加強農牧區村級集體經濟建設的幾點思考

楊錫烽

摘要：發展農牧區村級集體經濟是堅強黨在農牧區執政基礎和提升執政水平的重要措施，發展農牧區村級集體經濟對于解決產業“空殼村”、打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略具有十分重要意義。文章以調查為依據，以政策法規為依托，對發展農牧區村級集體經濟的重要意義現狀、不足和對策進行闡述和分析。

關鍵詞：農牧區;集體經濟;產業

在農牧區實施村級集體經濟要充分認清農牧區村級集體經濟的獨特性，目的在于努力增強農牧民群眾的造血功能。發展壯大農牧區集體經濟，是“強農業、美農村、富農民”的重要舉措，對新時代貫徹新發展理念，推動高質量發展，建強基層黨組織、打贏脫貧攻堅戰、改善民生和推動鄉村振興具有重要作用。

一、當前農牧區村級集體經濟實施的意義

進入新時代，我國主要矛盾由人民日益增長的物質文化需要同落后生產之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，社會發展新舊動能逐漸轉型。按照“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”的經濟制度，村級集體經濟作為經濟基礎的重要組成部分，“四個需要”集中體現發展村級集體經濟的意義。

一是加強黨組織在農牧區執政基礎建設的現實需要。在現實工作中，有的農牧區黨組織軟弱渙散，村黨支部和村委會形同虛設，村組織班子缺少號召力和組織力，基層矛盾糾紛隱患凸顯，主要在于缺少村級集體經濟作為支撐。因此，通過發展農牧區集體經濟，一方面能直接增加村級組織集體性收入，在突發情況下，收入能夠“就近就便服務、及時幫扶救困”，進一步增強黨組織在農牧區的凝聚力、戰斗力和號召力，進一步提高農牧民群眾獲得感、幸福感、安全感。另一方面發展農牧區村級集體經濟，能提升村組織班子成員服務水平，促進村級組織活動場所文化娛樂、商事議事、精神文明等各項事業建設。

二是打贏精準扶貧、精準脫貧攻堅戰的現實需要。“小康不小康，關鍵看老鄉”。要充分認識到打贏脫貧攻堅戰的主戰場在農牧區，重點難點在農牧區，實施的主體是農牧民。第一是要打贏脫貧攻堅戰必須抓住農牧業發展這個“牛頭”，而村級集體經濟是農村經濟的重要組成部分，是促進農牧業增效、農牧民增收、農牧區繁榮穩定的重要物質基礎。第二是要打贏脫貧攻堅戰，必須要抓好農牧區易地扶貧搬遷這個“牛頭”，抓住農牧區產業發展這個“牛鼻子”，要切入發展村級集體經濟與精準脫貧的結合點、關鍵點、漣漪點，促進農牧區經濟“輸血”向“造血”功能轉變轉型升級。第三是增強貧困農牧民群眾自我發展能力，提升脫貧攻堅的質量和成效的一劑“良方”，發展農牧區村級集體經濟是推進產業項目實施壯大的關鍵所在，產業扶貧又是“五個一批”脫貧攻堅的重要政策之一，而“小而散”、“胡椒式”、“撒鹽巴式”是目前農牧區產業項目經濟投入的主要方式，這種方式導致農牧區產業項目難以形成規模，扶持效果不明顯。歷史經驗也告訴我們，產業項目、集體經濟發展不明顯、不突出，貧困地區農牧民群眾脫貧致富奔小康會保障、返貧風險高。

三是有效鏈接實施鄉村振興戰略的現實需要。按照“產業興旺、生態宜居、治理有效、鄉風文明、生活富裕”鄉村振興戰略總體目標和以“神圣國土守護者、幸福家園建設者”為主題的鄉村振興戰略實施要求，始終突顯“產業興旺是重點，生活富裕是根本”這一主旋律，要讓農牧民群眾像石榴籽一樣簇團相擁、像糌粑一樣聚成團發展“抱團取暖”。

