新型投融資方式在公共服務供給中的運用研究

馮秀萍

摘要：在城鎮化加速推進的背景下，公共服務供給需要大量資金投入，單純依靠傳統融資模式難以為繼，亟需吸引社會資本、創新投融資方式以拓寬資金來源渠道。以PPP、資產證券化、政府引導基金等為典型代表的新型結構化融資產品，在突破地方融資瓶頸方面非常有效。未來應當綜合運用多種新型投融資方式，破解公共服務供給面臨的資金難題。

關鍵詞：新型投融資方式;公共服務供給;PPP;資產證券化

社會公共服務供給規模和服務水平是衡量社會進步程度、人民生活質量和城市綜合實力的重要標志。公共服務供給需要大量資金投入，但較重的政府債務負擔、有限的地方財力供給、單一的傳統融資模式等客觀現實，又凸顯出資金缺口較大的矛盾。在全面建成小康社會的決勝階段，建立多元化、多層次、多渠道、綜合性的投融資體系，由過去以銀行信貸為主導的間接融資方式向項目融資、股權融資、長期債券融資等直接融資方式轉變，對于健全公共服務供給體系，實現公共服務共建共享，有著極其重要的現實意義。

一、新型投融資方式在公共服務供給中運用的必要性

（一）資金剛性需求巨大

目前我國人均公共基礎設施資本存量相對較低，公共服務供給水平不高，針對于此，2019年1月23日，國家發改委等18個部門聯合印發了《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量促進形成強大國內市場的行動方案》，要求到2020年基本實現基本公共服務能力全覆蓋、質量全達標、標準全落實、保障應擔盡擔，到2022年建成覆蓋全民、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系。《方案》同時還設置了明確的目標，如2020年推動50%的鄉鎮建有一所農村養老服務機構、每千人口縣級醫療機構床位數達到1.8張左右、建設100個左右中華優秀傳統文化傳承基地等。公共服務補短板、強弱項、提質量蘊藏著巨大的公共產品和公共服務供給空間，具體目標的實現離不開龐大的資金投入，資金剛性需求巨大。

（二）政府債務負擔較重

公共服務供給需要政府大量投入資金，但從目前政府尤其是地方政府財承狀況來看，顯然力不從心。2013年國家審計署曾對全國政府性債務展開摸底，結果顯示，截至2013年6月月底，中國各級政府負有償還責任的債務20.69萬億元，盡管債務負擔尚未超過償債能力，但這一債務總額已經占到2013年GDP的1/3，超過2013年全國財政收入。其中地方政府債務問題尤為突出，審計結果顯示，地方政府負有償還責任的債務有10.88萬億元，顯性債務尚可統計公布，但隱性債務莫衷一是。盡管債務形勢嚴峻，但2018年仍有部分地區在高壓態勢下違規舉債形成地方政府隱性債務，有4個省的4個地區以簽訂借款合同等方式，新增地方政府隱性債務30.01億元。這也從側面反映，地方政府財政負擔較重，甚至不惜以違規舉債解決資金難題，在這一形勢下，要拿出大量財政資金用于增加公共服務供給，無疑雪上加霜，迫切需要借由新型投融資方式緩解資金壓力。

（三）傳統融資難以為繼

2017年5月3日，財政部等六部委下發了50號文，該文強調地方政府要嚴格規范其舉債行為，切斷過去地方政府對地方融資平臺公司的隱性擔保關系，并給出時間節點，要求在2017年7月31日之前將不規范的融資擔保行為進行清理和整改，在違規處罰方面也給出了前所未有的力度，直接追究處理到有關責任人，并對地方政府、融資平臺公司以及金融機構等實行并聯處罰。2017年5月28日，財政部公布了87號文，規范政府購買服務管理，制止地方政府違法違規舉債融資行為，以防范化解財政金融風險。近年來，中央著力防范化解重大風險，更是加大了對地方融資渠道和融資方式的規范力度，嚴格整治地方政府、金融機構以及非金融機構的不規范融資行為，力推融資平臺公司市場轉型。可見，過去依靠銀行信貸、融資平臺公司等傳統方式籌集公共服務供給所需要的大量資金難以為繼。

二、新型投融資方式在公共服務供給中運用的可行性

（一）投資仍是拉動我國經濟增長的重要引擎之一

我國經濟發展的一條重要經驗就是依靠大規模投資拉動經濟快速增長。盡管新常態下，投資這駕“馬車”增速有所回落，引領作用有所放緩，但自2008年國際金融危機以來，全球經濟復蘇乏力，外需明顯陷入低迷，一定程度上制約了需求對經濟的拉動作用，所以在當前和今后一定時期內投資仍然是拉動我國經濟增長的重要引擎之一，在支撐經濟增長中發揮著關鍵作用。同時目前我國正處在城鎮化快速發展的階段，有兩億多人口市民化空間，對公共服務和公共產品有巨大需求，但在公共領域我們的歷史欠賬還很多，需要通過大量的投資來補齊發展短板。換言之，今后中國經濟雖然不會過度依賴投資拉動，但也不能低估投資的作用，尤其是投資在公共服務供給中的關鍵作用。

（二）中央鼓勵地方政府探索新型投融資路徑

事實上，在規范地方政府融資行為的同時，中央也在大力推進投融資體制改革，“堵后門”的同時積極“開前門”，鼓勵地方政府探索合理合法的投融資路徑，以滿足公共服務領域對資金的巨大訴求。如2014年以來，PPP模式蓬勃發展，不僅解決了一些融資問題，為吸引社會資本進入公共領域提供了新的途徑，而且在化解地方政府債務和創新管理機制方面發揮了其獨特優勢。2016年7月，國務院發布了《關于深化投融資體制改革的意見》，《意見》指出在財承許可且有需要的情況下，政府可以在環保、養老、交通、醫療等領域，以特色經營、政府購買服務等方式，就單個項目、組合項目或連片開發項目與社會資本開展合作，擴大公共產品和公共服務供給。之后2017年5月，財政部和國土資源部兩部委聯合發布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，《辦法》提出的土地儲備專項債券被視為中國版的“市政專項債”，之所以允許各省級政府發行這一債券，目的是保障土地項目的合理融資需求，這預示著我國地方政府專項債券管理取得了新的突破。

