起的糾紛?！靶姓袨椤敝皇且鹦姓申P系即權利義務關系變動的法律事實，法益才是行政法上實體請求權的基礎。行政訴訟法上的訴權，只是實體請求權的投射。我國行政訴訟受案范圍仍然以“行政行為”作為固定不變的基石，仍然沒有轉向“行政法律關系”，仍然沒有跳出近代行政訴訟制度確立的“行政行為”的路徑，有制度落伍之嫌。

(二)行政訴訟司法能力與司法制度能力的正向關系

“制度能力”常用于經濟學、政治學研究領域，是指特定制度實現既定任務的實際水平。(13)參見趙丹：《轉型國家憲法審查制度能力的理論建構》，載《行政法論叢》2017年第2期。司法制度能力，表征了法院通過司法組織、實體和程序性法律規則達到解決糾紛和保護法益的現實力量。越是良法善治，則越有調整或統御訴訟法律關系的制度能力。司法能力，即法院解決行政爭議、保護法益的力量。司法能力不是指法院的工作業務上的認識論能力，而是指對行政糾紛進行司法審查的作為能力。法院的司法能力通常概括為三點：法院是否能公正；是否能為利害關系人提供實質性的聽證機會；在裁判過程中，是否能夠將法律規則適用于事實認定和舉證證明活動之中。(14)參見Ralph Cavanagh, Austin Sarat, Thinking about Courts: Toward and Beyond a Jurisprudence of Judicial Competence，Law & Society Review, Vol.14, No.2.,1980,p.378.

在制度能力有限且受司法節制主義理念拘束的情況下，我國法院在行政訴訟司法準入上仍展示了較積極能動的司法力量。筆者經過系列調查發現，2015年以來，不僅行政訴訟一審收案數量趨于穩定增加，而且不斷有新的案例類型在增加。征收征用、強制拆除、行政處罰、履行法定職責和行政登記案件雖然依然排在收案前列，但占比有所下降。行政給付和社會管理糾紛案件數量呈上升趨勢。在新《行政訴訟法》實施背景下，出現了行政協議、代履行決定、網約車違法查處、法律援助決定、非營業性客車額度拍賣管理等新類型案件，以及一并解決民事爭議、一并審查規范性文件等新行政訴訟處理問題。同時，法院也開始積極面對惡意訴訟和虛假訴訟等新問題。

法院的司法能力受限于司法組織結構和司法規范。(15)參見Andrew B. Coan, Judicial Capacity and the Substance of Constitutional Law, The Yale Law Journal ，vol.122,2012,p.422.收案或案件受理只是表征法院司法能力的一個維度，其數量主要取決于受案范圍和當事人資格司法準入制度的合理性。檢索和分析1983-2018年間的行政訴訟收案數量，可以管窺我國法院的司法能力與制度能力呈現出正比例關系。某年度案件數量的急劇增長，與司法制度建立和健全的外在推動力強弱有關。下列表格中的人民法院審理行政一審案件收案數據(16)數據源于國家統計局官網公開數據，參見http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，最后訪問日期：2020年1月30日。，在特定時期內出現了節點變化。每次凸起的收案數據都與行政訴訟制度變遷密切相關，越是強有力的司法制度的增修，越可能刺激收案數量的增長。這些司法制度包括審判組織改革、司法解釋、行政訴訟立法、典型案例、指導性案例、法院工作報告和司法政策發布，等等。

表1:人民法院審理行政一審案件收案數(1983-1988年，單位件)

表1反映了《行政訴訟法》制定和通過以前的行政訴訟狀況。1983年的行政訴訟收案雖然很少，但卻非常重要。彼時的行政案件受理是依據1982年《民事訴訟法(試行)》第3條“法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定”之條款進行的。此外，1983年3月19日最高人民法院《關于人民法院能否受理當事人因不服工商行政管理部門的行政處罰而提起的訴訟的批復》([83]法研字第8號)也起到積極的司法制度作用。1987年的節點數據比1986年收案數量有急劇飛升。最高人民法院于1987年1月14日發布了《關于建立行政審判庭的通知》，行政審判機構開始在全國范圍內設立，無疑刺激了行政訴訟的發展。

表2：人民法院審理行政一審案件收案數(1989-1998年，單位件)

表2反映出《行政訴訟法》實施的“黃金十年”盛況。1991年的節點數據，與《行政訴訟法》于1989年4月4日頒布、1990年10年1日實施，以及最高人民法院于1991年6月1日發布的《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》的通知》(法[1991]19號)之間，有緊密關聯。在1993-1999年間，我國通過深化改革和憲法修正案逐漸確立了社會主義市場經濟體制，提出了依法治國和建設法治國家戰略，為行政訴訟發展提供了有利的宏觀制度環境。