四是有力提高農牧民生活幸福感的現實需要。實施村級集體經濟項目、振興實體經濟，目的在于增加村級收入。當前，農牧區財政收入少，村級組織在基礎設施建設、人居環境綜合整治提升等方面財政支配能力較弱。因此，發展村級集體經濟，既增加收入，又改善基礎設施、人居環境整治，讓農村增加農牧民生活幸福感。

二、認識當前村級集體經濟存在的短板

目前，農牧區村級集體經濟主要呈現出：資金投入少、產業規模小、利益鏈條短、分紅機制不健全、帶動農牧民群眾增收效益不明顯等特點。究其原因、歸根結底主要是以下幾個方面的原因和短板。

第一是發展村級集體經濟制度不健全，利益聯結機制關聯性不強。實踐證明，農牧區貧困地方集體經濟發展特別需要本地農牧民群眾能人的帶動和農牧民集體歸屬感、凝聚力的重塑。在一些農牧區，隨著經濟社會的發展，各項工作體制機制的改革，農牧區村級集體經濟發展后勁總體呈現出偏低現象，村組織在規劃基礎設施建設等方面能力不足。

第二是產業數量有限和區位條件受限，導致村級集體經濟價值轉換不高。隨著農牧區集體土地資源改革，土地承包制使農牧民群眾成為農牧業發展的主要微觀經營主體，極大釋放了農牧區群眾家庭經營的生產潛能，但也導致集體經濟組織事實上不再具備對承包土地的直接支配權利;農牧區獨特的人文風情、人文地理、宗教色彩都是豐富的發展資源。西藏自治區基層農牧區大多處于區域經濟地理板塊的邊緣，交通不便，對人才、資金、技術等發展要素的吸附能力薄弱。加之農牧區村級集體經濟組織和農牧民群眾對農牧業認識的自身積累、發展農牧業水平能力、自身知識結構也較為有限，缺乏激活農牧業內部資源的能力。

第三是傳統地理界限限制了“整合資源、強強聯合”的村級集體經濟推進進度。地廣人稀的農牧區，主要呈現人口分布不均、人員分布散，村落、鄉（鎮）間隔較大等特點，一是農牧民群眾擁有的資源是有限的，資源掌握“小而散”;二是“粗而廣”的小農經營一直是農牧區群眾生產經營的模式;三是傳統思想里“你們村、我們村”“你們鄉、我們鎮”心理上地域上的劃分和地理區位的明晰鑒定導致了發展形不成一定的合力。因此，還將主要由于政策支持強度差異而帶來村與村之間集體經濟發展水平不平衡矛盾的加劇。

第四是傳統的發展思路與長效的發展思路依舊凸顯對立。現階段，農牧區脫貧攻堅總體上已取得重大階段性成果，但仍然存在直接給錢給物上項目的惡性循環。傳統的發展思路與長效的發展思路存在對立，主要就是沒有理解清楚“狹義和廣義”參與發展生產的情況，狹義上農牧民參與生產發展，只要是農牧民群眾在分紅花名冊中，年底分到項目紅利，就認為是農牧民群眾參與到發展生產中，但是目前還沒有跳出這個“怪圈”，廣義的群眾參與就是農牧民群眾積極投身到產業項目發展中，用身體參與整個項目發展過程。

第五是市場經濟激烈競爭的要求與傳統農牧業的滯后性，導致村級集體經濟不強。一方面大部分農牧區群眾習慣于傳統種養業（傳統農牧業），創新產業發展思路較窄、謀劃特色產業發展模式較為單一，三產比重中，第一產業占比較大，粗放式的經營方式導致難以形成市場競爭。二方面在限期完成脫貧攻堅目標任務的壓力之下，有些農牧區在上集體產業項目時“饑不擇食”，導致產業項目規模小，產品附加值低，生產出來的產品市場競爭力不強，帶動農牧民群眾脫貧致富能力不強。

