“四個最嚴”保障消費者“舌尖上的安全”

張聰

作為一個擁有13億人口的大國，中國食品安全的風險永遠存在。歷經10余年的努力，目前我國對食品安全的治理已經從大規模的以企業為主體的產業鏈安全建設，進入到更精細的法規、標準體系的梳理及源頭治理層面。無論是中央還是地方，食品安全都是關乎我國民生領域的重中之重，早在2015年5月，習近平主席就提出了要用“四個最嚴”來保障人民群眾“舌尖上的安全”，即最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰及最嚴肅的問責。

2015年10月，新修訂的《食品安全法》實施，有力推動了我國食品安全整體水平的提升。此后幾年，國務院又陸續出臺了多項加強食品安全工作的政策法規。在政策的大力支持和行業的積極推動下，中國的食品安全監管工作不斷加強，公眾食品安全滿意度穩步提升。

中國人民大學食品安全治理協同創新中心管委會主任、山姆？沃爾頓食品安全法教席胡錦光教授于第二屆全球食品安全共治論壇的致辭中展望了2020年的食品安全政策，他說：“近幾年，我國食品安全狀況有所好轉，但形勢依然嚴峻。2019年5月，《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》（以下簡稱《意見》）公開發布，強調必須深化改革創新，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責進一步加強食品安全工作。”

食品安全形勢的判斷

當前，我國食品安全工作仍面臨著眾多困難和挑戰，形勢依然復雜且嚴峻。微生物和重金屬污染、農獸藥殘留超標、添加劑使用不規范、制假售假等問題時有發生，環境污染對食品安全的影響逐漸顯現；違法成本低，維權成本高，法制不夠健全，一些生產經營者唯利是圖、主體責任意識不強；新業態、新資源潛在風險增多，國際貿易帶來的食品安全問題加深；當前的食品安全標準與最嚴謹標準要求尚有一定差距，風險監測評估預警等基礎工作薄弱，基層監管力量和技術手段落后；一些地方對食品安全的重視程度不夠，責任落實不到位，安全與發展的矛盾仍然突出……諸多問題影響到人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，成為全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的短板。

食品安全政策展望

食品安全關系著人民群眾的身體健康和生命安全，關系到中華民族的未來。習近平總書記多次作出重要指示，強調要把食品安全作為一項重大的政治任務來抓，堅持黨政同責，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保人民群眾“舌尖上的安全”。李克強總理多次作出批示，強調要完善監管體系，著力提高監管效能，落實最嚴格的全程監管制度，以推動食品安全形勢持續改善，切實保障人民群眾的身體健康和生命安全。總體來看，各級黨委和政府對食品安全工作的重視程度明顯提高，工作力度不斷加大。

最嚴謹的標準

食品安全標準是判定風險和監管執法的重要依據。近年來，有關部門共同努力構建符合我國國情的食品安全標準體系，雖然已公布的食品安全國家標準達1260項，但與最嚴謹的標準要求還有一定差距。《意見》要求，簡化優化食品安全國家標準制修訂流程，加快制修訂農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、食品污染物、致病性微生物等食品安全通用標準，到2020年農藥獸藥殘留限量指標達到1萬項，基本與國際食品法典標準接軌。

針對如此嚴峻的食品安全形勢，黨中央、國務院高度重視食品安全工作，習近平總書記于2016年1月對食品安全工作作出批示：“堅持黨政同責、標本兼治，加強統籌協調，加快完善統一權威的監管體制和制度。”2019年2月5日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》（以下簡稱《規定》）是第一部關于地方黨政領導干部食品安全責任的黨內法規，其將黨中央、國務院關于食品安全工作的決策部署落實到黨內法規層面，充分體現了黨中央、國務院對食品安全工作的高度重視和以人民為中心的發展思想，為保障食品安全提供了長效機制。

最嚴肅的問責

針對事權不清、責任不明、一些地方對食品安全的重視程度不夠等問題，《意見》要求各省、自治區、直轄市人民政府要結合實際，依法依規制定食品安全監管事權清單。加強評議考核，完善對地方黨委和政府食品安全工作的評議考核制度，并將食品安全工作考核結果作為黨政領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，以及干部獎懲和任命、調整的重要參考。嚴格責任追究，依照監管事權清單，盡職照單免責、失職照單問責。

最嚴格的監管

《意見》要求落實質量安全管理責任。生產經營者是食品安全第一責任人，要結合實際設立食品質量安全管理崗位，配備專業技術人員，嚴格執行法律法規、標準規范等要求，確保生產經營過程持續合規，以及產品符合食品安全標準；食品質量安全管理崗位人員的法規知識抽查考核合格率要達到90%以上；高風險的大型食品企業還要率先建立和實施危害分析及關鍵控制點體系。此外，保健食品生產經營者要嚴格落實質量安全主體責任，加強全面質量管理，規范生產行為，確保產品功能聲稱真實。

