黨外“一把手”的施政之道

南方周末記者　張笛揚

2019年3月11日，全國政協十三屆二次會議舉行第四次全體會議，黃潤秋作大會發言。

新華社?圖

★中央社會主義學院教授李小寧：“當領導不能只有專業知識，等到選拔政府部門正職時，真正符合條件的黨外人士就很少了。”

《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》：“保證黨外干部對分管工作享有行政管理的指揮權、處理問題的決定權、人事任免的建議權。”

2020年4月29日上午，57歲的黃潤秋被任命為生態環境部部長，此前他是生態環境部副部長。

黃潤秋的另一職務是九三學社中央副主席，“黨外人士”的身份，使得此次任命備受關注。

新中國成立后，曾有大量黨外人士擔任國務院部門正職領導。不過自1972年傅作義辭任水利電力部部長后，長達三十多年的時間里，部委正職領導中均無黨外人士身影。

直到2007年，來自致公黨的萬鋼和無黨派人士陳竺，分別被任命為科技部部長和衛生部部長，他們已分別于2013年和2018年卸去部長職務。

黃潤秋就任后，成了目前唯一一位擔任部委行政“一把手”的黨外人士，也是自2015年《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》頒布以來，首位擔任部長的黨外干部。

29歲當教授，30歲當博導

生于1963年8月的黃潤秋，本、碩、博均畢業于成都地質學院水文系工程地質專業，曾任成都理工大學副校長。

黃潤秋是一名典型的學者型官員，從成都地質學院畢業后留校工作，1992年破格晉升教授，1993年成為博士生導師，時年30歲，是當時全國最年輕的“博導”。由于年輕，加上圓圓的娃娃臉常給人一種樂呵呵的感覺，師生當時都叫他“娃娃博導”。

工作期間，黃潤秋逐步成長為一名工程地質學家，他和他的團隊在2005年和2014年兩次獲得國家科學技術進步一等獎。

后一次獲獎和他主導的汶川地震地質災害調查有關。2008年，汶川“5·12”地震發生后，時任成都理工大學副校長的黃潤秋，從學校抽調人員組成8個專家組分赴汶川、北川、青川等地進行調查，最終完成了“汶川地震地質災害評價與防治”的研究。

也就是在那一年，黃潤秋步入仕途，當選四川省政協副主席，后又于2014年轉任四川省人大常委會副主任，2016年奉調進京任環保部副部長。

其間，黃潤秋曾于2013年3月當選為全國人大常委會委員。由于憲法規定,全國人大常委會的組成人員不得擔任國家行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關的職務。2016年，他辭去了人大常委會委員職務。

擔任副部長4年后，黃潤秋再次迎來仕途上的一次跨越。2020年4月，生態環境部原部長李干杰轉任山東省代省長。當月26日，全國人大常委會第十六次會議在京召開，黃潤秋受國務院委托，向全國人大常委會作相關報告。

3天后，黃潤秋被任命為生態環境部部長。

“一視同仁”

培養黨外領導干部一直以來都是中共領導的多黨合作和政治協商制度建設的一部分。2005年3月，中央首次在文件中明確，黨外人士可以擔任正職領導職務。

文件提出，縣級以上地方政府要選配黨外人士擔任領導職務，重點在涉及行政執法監督、與群眾利益密切相關、緊密聯系知識分子、專業技術性強的政府工作部門領導班子中選配；符合條件的可以擔任正職；國務院有關部委領導班子中要注意選配民主黨派成員和無黨派人士。

兩年后，萬鋼和陳竺分任科技部部長和衛生部部長。作為改革開放后首位擔任部長的黨外人士，萬鋼曾評價稱，“這是我國政治民主建設中的一個很重要的舉措。”

過去，黨外人士成長常常呈現出“副職晉升”規律，即從下一級副職直接升任上一級副職。

這與黨外干部適合擔任正職的人數不多有一定關系。中央社會主義學院原副院長甄小英曾表示，“以前經常不是沒有渠道，而是找不到合適的人。”

在中央社會主義學院教授李小寧看來，由于選拔干部的要求較高，需要經過一級級歷練，而黨外人士缺少崗位鍛煉，也缺乏從政的經驗，“當領導不能只有專業知識，等到選拔政府部門正職時，真正符合條件的黨外人士就很少了。”

李小寧告訴南方周末記者，2007年選拔萬鋼、陳竺擔任部長時，“中央就提出標準不降，黨內外一視同仁，必須符合干部標準。不過在同等條件下，優先安排黨外人士。”

之后，黨外人士擔任國家部委正職的仍不多見。但在地方上，黨外人士擔任政府組成部門正職的嘗試已有不少。

2015年試行的《中共統一戰線工作條例》要求，各省（自治區、直轄市）在政府組成部門中應當配備兩名左右黨外正職。該條例出臺后，中組部也公開表態稱，要堅持把配備黨外干部作為硬任務，采取過硬措施抓好落實。

之后，多個省份相繼對市縣作出了相應要求，提出加大對黨外干部的培訓和黨外后備干部的培養。

走向“重要”崗位

從地域上看，上海是黨外“一把手”較多的省份，市政府25個組成部門中，有5個部門的行政“一把手”由黨外人士擔任，分別是民族和宗教事務局、科委、生態環境局、規劃和自然資源局，以及地方金融監管局。