第六是發展村級集體經濟“人為”因素影響較大。第一，重視不夠，申報項目隨意。傳統經濟發展模式的負面影響，導致農牧民群眾對村級集體經濟仍有產權不清、效率低下、管理不善的印象，因此，大部分農牧民群眾重視程度不夠，并且對村級集體經濟發展認識也不清楚，每逢籌劃村級集體經濟項目時，村組織班子、駐村工作隊、農牧民群眾總是抱著完成任務的態度，抱著“試一試、反正報了又不會批準”的心態進行編制村級集體經濟方案、敷衍了事。第二，能力不足，缺少有效管理。一方面大部分村組織班子成員都是“一肩挑”，在發展村級集體經濟的主體上出現爭議，就是村集體經濟的主體是村黨支部還是村委會沒有明確，最后村級集體經濟會出現無人管的現象。二方面村級集體經濟項目申報出現人為行為：“急、短、缺”的特點，“急”就是上級相關部門以文件急件、特急件的形式層層貫徹到村一級，要限時完成項目申報，如有拖延將會通報;“短”就是限時完成項目申報時間比較短，大部分村組織干部、駐村工作隊均以完成任務的心態去很快抓落實;“缺”就是村組織班子成員、駐村工作隊對本村缺少一個清晰的發展規劃和產業思路，工作人員缺少宏觀管理能力，平時調研不深入、不扎實，總之就是缺少致富帶頭人，懂經營、有技術的人才也少，新型職業農民少。

三、實施村級集體經濟的幾點思考

農牧區村級集體經濟的薄弱與發展不平衡不充分現已成為制約鄉村振興戰略實施的“瓶頸”，成為農牧民群眾脫貧后返貧的主要因素。習近平總書記指出“直面問題是勇氣，解決問題是水平”，發現問題等于問題已經就解決了80%。接下來闡述一下實施村級集體經濟的幾點思考。

（一）建立健全制度機制體制，突出機制聯結

有效盤活農牧區資源開發機制。鄉黨委政府、村黨支部應深度挖掘農牧區富裕的區域地理、天然冰雪地、水能資源、人文歷史等資源，搭建好產業項目轉型升級的平臺，通過農牧區產業樣式的多元化發展，創造形成農牧區集體經營性收入來源。一是立足實際，建立發展特色產業機制制度。建立健全農牧區農牧業、觀光農牧業、高原立體文旅業、冬游西藏等多種產業發展機制。盤活農牧區土地資源，要充分利用土地資源發展現代農牧業、林下種養業，需要鼓勵盤活閑置宅基地、該復墾復墾、該綠化綠化，堅持守好國家紅線底線，需要分類別地對經營性建設用地進行整體規劃和重新使用，總之就是要讓土地資源成為發展產業的“大舞臺”。二是創新方式，拓寬村級集體經濟增收渠道。最大的民生在于就業，農牧區黨委政府、村黨支部和村民委員會要始終堅持將就業擺在工作的中心，要理順政府公共服務與農牧民群眾自然承接的關系，如：項目建設實施與農牧民施工隊承建;要理順政府投資建設與農牧民群眾參與建設的關系。多鼓勵農牧區集體經濟組織發展生產性服務業，建立為農牧民和農牧區新型經營主體提供農資供應、技術指導、加工倉儲、營銷流通等服務，不斷壯大農牧區發展規模。

此外，還應統籌城鄉發展、加大對外開發、強化招商引資等力度，要以開放、包容并蓄的方式做好發展。

（二）加強基層黨組織引領作用，突出帶動效能

一是充分發揮農牧區基層組織的導向作用。“火車開得快、全靠車頭帶”，要深深的認識到“抓好黨建是最大的政績”，農牧區基層黨組織要認識到黨建促脫貧攻堅、黨建領導經濟發展的首要性，將發展產業、集體經濟作為打造黨建品牌、增強組織活力、落實工作責任的重要措施，要按照“政府引導、黨建指導、群眾自愿、共同參與”的方式來帶動農牧民群眾參與發展，要與阻礙社會發展、阻擋社會穩定的一切不利因素做斗爭，最終的農牧區黨組織是一個倡導產業發展、鼓勵農牧民群眾勞動致富為導向。