最嚴厲的處罰

國務院總理李克強簽署國務院令，公布修訂后的《中華人民共和國食品安全法實施條例》（以下簡稱《條例》），并自2019年12月1日起施行。實際上，自2016年修訂以來，《條例》的與時俱進就面臨著法制完善、機構改革和行政轉型帶來的挑戰。其一是指食品安全立法工作需通過條例修訂和規章配套來進一步促進法制在數量規模和質量升級上的完善，尤其是通過考慮專家建議和行業反饋來提升食品安全法律的科學性和可操作性；其二是指機構改革后內部規章制定權的分配，即由法律法規的合法性審查、相關法律法規的協同和綜合執法等加劇的法制工作壓力；其三則是在“放管服”的背景下如何實現“最嚴”的要求和行業合規創新發展的平衡。

本次《條例》修訂中有兩點格外值得關注：一是豐富了監管手段，規定食品安全監管部門在日常屬地管理的基礎上，可以采取上級部門隨機監督檢查、組織異地檢查等監督檢查的方式，對可能摻假的食品及按照現有食品安全標準等無法檢驗的，國務院食品安全監管部門可以制定補充檢驗項目和檢驗方法；二是完善了舉報獎勵制度，并建立嚴重違法生產經營者黑名單制度和失信聯合懲戒機制。

罰款到人

《條例》第七十五條確立的“罰款到人”制度是此次《條例》修訂的一大亮點。該條款規定，食品生產經營企業等單位存在《食品安全法》規定的違法情形，除依據《食品安全法》的規定給予處罰外，存在“故意實施違法行為”“違法行為性質惡劣”或“違法行為造成嚴重后果”這3種情形之一的，還要對違法單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他有直接責任的人員處以其上一年度從本單位取得收入的1倍以上10倍以下罰款。同時，在《條例》第六十八條、第七十三條等新設法律責任中也明確要求依照第七十五條的規定對有責任的個人進行處罰。

增加終身禁業

《條例》第一百三十五條規定，被吊銷許可證的食品生產經營者及其法定代表人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員自處罰決定作出之日起5年內不得申請食品生產經營許可，或者從事食品生產經營管理工作、擔任食品生產經營企業的食品安全管理人員。因食品安全犯罪被判處有期徒刑及以上刑罰的，終身不得從事食品生產經營管理工作，也不得擔任食品生產經營企業的食品安全管理人員。《條例》的上述規定屬于行政處罰種類中的資格處罰，且與修改前的《食品安全法》相比，增加了“終身禁業”、延長了禁業期限，這對嚴懲食品安全違法行為非常必要。

由公安機關介入重大案件查處

《條例》規定，重大食品安全違法行為將由公安機關進行查處。

1 從嚴從重處罰情節嚴重的違法行為

為更好地引導和規范食品安全監管人員依法行使裁量權，針對《食品安全法》及《條例》規定的違法行為“情節嚴重”情形，《條例》第六十七條正面列舉了5種具體情形，即有下列情形之一的，屬于《食品安全法》第一百二十三條至一百二十六條、第一百三十二條以及本條例第七十二條、第七十三條規定的情節嚴重情形。

①違法行為涉及的產品貨值金額達2萬元以上或者違法行為持續時間3個月以上；

②造成食源性疾病并出現死亡病例，或者造成30人以上患食源性疾病但未出現死亡病例；

③故意提供虛假信息或者隱瞞真實情況；

④拒絕、逃避監督檢查；

⑤因違反食品安全法律法規受到行改處罰后，1年內又實施同一性質的食品安全違法行為，或因違反食品安全法律、法規受到刑事處罰后又實施食品安全違法行為。

2 未按照規定備案或報告的處罰

《條例》第七十二條規定，從事對溫度、濕度等有特殊要求的食品貯存業務的非食品生產經營者，以及食品集中交易市場的開辦者、食品展銷會的舉辦者，未按照規定備案或報告的，由縣級以上人民政府食品安全監督管理部門責令改正，給予警告；拒不改正的，處1萬元以上5萬元以下罰款；情節嚴重的，責令停產停業，并處5萬元以上20萬元以下的罰款。

3 不符合食品所標注的企業標準規定的食品安全指標的處罰

《條例》第七十四條規定，食品生產經營者生產經營的食品符合食品安全標準但不符合食品所標注的企業標準規定的食品安全指標，由縣級以上人民政府食品安全監督管理部門給予警告，并責令食品經營者停止經營該食品，責令食品生產企業改正；拒不停止經營或者改正的，沒收不符合企業標準規定的食品安全指標的食品，貨值金額不足1萬元的，并處1萬元以上5萬元以下罰款，貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額5倍以上10倍以下罰款。

關于“山姆·沃爾頓”食品安全法教席：

“山姆·沃爾頓”食品安全法教席由中國人民大學食品安全治理協同創新中心與沃爾瑪食品安全協作中心于2016年3月合作成立，旨在聯合推動食品安全治理相關教學和科研工作的開展。教席是中國第一個致力于食品安全法研究與教育的學術團隊，自啟動以來，教席積極組建各相關高校、科研機構和實務部門專家團隊，對食品安全法相關問題開展研究。