“鄰避”沖突的行政法研究

劉佳偉

摘 要：隨著中國社會的不斷發展，城市化進程逐漸加快。為了滿足公眾對于公共基礎服務的需求，政府開始興建一些鄰避設施，以促進生活水平的提高。但是鄰避設施的建設往往會對設施周圍居民的日常生活產生一些負面影響，周圍居民就會產生抵觸和不滿的情緒，并直接導致群體性的居民政府之間的“鄰避”沖突，這對于社會穩定和經濟發展而言都是十分不利的。據此，探討了政府該如何走出“鄰避”沖突的現實困境，從行政法的角度對“鄰避”沖突的產生原因進行分析，并提出妥善解決之策，以期問題的早日解決。

關鍵詞：鄰避沖突;政府行政權;公民權利

1 鄰避沖突的基本概念及現實困境

1.1 鄰避沖突的基本概念

“鄰避”是一個舶來詞，原詞為“not in my backyard”，在20世紀70年代在美國《你不要在我的街區論設施設址和補償的戰略重要性》首次提出，在我國，首先提出“鄰避”概念的是來自臺灣地區的學者。

在了解鄰避沖突之前，首先要了解鄰避沖突產生的基礎，即鄰避設施的興建。鄰避設施是指為了給社會提供公共服務，使廣大居民能享受到公共福祉，但是在實際上卻給不得不給設施附近的居民帶來負面影響的設施。典型的比如：垃圾場、核電站、殯儀館、煉油廠。

鄰避沖突是指鄰避設施附近的居民出于對鄰避設施排斥和抵觸的情緒，為了維護自己的合法利益，消除潛在的健康風險，從而采取集體性的抗議方式，甚至是與國家機關產生直接的正面沖突。筆者認為，從本質上講，鄰避沖突就是鄰避設施周圍的居民對自己合法權益進行訴求，但尋求政府途徑解決而不得，進而產生憤怒不滿的情緒，外化成為一種更加激烈的沖突，這種沖突就是筆者所提到也是本文試圖解決的鄰避沖突。

1.2 現實困境

筆者在此想介紹一下2012年寧波反對PX項目這樣一個典型的案例。PX是一種重要的化工原料，雖然是低毒物質，但高濃度和長時間的接觸仍然會對身體造成損害。2012年中石化斥巨資在寧波石化經濟技術開發區建設“鎮海煉化一體化項目”項目，盡管符合國家有關標準，但在選址階段沒有向公眾報道，在項目報道后，陸續有選址附近的居民因為環保和拆遷補償事由到區政府信訪，去區政府了解情況，但遲遲未得到答復。后來居民到區政府去信訪，了解具體的情況，但是有關負責人態度冷漠，遲遲不給答復。為此，當地居民采取了集體出行的方式在區政府附近“自由散步”，區政府采取各種強硬的辦法去處理，但最終沒有成效并作出妥協取消項目，最終才平息了這場沖突。

在此案件中，我認為暴露出兩個比較明顯的政府行政上的不足。首先是公民參與決策的權力被剝奪。對于鄰避設施的選址，僅僅采信了專家的意見，而對于影響關系十分密切的廣大居民，卻沒有參與到決策中來，公民最基本的決定自己權利義務的權力都被隱形剝奪了;其次是對于公民知情權的漠視，在公民知曉此項目以后，向政府要求公開該項目的相關信息，例如環保措施、環保標準、環保資金。潛在危險等，政府不僅沒有公開，反而遮遮掩掩，這就是對公民知情權漠視的典型表現。

對于此類的鄰避設施，因為其本身具有的負面屬性，就導致周圍的居民集體性地產生抵觸和反對的情緒，并通過集體抗議的形式去向政府表達自己的不滿，政府也往往因為管理方式的欠缺和處理此類問題的經驗不足，從而導致沖突的產生，并久久不能解決。這不僅是對經濟的巨大損害，同時也是對政府公信力的巨大抹殺。

2 鄰避沖突產生的原因

2.1 政府管理模式的僵硬

筆者認為理想的公共決策方式應當是所謂的“公共治理”，公共治理是指公共管理與公眾的有效參與相結合，二者互相促進，互為基礎。這樣能最大限度的落實政策，也能夠提升公共管理的滿意度和效率。但是在我國，目前的政府管理模式還是一種僵硬的“管制”模式，“管制”是指政府憑借著命令式和強制性的手段去實現政府管理的只能。但是很顯然，隨著公民素質和法律意識的不斷提升，這種“管制型”的管理模式已經不能適應社會的要求了。這種“管制”模式下的政府，最直接的結果就是鄰避設施項目決策時的自我封閉，從而導致決策錯誤。群眾想要維護自己的合法權利，卻無渠道可走，只能采取大規模的沖突，來造成社會輿論，從而進行維權，從而產生鄰避沖突。

