集體經營性建設用地流轉收益分配法律政策研究

李閏甜

摘要：土地制度是政治經濟的核心問題，我國在立法層面和實踐層面都積極推進著集體經營性建設用地使用權與國有建設用地使用權“同等入市，同地同權”的早日實現，但就集體經營性建設用地使用權流轉中的收益分配問題，各地區間還存在不同做法，尚難以實現法律適用上的統一和完善。基于“初次分配基于產權、二次分配基于稅制”的原則，可以參照國有土地征稅的稅制模式，設置土地增值稅等稅種，政府可以根據實際操作情況收取服務成本。

關鍵詞：集體經濟;土地使用權流轉;收益分配

一、問題的提出

在“三權分置”政策放活農村土地經營權的推動下，涉及集體經營性建設用地改革的文件和實踐不斷深化，包括2018年1號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》等中央文件以及各省、市、地區下發的地方管理辦法。就各試點實踐來看，尚未形成統一的集體經營性建設用地使用權流轉收益分配標準，各地差異主要體現在，國家能否參與分配和國家以什么方式參與分配。對于前者，地方立法各有特色，有的地方規定政府可以直接參與分配（參見《安徽省集體建設用地有償使用和使用權流轉試行辦法》），有的地方規定只能征收部分土地增值稅（參見《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》），有的地方則規定既可以征收稅費，又可以參與收益分配（參見《佛山市南海區農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金與稅費征收使用管理試行辦法》）。可見，大部分地區均認可了政府作為收益分配主體的地位，分歧主要存在于后者，即政府應以何形式參與分配。

財政部、國土資源部聯合印發的《調節金征收辦法》規定，調節金（指在農村集體經營性建設用地入市及再轉讓環節，對土地增值收益收取的資金）分別按入市或再轉讓農村集體經營性建設用地土地增值收益的20%～50%征收;此外，土地受讓方須再按成交價款的3%～5%繳納與契稅相當的調節金。而各試點地方關于政府參與集體經營性建設用地使用權流轉收益分配的比例，與前述辦法不盡相同，佛山市規定出讓方應向政府繳納土地增值收益調節金，調節金實行差別化征收，比例在5%～15%（參見《佛山市南海區農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金與稅費征收使用管理試行辦法》）;常州市武進區則要求按成交價格分級累進向人民政府繳納土地增值收益調節金，比例在20%～40%（參見《常州市武進區農村集體經營性建設用地入市收益調節金征收和使用管理暫行辦法》）;瀘縣則規定縣財政部門作為征收主體代縣人民政府按入市成交價一定比例計提農村集體經營性建設用地增值收益，收取土地增值收益調節金，其中工礦倉儲用地調節金比例為8%～12%，商服用地則為13%～17%（參見《瀘縣農村集體經營性建設用地入市土地增值收益調節金征收使用管理辦法（試行）》）。可見，政府通常以收取土地增值收益調節金的形式大規模的參與到收益分配中，但其作為土地流轉管理者，參與分配是否具備合理性呢？過多的政府行政干預，是否會造成集體建設用地流轉的市場化程度不足呢？

二、對于集體經營性建設用地流轉收益分配的法理爭議

有學者認為，集體建設用地使用價值的不斷增加，依存于政府在基礎設施建設方面的不斷投入和健全，以及在行政管理過程中付出的相應成本，故其應當參與收益分配。筆者認為，根據土地增值收益的來源以確定參與分配收益的主體是毋庸置疑的，就具體的收益分配而言，需根據各主體所發揮的作用大小及在增值過程中的地位差異進行區別分配。例如，就土地稀缺性所帶來的價值而言，該部分流轉收益天然屬于集體組織獲取，而基于土地用途調整及土地規劃變更或公共基礎設施建設及社會醫療、教育文體等政策性因素所提高的土地價值，其流轉收益的分配則應將政府考慮在內。還有學者認為，該類建設用地入市流轉的稅費設置應與國有建設用地統一，再加入土地增值收益調節金，構成國家分享此類收益的全部項目。“調節金是政府放棄征收農村土地并獲取賣地收益的補償。”此觀點將混淆了國有土地所有權與集體土地所有權，錯誤地將代表著公權力的政府歸位于集體土地的實際控制人，有尊重集體組織對于集體建設用地的產權地位，必將導致集體土地流轉帶來的增值收益分配結果和程序的不合理、不公平，忽視了原有征收方式對與農村集體和農民產權利益及其他利益的嚴重損害，難以實現農村存量集體建設用地的有效盤活。

也有學者認為，政府的職責在于為使用權流轉市場健康發展提供服務，作為管理者，不應直接參與收益分配，只能基于“初次分配基于產權、二次分配基于稅制”的原則，以征收稅費方式參與再次分配。還有學者明確反對政府參與收益的分配，防止地方政府因利益驅動，違背集體建設用地規劃、突破出讓計劃的規制風險。政府最多只能是依據其對集體建設用地的周邊市政建設投入或直接的投資關系，擁有征稅權和投資收益的請求權。本文認為土地收益的初次分配原則應以產權為基礎，這里所指的產權應當包括所有權和用益物權，這兩類權利人的利益均應得到有效的實質性保護，以此實現農村集體與農民個人利益之間的協調，保證集體組織的穩定和集體建設用地的市場化并行。在二次分配中，兼顧國家與農村集體的利益，將地方財政被壓縮的利益通過稅收的形式加以彌補，政府采取稅收調節的制度享受集體經營性建設用地的增值收益。流轉收益分配是集體經營性建設用地使用權流轉的核心和關鍵，地方政府并非土地權利人，沒有理由參與土地流轉收益分配。與此同時，政府也付出了管理成本，例如進行土地用途規劃、進行基礎設施建設等，現實地為某些集體土地的增值提供了具有針對性、個別性的幫助，為了實現和促進公平應當把這部分增值歸于政府，通過對集體經營性建設用地使用權建立統一的流轉收益征稅制度確保地方政府收回相應成本，能夠保證其公共職能持續健康發展。

三、對于集體經營性建設用地流轉收益分配的完善建議

構建集體經營性建設用地收益分配機制的過程中，首先，應根據交易方式的不同，對于土地市場在一級市場和二級市場中的差異性加以區別。在一級市場上，集體經營性建設用地入市主要是以出讓、合作、租賃和入股等形式實現，因而就初次流轉的收益分配而言，應當注重公平性，以公平性為分配原則，側重對于產權權益的合理分配，集體組織基于對集體經營性建設用地的所有權參與分配，農民基于其對該土地的使用權分享收益;而對于土地二級市場而言，土地再次交易的增值收益依賴于新的土地使用者所從事的某類經濟行為，故再次流轉的收益分配應更加注重效率。

政府在土地一次流轉中，由于不享有產權，不宜參與到初次分配中，不宜借鑒國有土地出讓的經驗，進而設置土地出讓金等收費項目;而在集體經營性建設用地使用二級市場流轉中，政府在稅制管理征收模式及相應的收費明目及收費標準的設置上均可以借鑒國有土地流轉的經驗，參照國有土地出讓形式，可以設置土地增值稅等稅種，即在不同的轉讓環節設置不同稅目，將集體建設用地與國有建設用地征稅環節相統一，建議在二級市場的土地再次流轉中，政府可以對集體經營性建設用地使用權的流轉征收土地交易稅，征收土地增值稅;此外，在進行土地規劃、用地審批、流轉登記等相關行政服務時，各地政府及土地行政主管部門可以按照各地區操作現實情況，對于相關服務支出進行合理的收取。

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（作者單位：遼寧大學）