表3：人民法院審理行政一審案件收案數(1999-2008年，單位件)

表3反映出行政訴訟收案數量曾經在10萬件關口上長期徘徊。其中，2001年節點數據尤其體現了司法制度的外在推力作用。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2000]8號)在2000年3月10日實施，其受案范圍和原告資格制度具有諸多中國原創性，體現了較大的司法作為主義和能動主義。

表4：人民法院審理行政一審案件收案數(2009-2018年，單位件)

表4中有兩個節點數據，2009年收案數量較2008年有大幅提升。最法人民法院于2008年2月1日實施了《關于行政案件管轄若干問題的規定》(法釋[2008]號)，對管轄制度進行改革，可能刺激了案件的受理。2015年，收案數量首次突破20萬件大關?！缎姓V訟法》于2014年11月1日發布修訂決定，并于2015年5月1日實施。新法完善了受案范圍、立案登記、當事人資格、管轄、行政規范性文件附帶審查等制度，首次通過立法明確了行政合同的可訴性。

此外，1996年10月后，《行政處罰法》《治安管理處罰法》《行政許可法》《行政強制法》《政府信息公開條例》等行政實體法的相繼施行，以及國家政策、司法政策和司法解釋所確立的行政訴訟當事人保護、立案登記、案件案由、行政協議制度等(17)參見中央全面深化改革領導小組：《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》(2015年4月1日審議通過)；最高人民法院：《關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》(法發〔2009〕54號)、《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》(法發〔2017〕25號)、《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》(法〔2010〕446號)、《關于行政訴訟證據若干問題的規定》(法釋[2002]21號)、《關于人民法院登記立案若干問題的規定》(法釋〔2015〕8號)、《關于規范行政案件案由的通知》(法發[2004]2號)、《關于增加部分行政案件案由的通知》(法[2019]261號)、《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2015]9號)，等等。，及社會主義法律體系的初步完成，也推進了法院在缺乏合憲性審查權情況下的司法能力的拓展。

(三)行政訴訟理念變化與制度能力的擴張

上述表格及節點數據分析，大致勾勒出司法制度與司法能力的關系，即法院解決糾紛和保護法益的司法能力依賴于行政訴訟制度如何設計及完善。以“審判為中心”的行政訴訟構造與訴訟理念之間具有緊密聯系。以公益訴訟制度設立為例，2014年10月23日，中共中央通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確要求“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。2015年5月5日，中央全面深化改革領導小組通過《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。2015年7月1日，全國人大常委會通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。2017年6月27日，全國人大常委會決定將《行政訴訟法》第25條增加一款，確認了行政公益訴訟制度。行政公益訴訟拓展了法院的司法能力，打破了行政訴訟“民告官”恒定預設的理念。在修訂《行政訴訟法》時，交織著不同理念的爭執，有人認為公益訴訟與行政訴訟“民告官”制度定位之間存在矛盾關系，不宜設立公益訴訟。(18)參見全國人大常委會法制工作委員會行政法室編：《行政訴訟法立法背景與觀點全集》，法律出版社2015年版，第22頁。

在實踐中，亦可發現有些行政合同不在行政訴訟受理之列，這并非因為受案范圍制度限制造成的，而是由原被告資格制度不健全造成的。包括國家立法機構在內的主流理念認為，行政訴訟就是“民告官”，不能“官告民”。他們堅持認為，行政合同也具有四項效力內容，行政機關作為締約方可以采取單方行政行為來強制實現合同目的。將“官告民”納入《行政訴訟法》，必要性不足，且沖擊本法各項以“民告官”為基石的制度。(19)參見信春鷹主編：《中華人民共和國行政訴訟法釋義》，法律出版社2014年版，第6-7頁。

相類似的諸多錯誤的行政訴訟理念，不僅分裂了行政訴訟司法準入制度，也弱化或撕裂了司法制度能力，這無疑影響了法院解決行政爭議和保護法益的司法能力。有相當多的行政爭議和法益被擠到其他解決糾紛機制或者信訪道路上，這浪費了司法資源和社會資源。因此我們呼喚“以審判為中心”構造行政訴訟制度，以應對復雜社會的法益保護之需。尚有一個問題需要澄清，那就是對行政爭議的多元化糾紛解決機制的安排，它們可能像信訪一樣兒，“從司法的體外循環機制演變成中國司法的內在元素”，“對于行政訴訟的結構、功能和運作都產生了極大的沖擊”。(20)汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學考察》，清華大學出版社2011年版，第118頁。這種多中心的糾紛解決機制實際上消解了法院的司法能力，也背離了行政訴訟立法的初始目的。