上海黨外正職數量多和當地民主黨派成員數量較多有關。截至2017年底，上海全市共有民主黨派成員7.7萬余人，居全國前列。為了積極配備黨外干部，上海市委統戰部曾在2014年完成一份57557人的新增“黨外人才”名單，形成了較完整的“黨外人才”信息庫。

上海市委統戰部的工作安排是，在名單內的黨外人士，有一部分進入組織部門的局級后備干部庫，對另一部分則形成“一人一冊”的個性化培養方案。

其他地方大多也同上海一樣，黨外干部常被安排在經濟、法律、科技、環保、衛生等領域專業性較強的部門任職。這些擔任領導的黨外干部，通常學歷較高，任職領域和其專業對口。

以衛健系統為例，全國31個省份的衛健委領導班子中，有7名省級衛健委主任由黨外人士擔任，這7個省份分別是安徽、福建、四川、陜西、甘肅、寧夏、云南。

其中，云南的楊洋是無黨派人士，另6人來自不同的民主黨派。安徽的陶儀聲為致公黨黨員，福建的柳紅是民革黨員，四川的何延政是農工黨黨員，陜西的劉寶琴是民建會員，甘肅的郭玉芬為民盟盟員，寧夏的馬秀珍來自九三學社，新冠疫情中被免去湖北省衛健委主任一職的劉英姿也為黨外人士，她是民建會員，擁有管理學博士學位，曾長期在華中科技大學管理學院任教。

隨著黨外正職領導的增加，一些黨外人士也開始走向“重要”崗位。2018年，無黨派人士高琳被任命為重慶渝中區發改委主任，2019年1月，無黨派人士林少棠被任命為廣東省中山市司法局局長。

跟意識形態緊密相關的文化部門，也出現了“黨外一把手”，2018年，民盟盟員楊安娣出任吉林省文旅廳廳長。在山西晉中，也是由黨外人士王超擔任了文化和旅游局局長，在宣布其任命的干部大會上，王超承諾“堅決做到一心向黨跟黨走”。

“關鍵在于黨組織”

“原則上可以當正職。(但)在這個體制下，很不方便。”在中央統戰部四局原副局長、從事統戰工作二十多年的胡治安看來，黨政關系一直是困擾黨外干部實職安排的體制問題，“黨外干部能否發揮作用，關鍵在于黨組織。”

曾任中央社會主義學院政治學教研室主任的王占陽向南方周末記者介紹，黨外正職所在單位的黨政關系也不盡相同。“有的地方黨外正職個人很強勢，單位里的人都聽他的。”王占陽在調研時發現，有些黨外正職只有有限的決策權。

黃潤秋獲任生態環境部部長的當天，該部黨組書記孫金龍也被任命為副部長，孫金龍原任新疆維吾爾自治區黨委副書記，2020年4月初轉任生態環境部黨組書記。

隨著二人職務明確，生態環境部形成了黨政“一把手”分設的局面。生態環境部之外，外交部、應急管理部、司法部、交通部和央行也分設了黨政“一把手”，所不同的是，這5個部委的行政“一把手”都是中共黨員。

當生態環境部迎來黨外部長后，部長與黨組書記如何協調分工成了公眾關注的話題。

李小寧表示，對于黨外正職如何與黨組書記相處，中央尚未出臺規范性的文件，目前而言，“從中央到地方處理的方式并不一樣，都是通過一些經驗得出的”。

2008年全國“兩會”召開期間，時任衛生部部長、全國政協委員陳竺在接受采訪時表示，衛生部在國務院的指導下已經制定了一套完整的工作規則，注意到了如何既發揮黨組的核心作用，同時也充分發揮行政責任第一人的領導作用，“最主要的是事先協商”。

在那年政協的一次無黨派界別小組討論上，陳竺引用了一位老學者的話說“無黨派人士與共產黨之間是沒有隔離體的”，應該堅持共產黨的領導，發揮自己應有的作用。

2009年3月，中組部、中央統戰部曾將湖南列為試點，要求規范黨外正職與中共黨組之間的關系，探索建立制度體系。之后湖南省委統戰部要求邵陽市成立課題組進行調研。

邵陽市委統戰部走訪了80名黨外正職和黨組織負責人后發現，黨外正職由于自身非黨組織成員的特殊性，勢必使任職單位的權力結構、決策方式和工作機制發生新的變化，對任職單位內部人際關系、工作關系產生新的影響。

邵陽市委統戰部在探索建立制度體系時建議，在黨外人士任正職的單位實行黨政聯席會議這種新的決策體制。其中，黨務工作議題由黨組書記主持，行政首長列席、發表意見，會議采取表決方式進行；除純黨務工作外的議題由行政首長主持，在充分討論、廣泛征求意見的基礎上由行政首長拍板決定。

邵陽市委統戰部還建議，黨組書記在人事調整時須事先征求黨外正職的意見，“沒有達成共識應暫緩研究，不能匆忙提交黨組會研究”。

2015年頒布的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》，則以黨內法規的形式要求，“搞好黨同黨外代表人士的合作共事，堅持集體領導和個人分工負責相結合，保證黨外干部對分管工作享有行政管理的指揮權、處理問題的決定權、人事任免的建議權。”

2020年4月24日，孫金龍主持召開生態環境部黨組會議，審議并原則通過了新修訂的《中共生態環境部黨組工作規則》，當時還是副部長的黃潤秋列席會議。