（三）新型結構化融資產品蓬勃發展

近年來，以PPP為載體，諸如PPP產業投資基金、政府引導基金、資產證券化等一批新型結構化融資產品蓬勃發展，成為破解我國融資難題的一條非常有效的途徑。以資產證券化為例，2016年年底，國家發改委、中國證監會聯合印發了《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》，明確了資產證券化PPP項目的范圍和標準。不到3個月的時間，首批4家PPP資產證券化項目，即“華夏幸福固安工業園區新型城鎮化PPP項目供熱收費收益權資產支持專項計劃”、“首創股份污水處理PPP項目收費收益權資產支持專項計劃”、“網新建投慶春路隧道PPP項目資產支持專項計劃”和“廣晟東江環保虎門綠源PPP項目資產支持專項計劃”就獲準發行。2018年12月，第十二屆中國城市建設投融資論壇發布了《2019中國PPP行業發展趨勢報告》，其中預測指出，2019年政策效應疊加背景下PPP項目專項債和PPP項目資產證券化的推出個案會增多，充分表明以新型結構化融資產品運用前景廣闊。

三、新型投融資方式在公共服務供給中運用的具體思路

政府投融資改革的目標是要實現重大項目投融資行為的市場化和投融資主體的多元化，改革的核心是要探索政府主導、市場運作、社會參與的多元化、多層次、多渠道綜合性的投融資體系，逐步由以銀行信貸為主導的間接融資方式，向項目融資、股權融資、長期債券融資等直接融資方式轉變。

（一）積極盤活存量資產，穩妥推進PPP模式

PPP模式具有以時間換空間、以資產換資金的功能，能夠作為替代融資平臺公司化解政府存量債務和籌措增量資金的有效載體，從而為公共服務供給贏得更多資金支持。如何合理運用PPP模式，可以考慮從以下幾個方面入手：一是用活PPP財承空間，將部分城市基礎設施項目采取PPP模式實施;二是拿出一部分經營性或公益性存量資產，采取TOT或ROT方式，將經營管理權交由基金等投資人，從基金換回等量現金用于還債或新建項目;三是留一部分PPP財承空間，做一些城市立體停車場、特色小鎮、養老旅游項目等使用者付費或可行性缺口補助PPP項目，然后在運營期做發債、IPO、ABS等，從資本市場再融資。

（二）推行資產證券化，讓項目流動起來

2016年12月，國家發改委與證監會聯合印發了《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化工作的通知》，標志著PPP項目融資中正式引入了資產證券化。在PPP資產證券化中，諸如高速公路的收費權、純公益類項目的政府補貼等，均可以通過企業資產證券化實現融資，換句話說，資產證券化就是以項目未來收益權作為保證的一種融資方式。運用這種方式，不僅可以盤活存量資產以吸引更多社會資本，更可以降低項目風險以提高穩定運營能力。在具體運用時，一方面，對于有現金流的經營性項目，可以通過資產證券化盤活，把凝固的資產轉化為流動資金;另一方面，對于已經進入運營期的PPP項目，可以考慮進行資產證券化，使社會資本方有機會提前收回投資，這就等于鋪設了一條社會投資可進可退的通道，將大幅提高社會資本的資金使用效率，提升社會資本的投資熱情和投資信心。

（三）探索運用產業基金，發揮綜合效益

產業基金實際上是一種融資媒介，由政府成立基金，以較小比例的股權加入投融資項目，其最終目的是撬動社會資本，吸引大量社會資本以股權形式介入項目公司，并且參與項目的建設和運營。運用產業基金，一方面能有效解決資金瓶頸問題，另一方面對提高項目運營效率大有裨益。在具體運用方面，一是設立新興或重點產業引導基金，以財政資金為杠桿，撬動社會資本方跟投項目，同時地方可以配套一些優惠政策以提高項目吸引力。二是對于新建項目，可以由政府發起母基金，吸引銀行、保險等金融機構和實業資本提供項目建設所需要的資金，解決當前項目籌建過程中資金不足的問題。三是對于存量項目，為了減輕投入壓力和提高管理水平，可以通過TOT、ROT等方式，由產業投資基金設立的項目公司接手具體項目運營。

參考文獻：

[1]陳世金.中國新型城鎮化基礎設施融資模式研究[M].中國社會科學出版社，2017.

[2]林華.PPP與資產證券化[M].中信出版社，2016.

[3]建設銀行四川省分行新型城鎮化課題組.新型城鎮化項目投融資機制與模式探討[J].西南金融，2016（11）.

[4]綦魯，明許琳.改革公共產品投融資模式，補齊公共產品短板[J].經濟研究參考，2017（26）.

[5]何澤軍.新型城鎮化建設投融資模式創新研究——基于文獻綜述角度[J].湖北經濟學院學報，2016（05）.

[6]張思佳.新型城鎮化投融資模式改革路徑探索[J].重慶科技學院學報（社科版），2015（04）.

[7]林章悅.城鎮化過程中投融資問題研究——基于公共服務的視角[J].科學發展，2013（10）.

[8]杭建镕.PPP模式在我國公共服務供給中的現實瓶頸及實現路徑[D].長春工業大學，2018.

（作者單位：中共常德市委黨校）