三、尊重司法和司法優位下的重要行政訴訟制度變革

法院司法能力的受限因素，依國情和時代而不同。當后工業社會逐漸成長為以科技為中心的智能時代時，法院所擁有的傳統法律技術無疑愈發具有局限性，法院由此也遭遇了超出其司法能力限度的科技和社會風險問題，包括應對不確定性和風險產生的科技爭議、行政決策合理性、科技證據的判斷等。應對復雜社會的復雜案件，需要法院提高自身的科技認知能力。(21)參見Sheila Jasanoff; Dorothy Nelkin，Science, Technology, and the Limits of Judicial Competence，Science, New Series, Vol.214, No.4526, 1981, p.1211.與此同時，社會連帶關系和內容日趨緊密，法院常規的司法能力可能愈發受限于政治和社會條件。中國法院的行政審判能力受到重要的實質性的國家權力結構、司法組織架構、程序法以及不斷變化的國家發展任務的制約。不完整不完善的行政訴訟制度猶如不斷受到沖蝕的蟻堤，必須構筑自身的制度性堡壘。這里優先考慮的核心問題是行政訴訟制度應該如何構造，并識別其中的權力邏輯關系。

(一)行政權力與司法權力關系屬性的再認識

“以審判為中心”的行政訴訟制度構造，其重要的前提是需要重新認識國家權力關系和權力屬性。國家權力結構關系之間不是簡單的大小與服從關系，不能對應于行政等級的層級控制關系?！缎姓V訟法》對縣級以上地方人民政府所作的行政行為的提級管轄，雖然符合中國國情，但是顯而易見，因司法權受到了行政干預，才有此變通舉措。這種妥協式制度設計，在本質上顛倒了司法權力與行政權力的監督與被監督關系。在本質上，行政管理權只在其管轄領域里具有最高性。法院則在法律監督領域，通過裁判權獲得了對行政權的司法最高性，即法院司法權優位，應該受到訴訟當事人行政機關的尊重。

具體而言，國家權力結構關系一般表現為四種形態并展示出四種結構。第一種是上下層級之間的權力優位性體現，主要是行政權所代表的科層制權力關系，是典型的權力大小或高低關系，尤其以行政組織等級和首長制為代表。

第二種是聯合權力關系，既包括憲法上的元首聯合、立法聯署權力，也包括行政機關的共同權力行為，如聯合制定部門規章或作出行政協定，或聯合執法行為。司法權在庭審中遵循委員會投票制度，本質上是一種聯合權力。這種聯合權力是通過少數服從多數的投票機制運行的。

第三種是對訴訟事務實質上的管轄權和終局性決定權，它們尤其對科層制的等級權力觀念構成了挑戰。它們通常屬于業務分工的管理權力，行政權力的運用與效力也并非都是由首長或者上級決定的。例如，基層行政官員或者行政副手也有獨立的最高的行政權力，主要基于它們對事務內容的具體分工管轄權。基層政府或其內部機構也可能有終局決定權，不待上級行政機關或首長批準就能行事。法院副院長、審判庭審判長也有獨立于法院院長的權力。

第四種是其他機關橫向的對事管理權力，包括橫向審批決定權力。例如，某些事項需要聯合做出。從權利能力視角分析，一個機關并不包含完整完全的權力，行政機關擁有的可能是有限權力甚至是沒有權力，有時只有不充分的權利能力。典型的例子是橫向的由諸多行政機關介入的行政聯合審批制度。在刑事訴訟的管理權力結構關系上，“公檢法”之間是一種橫向的權力關系，它們本身不構成隸屬關系。但是，實務中，具有行政權性質的偵查權成為了權力結構的中心，因此有學者認為以審判為中心的刑事訴訟制度改革就是“觸動偵查中心主義的訴訟構造”。(22)陳瑞華：《審判中心主義改革的理論反思》，載《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2017年第1期。很顯然，訴訟關系運作中，多元權力本應該根據分工進行橫向合作處理，卻被簡化和異化為線性的層級、等級權力關系。