二是有效發揮農牧區能人的帶動作用。要緊緊依托脫貧攻堅、鄉村振興等政策優勢，積極吸引駐村扶貧工作隊、選派支部書記、鄉村振興專干等優秀人才返回鄉村就業，同時按批次梯次要培訓出一批批能人、致富帶頭人，按照“支部引領、專干協助、能人（致富帶頭人）帶動、共同參與”的原則，積極鼓勵群眾參與生產發展、參與到產業項目，能人（致富帶頭人）需要探索出一條適合本地農牧區集體經濟發展的路子，將能人（致富帶頭人）帶動作用發揮好。

（三）突破產業地理界限限制，突出抱團發展

針對傳統的農牧民思想認識上的地理區位線區別，針對單村發展資源薄弱、后勁不足等因素，一是要思考多種發展聯營機制和部分地區的飛地經濟模式。要組建真正意義上的合作社、實體經濟等載體平臺，不斷完善和發展制度機制，按照全域總體規劃出發，立足于村（居）地域、依托資源規模，要進行“優勢互補”，要強調效益性、創新性，突出產業經濟的帶動作用，挖掘發展優勢。要有凝聚意識，要立足于長期與短期、本地與外地、區內與區外等的關系，不斷將各方面凝聚成為一股繩，實施“強強聯合”;二是實現統一經營，凝聚發展合力。一方面要明確農牧區村級集體經濟主體責任，明確經營主體、明確受益群眾;另一方面按照“城鎮就業與就近就便不離鄉不離土、能干會干”的關系，要以“支部領辦、村社合一、交叉任職、企業運營”原則，成立新型農牧業合作社，明確權責主體并實行統一籌資、統一經營、統一管理、統一用工，利用合作社吸收農牧區富余勞動力實現轉移就業，動員外出打工農牧民返鄉就業，這樣既解決了農牧民群眾外出務工“活難找、薪難討”的困境，又解決了家里“空巢老人”、“留守兒童”無人照料的問題。同時，還解決了村級組織“三重一大”、政務公開等議事無青壯年群眾參與的問題，進一步促進農牧民群眾和諧生活、農牧區安全穩定，增強農牧區活力和生機。

（四）著力解決發展問題，突出補短板和底板效果

農牧區發展村級集體經濟一要著力在解放農牧民群眾傳統思想短板問題上下功夫，二要著力在解決政策支持的底板上下功夫。面對農牧區發展后勁不足、發展資源薄弱、人地相對矛盾等特點，為了更好的實施集體經濟，要在“專、同、強”三個字上下功夫，即：一是設立專門的具體集體經濟發展扶持資金、貼息貸款資金等;二是同步推進、整合推進，要將發展集體經濟與鄉村振興、脫貧攻堅、產業發展、基礎設施建設、民生改善保障等各類支持政策有機銜接，強化政策整合力度，探索在完成專項政策目標的同時同步促進集體經濟發展的路徑和辦法。