2.2 公眾參與的權力被實質剝奪

對于公民而言，對于與自己切身權利義務相關的行政決策，應當要有表達自己意愿，參與公共決策的權利。但是在如今的決策模式下，公眾參與的權利已經被實質性的剝奪了。盡管憲法規定公民有參與公共事務的權利，但是在社會實踐中，這種權利更多地是流于形式。在鄰避設施選址建設的過程中，周圍群眾的意見往往是促進正確決策的重要的根據，但實際上，公民沒有辦法進行有效地參與，就會直接產生一種政府強行犧牲自己的權利去進行決策但沒有征求本人意見的現象，這種現象會滋生鄰避設施周圍民眾的不滿，這種不滿就會直接造成公眾權利對抗政府行政權力的沖突。

2.3 政府信息公開力度不足

鄰避設施往往伴隨著一定的負面效果，于是政府為了項目的審理進行，往往選擇隱瞞這些負面的信息，促進從而促進項目的順利進行;又或者政府認為廣大民眾的專業水平或者科學素質不足以了解此類專業的項目，從而認為沒有進行政府信息公開的必要。這樣的直接結果就是加重民眾內心的焦慮和不安，從而對政府決策產生懷疑，政府公信力因此下降。下降的直接后果就是對鄰避設施建設的排斥、抗拒。如果政府能夠對相關的情況進行說明，實現政府與民眾之間有效的信息交互，去解開鄰避設施附近居民的疑惑，那么對于沖突的緩和肯定能起到十分重要的作用，同時信息的有效共享也可以促進正確決策的達成，實現雙贏的局面，避免鄰避沖突的產生。

3 對于解決鄰避沖突的建議

從現代行政法理論所倡導的而言，行政權的行使應當是在一種協調溝通的環境下進行的，筆者將從現代行政法理論的視角出發，提出自己的建議。

3.1 加強政府信息公開的落實

筆者認為，在鄰避設施建設的伊始，就要對該鄰避設施的具體內容進行公開。對于該設施的選址、帶來的公共利益、存在的環保風險、風險解決的初步想法等內容公布出來，這樣可以打消公眾心中的疑慮，用一顆平和的心態去對待這個問題。同時對于該項目的進展狀況，政府應當及時的跟進發布，這樣民眾對于該項目可以根據時下的情況提出自己的意見，不僅有助于鄰避設施的建設，也有助于消除潛在的未知風險。對于專業方面的知識，政府可以安排有關專家去進行解釋或者說明，這樣有助于讓民眾了解這個項目，從而讓民眾能夠用更加科學的眼光去看待這個鄰避設施，而不是用主觀的想法去臆斷，這樣能有效地解決信息不對等導致的誤會。同時對于信息公開媒體的選擇，政府應當有一個信息發布的專門渠道，筆者認為互聯網是最高效、最便捷的信息公開渠道。政府有一個信息公開的專業門戶，可以消除虛假消息帶來的不必要恐慌，也有助于民眾監督政府部門，實現雙贏。

3.2 完善公眾參與決策的機制

憲法賦予了公民管理國家事務的權利，但人民往往不是以直接決策者的身份去參與國家事務，這就決定了政府也不可能做到事事都有公眾參與決策。但是公民對于與自己有利害關系的決策時，筆者認為，應當有直接參與決策的權利。對于鄰避設施的建設，筆者認為可以設立一個臨時的鄰避設施協調機構，來專門處理關于鄰避項目的諸多問題，這樣把公民納入到鄰避項目的決策過程中來，可以有效地解決潛在風險，保障相關公民管理國家事務的權利。同時對于決策，政府應當改變從前只聽取專家意見的傳統做法，應當將專家的專業意見和民眾的利益訴求綜合考慮，或者將專家和民眾放在同一個決策程序中，讓專家綜合考慮民眾的現實要求，從而得出一個既符合科學理論的要求，也符合現實利益需要的優秀決策。本質上而言，鄰避沖突就是私人權利與行政權力的碰撞，讓民眾參與到決策中來，可以從根源解決碰撞產生，大大規避風險，從而減少沖突的產生。

3.3 建立完備的補償機制

鄰避設施本身的性質就決定了它會損害一部分人的利益，但是鄰避設施本身卻是為了造福更廣大的民眾。公共利益的需要往往需要舍棄掉小的利益，這是歷史發展的規律，也是現實的客觀需求。因此，對于確實要損害一部分人民的利益以求得社會的發展時，一個完備的補償機制就顯得十分重要。筆者認為補償機制需要具有兩個要求：一是補償措施的制定要盡可能的早、盡可能的合理。這樣可以讓民眾看到政府的態度和決心;二是補償措施落實要到位，不要引起后續新一輪的爭議。補償措施要盡可能的符合客觀需要，以求得鄰避設施的順利進行。一味的停建，不僅不利于沖突的解決，同時也很難從根源上解決問題。妥善處理好鄰避設施帶來的副作用，對周圍民眾進行合理的補償，不僅有利于社會穩定，也能夠促進公共基礎設施的發展。

4 結語

鄰避設施是隨著社會發展需要所不可避免的，其所帶來的鄰避沖突也難免會持續存在，這樣普遍的問題，應當有一個行之有效的處理策略來進行解決。

參考文獻

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