“以審判為中心”的行政訴訟制度構造，須明晰國家權力的分工本質，應復歸法院與行政機關之間正常的權力結構關系。在行政爭議解決和法益司法保護上，法院始終處于裁判者和監督者的地位。這一公法領域所要求和展示的權力結構，不是誰大誰小、誰高誰低、誰聽誰或誰指揮誰的問題，而是誰都應該在法律規則之下。行政訴訟提級管轄和行政機關負責人出庭應訴、原被告資格制度，反映出司法對行政權力優位主義的屈從。法院司法能力受到了行政掌控的預算薪俸制度和人事制度的影響。我國行政訴訟法已經施行的諸多制度安排，受限于司法權與行政權之間的舊的結構關系的約束，并未能真正地明晰國家權力關系結構。當法院司法權和人事關系變成了科層制的公務員管理關系，法院的司法能力就可能陷入科層制權力等級圈套。

(二)行政機關首長出庭應訴的法理和制度影響

1.行政首長出庭應訴的意義。2014年新訂《行政訴訟法》第3條規定：被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第5條規定的“行政機關負責人”，包括行政機關的正職和副職負責人?！缎姓V訟法》第66條規定被告經傳票傳喚無正當理由拒不到庭的或者未經法庭許可中途退庭的，可以將其拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告并可向監察機關或被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。

強制行政機關負責人出庭應訴以及撤訴的當事人司法參與制度，是針對行政過程中行政權力以首長為優位這一現狀而設計出來的。強制出庭應訴，旨在強化法院實質解決行政爭議的作用，同時也有利于依法行政意識的培養，體現出我國行政訴訟構造一直試圖回歸“審判中心性”的努力。

雖然，行政管理體制運作的基本模式是首長負責制，但是行政法越來越要求行政行為的作出，需要集體討論、首長審批才能作出。行政首長是行政決策、行政決定作出的真正的意志主體，自然也是實際的責任主體。由于在整體的國家權力結構中，司法與行政之間并未構成憲法性的法律監督權力關系，遂導致本應優位的法院屈從于行政，最后造成行政訴訟程序運轉不佳不暢。

如果行政訴訟過程中法院能對行政機關形成優位的訴訟關系管理權，保證司法權不在行政審判過程中旁落兒，那么法院就對行政權力具有真正的可控性，也才可能公正審理行政行為的合法性與合理性。行政機關負責人是行政決策和決定的作出主體，也是行政程序運行的參與主體，作為決策核心的行政首長掌握了爭執糾紛的證據，熟知行政決定作出的程序和過程。如果行政機關負責人不能參與訴訟過程，也就不能保證已經發生的行政管理要素和行政程序在訴訟中得以還原，影響實質化地解決行政爭議。

2.行政首長出庭應訴的行政法法理。以往，我們只是常識性地從生產生活中發現了某種行政訴訟制度的作用，遂將該對策性觀察作為一種法律制度加以立法，對背后的法理思考并未深挖。為什么行政首長不(愿意)出庭應訴？其中的一個“法理”藉口是：行政機關及其官員比法院或法官級別高，不能出庭；行政如何決定，是行政機關自己的事情，可以不搭理法院和法官。這種“法理”觀念彌漫到整個行政訴訟文化之中，就造成了行政與司法的權力對峙。

行政首長出庭應訴不僅僅是在法律監督關系上司法權優位于行政權的體現，而且是行政首長親歷和親自作出行政決定之公法義務的本質要求。美國四個“摩根案”和“肯德基國家管理公司案”等，確立了重要的行政法規則和判例原則。雖然法院對行政首長如何作出行政決定的思考過程無權司法審查，但是法院有權要求作出行政行為的“決定者必須聽證”(he who decides must hear)。(23)參見Morgan v. United States 304 U.S. 1(1938).摩根案判例原則是：有義務做出行政決定的機關，必須切實做出決定；法院不能對行政決定的方法——首長的思考過程、其決策對職員的依賴關系，進行嚴格司法審查。即法院不能探索行政首長作出行政決定的思考過程，但是行政決定者的決定應該有足夠的證據。(24)參見KFC National Management Corp., Petitioner, v. National Labor Relations Board, Respondent, 497 F.2d 298 (2d Cir. 1974).美國法院如此判決的目的是：作出行政行為的決定者，應該誠實地按照程序要求行使公共權力，不誠實或濫用權力將危及公共利益或個人利益；當根據行政案卷無法判斷行政決定合法或違法時，法院可以要求行政機關闡明行政決定成立的證詞和成立過程。