（五）注重“人為”因素的作用，扎扎實實做好本職工作

一是在發展農牧區村級集體經濟中要注重組織領導的建設。第一、村級組織班子成員、駐村工作隊要高度重視發展壯大村級集體經濟的意義。要完善發展產業項目攻堅領導小組，凝聚群策群力，把實施、發展、壯大村級集體經濟作為夯實基層黨建工作的重要措施，將組織領導建設民主生活會、述職評議考核等重要內容中，健全機構、強化職能、明確責任、強化督查，在責任落實上要形成一級抓一級，層層抓落實的工作新格局，在鼓勵支持上要加大對集體經濟發展成效顯著的村（居）和個人表彰獎勵力度，要有力推動村級集體經濟持續快速發展。第二、村級組織班子成員、駐村工作隊要加大調研之風，既要在村級集體經濟發展廣度上下功夫，全方位做實調研，又要在適合發展什么產業項目深度上做文章，挖掘符合本地區本村（居）的特色產業，統籌謀劃好村級集體經濟產業項目。第三、按照“規劃先行、精準定向定標”原則，以“五定三統一”的工作方法，農牧區鄉（鎮）黨委政府、村組織班子成員、駐村工作隊要充分注重規劃，強化規劃的作用，要形成項目圍著規劃建、資金圍著規劃投的局面，按照“縣委常委包鄉（鎮）、科級干部包村（居）、一般干部包戶”的結對幫扶、督導指導思路，堅持因地因村制宜，分類指導，制定出臺本地區本轄區村級集體經濟發展規劃，與產業布局規劃、鄉村振興規劃、精準扶貧規劃、農田水利建設規劃、鄉村道路建設規劃等各項專業規劃有機融合、有效對接、統籌兼顧，力爭到2020年打贏農牧區村級集體經濟“空白村”攻堅戰，形成村級集體經濟自我發展、可持續發展的良性循環。二是注重人才培養，提升服務水平。第一、農牧區要圍繞“建強一個支部、選對一批班子、帶好一支隊伍、完善一套制度、打好群眾基礎”的思路，選優配強村組織班子，特別是村支部書記，注重把政治堅定、顧全大局，喜歡學習、懂經營、會管理、有威望、能組織的人員選派到支部書記崗位上來，帶領全村農牧民群眾謀發展、引項目、籌資金，起好“領頭羊”作用。第二、建立農牧區青年信息庫，把政治態度鮮明作為村黨支部發展黨員的首要條件，重點從35歲以下的優秀青年、返鄉農牧民工、大中專畢業生、大學生、退伍復員軍人、致富帶頭人等六類人員中發展優秀青年黨員為農牧區村黨支部注入新鮮血液，為發展村級集體經濟提供人力資源保障。第三、針對部分工作人員文化素質低，工作能力弱的特點，堅持 “輸血”與“造血”并舉、以“造血”為主的村級集體經濟人才培養計劃，為發展村級集體經濟打造一支“帶不走”的人才隊伍。第四、要開展各類農牧業適用技術培訓，使每位農牧民群眾都熟練地掌握幾門生產發展的實用技能，提高他們的科技素質，不斷提高農牧產品的科技含量。

（六）立足區位特點抓發展，突出產業項目多樣化

農牧區村級集體經濟發展要以土地流轉為契機，注重“三抓”和“四宜”措施。一抓好農牧區土地租地優勢，農牧區稟賦的土地資源，村級要鼓勵合理利用村集體建設用地，落實入市、土地流轉等各項制度。二抓壯大“特產”，要通過發包等形式以增加村集體經營收入;利用高原獨特的自然風光和旅游資源，引進旅游公司發展鄉村旅游，抓高原特色民宿。三抓好農牧業產業化建設，促進農牧業產業結構優化升級。調整生產結構，形成一批市場競爭力強，經濟效益好的名優農牧特產，促進區域主導產業的發展壯大。積極培育龍頭企業和產業園，實現產業化、規模化和效益化發展。建立和完善市場銷售網絡體系，切實搞好農牧民群眾產前、產中、產后服務，走產供銷一體化之路。按照地理區位條件和氣候、水文等因素，要宜農則農、壯大河谷農業，宜牧則牧、打造高原特色畜牧業，宜游則游、打造高原特色旅游業，宜水則水，打造藍天圣潔綠色生態產業。

（作者單位：對外經濟貿易大學公共管理學院在職人員高級課程研修班）