何海波教授敏銳地指出了我國行政訴訟被告制度以“行政組織體”面目出現的局限性。在行政實體法和訴訟法上，是“行政組織體”而不是行政首長或公務員被賦予了行政權力，行政行為是以“行政組織體”的名義作出的，這實際上遮蔽了行政權力作出的實際過程。行政行為在“行政組織體”之內由誰作出、如何作出之內部行政程序，是一個值得關注的行政實體法、程序法和訴訟法問題。我國行政機關在國家機構運行的民主集中制憲法原則要求之下，行政首長負責制賦予首長最終作出行政決定的權力，也勘定了其按照行政審核、批準、集體討論等內部程序作出決定的公法義務。這些內部行政程序是由《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等實體規則與程序規則復合性法典予以強制規定的，內部程序正從“內部”走向外部，也變成了法院司法審查的對象。(25)參見何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2016年版，第35頁。由此，構成行政首長和行政機關之間藩籬的最后一堵墻被拆掉了。誰有出庭義務，誰必須積極參與審判過程，其權利義務關系昭然若揭。

上述域外域內行政法判例表明，在組織法上，行政首長在行政決定作出過程中，有親歷參與程序過程、負有證明責任和親自作出行政決定的公法義務。這種公法義務在行政訴訟過程中就轉化為行政首長出庭應訴并須積極完成訴訟角色的新的訴訟義務。法院可以審查行政決定的內部程序?；谝婪ㄐ姓氖姑?，法院也逼出了行政行為的決定者走出行政帷幕，走到司法前臺。

3.行政首長出庭應訴之制度能力的不足。據實地調研發現，行政機關負責人出庭應訴狀況與法院跟行政機關之間的互動機制密切相關。自中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度”要求之后，國務院辦公廳發布了《關于加強和改進行政應訴工作的意見》(國辦發〔2016〕54號)，最高人民法院發布了《關于行政訴訟應訴若干問題的通知》(法〔2016〕260號)，分別通過軟法性質的政策性制度推進了行政首長出庭應訴義務的落實。

在行政訴訟實踐中，法院和行政機關之間還在糾結是行政機關副職出庭，還是委托工作人員作為代理人出庭，甚至僅僅是委托代理律師出庭應訴這些有些幼稚的話題上。在各地法院行政訴訟過程中，行政機關負責人出庭應訴和律師代理情況不盡理想，使得行政訴訟過程無法切實地展開，直接影響了行政爭議審理過程中的法庭辯論狀態，也對案件的實體判決產生了很大影響。

造成此種局面的原因有二。首先，行政首長出庭并未構成一項嚴肅的公法義務，其義務實現缺乏嚴肅的規范性保障。在《行政訴訟法》明確規定了行政機關負責人出庭應訴制度后，對于行政首長不能出庭，無疑需要進行法律意義上的合理解釋。如不解釋不出庭原因，則構成了對司法義務的懈怠。但是在目前，行政機關與法院分別以軟法機制，勸導涉訴行政首長出庭，彼此依賴的制度基礎是省級人民政府發布的“加強和改進行政應訴工作實施辦法”、省高級人民法院發布的“關于對被訴行政機關負責人出庭應訴情況進行通報的通知”之類的政策性文件。這些政策的司法制度能力之低，顯而易見。其次，行政決定作出的非嚴肅程序性之弊端，遷延到了行政訴訟過程之中。我們糾結于行政機關派誰出庭，究竟哪類案件須由負責人出庭；憤然于政府代理律師服務質量差，他們往往對法庭和當事人的詢問或語焉不詳，或答非所問，或亂回答，或拒絕回答，由此不利于查清案件事實，影響了庭審效率，易引發和加劇當事人的對抗情緒，造成工作被動。這些令人糾結的癥結的產生，主要是因為行政機關及其代理人、法院以及其他高層國家機關，并沒有認識到出庭應訴義務與行政行為決定作出過程之間存在緊密的關系，故由此設計出的軟法性的出庭應訴政策當然缺乏應有的司法制度能力，法院也就無法在訴訟過程中構成“審判的中心”。根據2014年新訂《行政訴訟法》，行政機關單獨委托律師出庭應訴已不符合法律規定，對此情況，法院應按照被告未出庭應訴情形進行處理。

(三)行政訴訟管轄制度之獨立審判空間保障

1.行政訴訟管轄制度改革的司法能力釋放。行政訴訟制度設立的目的，在于保護法益、有效解決行政爭議，并通過監督行政行為的合法性合理性，塑造出依法行政的客觀法秩序。關鍵問題是如何保證法院的司法能力與法規范的制度能力之間達成一致性。

近20年來，我國行政訴訟以一種特別的“審判中心”的路徑，不斷地推進著行政審判組織、審判程序和訴訟管轄體制方面的改革落實。2008年，最高人民法院發布《關于行政案件管轄若干問題的規定》(法釋〔2008〕1號)，提出試行行政案件提級管轄、交叉管轄、適度的集中管轄。中共中央則分別在2013年、2014年提出了“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院”的政法政策。最高人民法院陸續設立了6個巡回法庭。在京滬中級法院的跨區改造之外，在全國各地嘗試將鐵路運輸法院改造為跨行政區劃的行政案件集中管轄的法院。2014年新訂的《行政訴訟法》第18條第2款將“法院跨行政區域管轄行政案件”制度設定權予以法律化。隨后的幾年，最高人民法院將行政訴訟管轄重構作為司法改革的重點之一，規劃了詳細的路線圖，其意圖是去行政化、去地方化，通過解決立案難、審理難、執行難的制度設計，達到司法效率和司法公正的目的。(26)參見最高人民法院：《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》(法發〔2015〕3號)。

行政訴訟管轄體制屬于特殊司法制度。在無法建立行政法院以保障司法獨立審理行政訴訟案件的大歷史背景下，各地法院經過本地高級法院的允許，主要采取了跨區域的交叉集中管轄和指定管轄制度改革。這些行政訴訟管轄制度改革成果究竟能產生多少制度能力，究竟能釋放多少司法能力，值得重新評估。最高人民法院自我評估認為，跨區法院的設立“有效破除了‘訴訟主客場’現象，提升了司法公信力?！?27)參見最高人民法院編：《中國法院的司法改革(2013—2018)》，人民法院出版社2019年版，第17頁。我們在調研中也發現多數地方法院認為，這種管轄改革無疑釋放了法院的司法能力，防止了行政機關和地方保護主義干預司法獨立，保障了司法公正，同時保證了審判資源有效集中，也讓行政機關更加專注于案件辯護本身。

2.司法獨立公正的制度原點和原力。行政訴訟管轄改革屬于大刀闊斧式的組織和體制重構。自2019年，這種系統性的組織改革，又有了自我否定和反思的跡象。有些省市對跨區域的行政案件異地管轄進行了調整，不再執行既有文件，各中級法院、基層法院管轄的一審行政訴訟案件不再實行“轉圈式”異地交叉管轄制度，重新按照《行政訴訟法》關于地域管轄的規定執行。(28)參見河南省高級人民法院：《關于調整行政訴訟案件管轄若干問題的意見》(2019年8月13日發布)。據悉，有些地方法院對行政訴訟管轄的制度能力評估后認為，“全省法院于2014年5月開始施行的行政案件異地交叉管轄機制，在有效解決地方不當干預方面起到了積極作用，但與修訂后的行政訴訟法關于管轄的規定不符，同時也產生了訴訟成本增加、實質性化解糾紛效果不好、信訪工作協調不暢等問題。”(29)吳倩、王東、喬良：《一審行政訴訟案不再“異地管轄”》，載《河南法制報》2019年8月27日。為了減少訴累，實質化解決行政爭議，提高審判質量、效率和效果，重新復歸最常規的行政訴訟管轄制度。

兜兜轉轉，終點又回到了起點，帶給我們的反思是：究竟何種行政訴訟管轄制度可以實現去行政化、去地方化，并使司法公正且有效率，達到有效解決爭議和保護法益的目的哪？在此，我們應該意識到：所有制度設立的目的，都旨在抑制不正當利益及其不正當關系連接進入行政訴訟裁判之中。概括說來，主要是法官的司法倫理、血緣、地緣和其他社會利益訴求這四者深刻地影響了司法公正和效率。

在鄉土中國，血緣、地緣和人情被認為是影響利益取舍和公務行動的關鍵因素。社區社會學認為，血緣是身份社會的基礎，地緣是契約社會的基礎，地緣和籍貫又是血緣的投影，地緣概念是血緣靜態社會的反應。但是，血緣和地緣并非就是消極的概念。費孝通先生認為，地緣也是積極的塑造力量，它“獨立成為一種構成團結力的關系”。由此，地緣顯示出獨立的積極張力。打破血緣關系的地緣社會，有利于商業和交換關系的發展，利于契約、權利義務、法律的發展。從血緣結合到地緣結合是社會變遷的一個重大問題。(30)參見費孝通：《費孝通全集(第六卷)》(1948-1949)，內蒙古人民出版社2009年版，第166-171頁。被視為傳統社會的血緣、地緣以及現代社會的人際利益關系，同樣屬于一種“人緣”。這種“人緣”以利益為基礎和紐帶，不可能也不必要完全予以消除，我們消除的只是對不正當利益的訴求。在現代社會，生產和生活趨于物質極大豐富，交通設施、通訊工具、支付手段愈加發達和便捷，使得以鄉土中國的公務回避制度為藍本的異地行政訴訟管轄模式越發不具有實用性了。在不甚發達的舊時代，受限于物質力量的匱乏，人際的利益關系可以在時空之間被自然地隔離，而在現代社會的信息能力和交通能力之下，那些原始樸素的利益隔離方式根本不起作用了。異地管轄在鄉土中國的優勢變成了“互聯中國”的劣勢，不單單無法避開血緣和地緣關系，而且造成了資源浪費。

司法獨立公正的制度原點和原力，根本點是對不當利益訴求及其關聯因素進行制度性隔斷。去行政化和去地方化的主要目的在于防止二者對司法公正和效率產生消極影響。借用藥理學的概念，藥物效果要能擊中靶心。訴訟的“靶心”就是影響法院司法能力的下列因素：(1)人財物背后的物質資源和人力資源的分配控制權；(2)不正當關聯利益進入裁判過程的渠道；(3)補救機制。

弄清誰在控制司法資源，法院如何獲得司法資源的自主性，這是關鍵的前提。在既有預算配置和控制的憲法制度安排下，我國行政系統實際控制了司法資源配置，從而總體上影響了法院的司法能力。因此，推行中央統轄的地方法院人財物統一管理，改變地方法院機構編制和法院遴選、工資福利制度，比訴訟管轄制度改革更有實際價值。與此同時，行政程序、司法程序和信息公開制度，更能約束不正當利益的訴求和連接。

程序可以形成現代化的利益溝通與隔離管道。法院的司法原力源于具有交涉性質的不當利益隔離機制和公開制度，這是根本制度。行政訴訟異地管轄制度經常被比喻為競技體育比賽的主客場治理模式，其實是錯誤的。球迷可能影響戰績，但關鍵還須依賴于體育競技規則和程序來保證公平競爭。既然同一個行政爭議不會被兩次審理，也就不存在所謂的“主客場”審判。沒有程序機制約束的不正當利益主體將進行成本效益分析，一旦劃算，他們就會竭力刺透任何“利益場”。

經過實地調查，筆者意識到：設立獨立的程序，可能比回避功能的異地管轄制度改革更具作用。但這一點恰恰是被忽視的。迷思于大刀闊斧式的組織和體制建構，毋寧通過漸進的平和而理性的程序制度起到屏蔽不當利益要素的聯結訴求，這至為重要。組織和體制猶如人的骨骼，而我們更需要程序所象征的血脈和神經網路。無法建立起現代行政程序和司法程序，則解紛和法益保護的司法制度能力就將無法達成，法院的司法能力將無從發揮。誠如季衛東先生所言：“如果我們要實現有節度的自由、有組織的民主、有保障的人權、有制約的權威、有進取的保守這樣一種社會狀態的話，那么，程序可以作為其制度化的最重要的基石?！?31)季衛東：《程序比較論》，載《比較法研究》1993年第1期。

(四)庭審制度之實質審查功能

“以審判為中心”的行政訴訟制度構造，也被理解為“以庭審為中心”。庭審制度包括司法組織和司法程序(過程)兩個方面?！斑€權于法官”的扁平化審判組織改革，正在形成權責一致的合議庭辦案和審理制。將審判業務庭改組為審判團隊，組成相對固定的合議庭，明確審判長、獨任法官在職權內行使簽發權，取消院長、庭長對案件的審批權，這些中觀性質的審判組織改革，讓行政訴訟初步回歸到“讓審理者裁判、由裁判者負責”之司法規律的客觀要求的軌道上。

庭審制度的核心是開庭審理、辯論和法官自主決策。根據實際觀察，從程序上看，行政訴訟一、二審中，絕大多數庭審程序遵從了法庭調查、法庭辯論和當事人最后陳述三大主要階段。法庭調查多是在主審法官的主持下，圍繞被訴行政行為的合法性進行，包括行政行為認定的事實、適用的法律和程序是否合法三個大的方面。法庭辯論和最后陳述在審判長主持下，雙方對焦點問題發表辯論意見和最后陳述自身觀點。從訴訟效果上看，法庭調查是在法官主導下，針對行政行為認定的事實、適用的法律和程序上的合法性三大方面，采取對雙方當事人進行詢問的方式進行的。新型審判權力運行機制，推進了司法責任制，法官的司法責任心明顯增強，對事實認定、證據審查、法律適用更加較真，實現了辦案由“過得去”向“過得硬”的轉變，法官辦案質量和辦案效率有明顯提升。

在調研中也發現了行政訴訟庭審中存在的消極現象。一是法庭辯論環節在大部分庭審中沒能達到預期的效果。這與當事人的訴訟業務能力和知識儲備有關，也與其所聘律師素質有關。在審判中，大部分當事人對庭審的目的和圍繞的基本焦點不能做出較好的法律上的理解。事實問題與法律問題經?；焱?。或者當事人在庭審中情緒激動，不聽法庭指揮的情況比較常見。有的當事人經明示之后也不能理解法庭調查和法庭辯論的區別。二是法治思維和程序知識狀況不佳。法官對庭審的把控能力取決于法官素質，法院級別越高，所轄法官素質通常越高，庭審狀況也越好。部分行政機關作為當事人有較強的訴訟能力，這與政府機關自身加強法治學習有關。也有部分行政機關及其出庭應訴人或者代理律師缺乏證據意識，對行政執法過程中的事實認定不清。三是受撤訴、和解制度以及“多元化糾紛解決機制”政法政策的影響，行政案件的協調解決率較高，即調解撤訴、和解撤訴和調解結案的比例高。積極意義上說，這有利于化解行政爭議，實現案結事了。消極方面上說，行政訴訟和解與調解方式的頻繁使用，存在著法院與行政機關私下溝通甚至妥協的“軟法”暗渠。由此，行政審判過程中應有的證據采信、辯論、舉證責任等訴訟制度都變得多余了，法院的審判中心地位也實際被消解了。

結語

在司法調研中，筆者一直在思索這樣的問題：究竟是什么原因造成了行政訴訟在受理、審理和執行上出現了那么多困難？為什么行政訴訟領域出現了較高比例的申訴、信訪、訴訟和解及其他多元化糾紛解決機制？這與行政訴訟中當事人需求端與法院解紛能力端上的供給矛盾關系持續緊張密不可分。

沒有當事人的需求，也就沒有法院受理行政爭議的必要。我國面臨著較旺盛的行政解紛需求，其背后是對法益司法保護的尋求。理解何種法益是正當的和值得保護的，也是關鍵問題之一。長期以來，我國通過低級別的政策文件甚至政府口頭允諾來設立法益，無形中造成了“法益”的類型和內容缺乏嚴肅的“權利義務”身份認定，眾多法益訴求最后難以被行政機關兌現。另一方面，我國正處于發展中國家的高速發展階段，行政權是社會變遷的重要力量，行政機關擔負著越來越多的行政任務。行政機關被夾在社會發展“目標-手段”的矛盾對峙狀態之中，其所運用的行政手段和所作出的行政行為之脫法和違法的幾率較高。行政訴訟過程中當事人訴求的對抗，本質上是官民實體權利義務矛盾關系在訴訟法上的反應。凡是纏訟的案件，行政行為幾乎都有瑕疵之處存在，或者是行政機關沒有遵守常識性的行政程序規則，或者是行政決定的決策作出未滿足最基本的民主要求，例如未予公開、告知或聽取意見。簡言之，我們有必要弄清楚是什么樣的法益訴求和爭議構成了“行政案件”。

通常，符合世界各國通行的行政訴訟制度就能夠滿足當事人的司法需求?？墒牵捎谖覈姓幾h構成和法益訴求的特殊性，《行政訴訟法》又在司法審查準入、行政機關負責人出庭應訴、訴訟管轄、庭審、替代性糾紛等制度上，做了諸多超強化的規定，目的是增加解紛和法益保護的力度。本文認為，實有必要對現有行政訴訟的司法制度能力和法官的司法能力進行評估。制度規則并非越多越好。疊床架屋式的行政訴訟制度構造，既無法禁得住實踐檢驗，也可能起到消解法官司法能力的副作用。

中國人經過半個世紀的試錯代價，終于認識到了市場機制在生產消費供給關系和經濟發展中的基礎作用。市場真正的主體不是政府而是企業，市場可以有效地配置生產力要素，達到福利最大化效果。本文在評估既有制度之后主張，行政爭議解決和法益保護的基礎制度須以審判為中心，通過司法程序和行政程序制度能力的塑造，來落實法院在訴訟過程中對行政機關的法律監督優位角色。“以審判為中心”的行政訴訟制度構造，重新理清了行政權力和司法權力的結構關系，力圖回歸常識性的制度設計，即以行政程序和司法程序為中心，保障法院發揮司法能力，依法依規，自主而公正地作出裁判。面向行政爭議處理和法益保護的行政訴訟制度構造，只有以審判為中心，才可能建立起現代性的行政權與司法權之結構關系，才可能通過現代性的行政程序和司法程序機制，達到常規化地解紛和對法益進行司法保護的結果。