在應對突發公共衛生事件中推進社區治理現代化

張華

摘 要：2020年1月以來，新型冠狀病毒肺炎疫情從湖北武漢擴散蔓延至全國各地。在應對這起突發公共衛生事件中，城鄉社區是疫情防控的第一道防線。在總結分析社區疫情防控經驗與不足的基礎上，從發揮基層黨組織的領導核心作用、實現社區治理體系科學化、治理目標人本化、治理方式法治化和治理手段智能化五方面展開推進社區治理現代化的思考。

關鍵詞：突發公共衛生事件;社區治理;現代化

2020年1月以來，新型冠狀病毒肺炎（簡稱新冠肺炎）疫情從湖北武漢擴散蔓延至全國各地。至2020年1月29日，我國內地31個省區市均已啟動突發公共衛生事件Ⅰ級響應。在這場由各黨政軍群機關和企事業單位等全社會各種力量共同開展的疫情防控阻擊戰中，社區防控是基礎和重點，對控制疫情的蔓延和維護人民群眾生命健康具有不可替代的重要作用。全國各地城鄉社區在疫情防控過程中，普遍開展了宣傳引導、排查監測、病例管理、環境整治和愛心服務等大量疫情應對和社區治理工作。

黨的十八大以來，社區治理作為國家治理和社會治理的基本層面受到了黨和政府的高度重視。2017年《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化的目標和要求。近幾年來，社區治理現代化在理論和現實中得到了廣泛的研究和豐富的實踐。社區治理現代化是社區治理體系現代化和治理能力現代化兩個理論維度的有機統一，“前者體現系統與結構，后者體現能力與品質”，也可以把社區治理現代化理解為“是指在黨的領導下，堅持以人為本，依托社區內社區居民、政府組織、居民自治組織、社區社會組織和市場化服務組織等，建立健全多元協作共治機制，共同參與社區事務治理，解決社區問題，實現治理體系科學化、治理方式法治化、治理手段智能化、治理績效高能化”。從這一理解出發，結合城鄉社區在新冠肺炎疫情防控中的經驗與不足，就如何進一步推進社區治理現代化展開以下幾方面思考。

1 堅持黨建引領，筑牢防控疫情“紅色堤壩”，充分發揮基層黨組織在社區治理中的領導核心作用

《意見》指出：“加強黨對城鄉社區治理工作的領導，推進城鄉社區基層黨組織建設，切實發揮基層黨組織領導核心作用”。在新冠肺炎疫情防控過程中，城鄉社區基層黨組織是最堅實的力量。有的社區黨組織通過組建黨員防控突擊隊、設置黨員先鋒崗和責任區等方式組織社區黨員干部積極投身疫情防控一線;有的地方成立了社區疫情聯防控臨時黨支部，組成人員包括社區“兩委一站”黨員干部、社區黨員、物業公司、派出所和衛生服務中心的黨員等;有的地方組織機關企事業單位在職黨員干部到共建社區“雙報到”，或者抽調優秀黨員干部支援社區疫情防控工作等。社區基層黨組織始終站在社區防控疫情的一線主戰場，開展了大量宣傳引導、疫情排查、生活保障、幫扶濟困、維護穩定等工作，充分發揮了基層黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的示范帶頭作用。不過，也有一些城鄉社區在防控疫情工作中存在政治意識不強、形式主義和官僚主義作風明顯、統籌協調應對能力欠缺等問題。

城鄉社區黨組織在應對此次突發公共衛生事件過程中，充分踐行了為人民服務的宗旨，展現了基層黨組織高效的組織能力和履職能力;但面對新時代我國經濟社會的快速轉型發展和城鎮化的進一步推進，以及人民群眾日益增長的美好生活需要等復雜環境，基層黨組織還需要從以下幾方面不斷加強建設：第一，加強社區黨組織自身組織建設和隊伍建設，結合城鄉社區實際組建“網格黨支部”“樓棟黨小組”等社區黨組織，確保黨的路線方針政策在城鄉社區全面貫徹落實，增強黨組織的戰斗力與凝聚力。第二，進一步拓展區域化黨建，構建由社區黨組織牽頭，包括駐區機關企事業單位、轄區內社會組織和非公經濟組織、小區業主委員會等黨組織和黨員在內的社區“大黨委”，“全面提升黨組織在區域內的整合資源和組織動員能力，形成齊抓共管社區共治的強大合力，探索‘區域統籌、資源整合、服務聯動、共建共享的區域化融合發展之路”。第三，加強社區服務型黨組織建設，社區黨員干部要樹立主動服務意識，組建社區黨員志愿者隊伍帶頭做好社區各項治理和服務工作，通過建立和完善各項服務制度和問責制度，著力提升服務群眾的能力和水平。

2 開展疫情群防群治，構建社區多元共治共同體，實現社區治理體系科學化

《意見》提出“到2020年，基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系”。構建“一核多元”的社區治理體系是實現社區治理體系科學化的必然要求和實現途徑。“一核”即以社區黨組織為核心，“多元”指包括社區自治組織、社區各類社會組織、駐區單位、志愿者和社區居民等共同參與社區治理的主體。

在應對新冠肺炎疫情過程中，城鄉社區在基層黨組織的領導下，按照基層政府（街道辦事處和鄉鎮政府）的具體工作指導和安排，聯合社區衛生服務中心進行疫情檢測和病例管理，聯合小區物業公司和業主委員會進行人員出入管理或封閉式管理，發揮志愿者和專業社會工作者優勢開展疫情防控宣傳和各種服務，動員社區全體居民主動參與疫情防控工作，實施“社區+廠區”聯動強化疫情防控等一系列措施，形成了社區群防群治疫情的良好局面。不過，在以社區為中心的聯防聯控中也還存在一些難點或問題。如社區工作人員力量不足、統籌協調不到位、缺乏必備醫療衛生防護知識技能、心理疏導和法律咨詢等專業力量不足導致無法為居民提供專業指導和服務等問題。

基于以上經驗和不足，在進一步推動構建多元共治社區共同體的過程中，應該從以下幾方面著力進行：首先，有效發揮基層政府主導作用。依法厘清區縣政府職能部門、街道辦事處（鄉鎮政府）、社區（村）委員會在社區治理方面的權責邊界。基層政府要加強對城鄉社區治理的政策支持、財力物力保障和能力建設指導，加強對社區（村）委員會的指導和規范。其次，探索建立多元主體參與共商共建的社區共建機構或平臺，如社區議事廳或聯席會，以及制定相應的共建制度，引導社區居民有序參與社區事務的決策和實施，推進社區民主協商制度化、規范化和程序化，進一步健全民意收集和表達機制、社區事務決策和實施機制。再次，增強社區工作者的專業能力，提高社區工作者待遇，更多引入和發揮社會組織在養老服務、心理健康、教育培訓等方面的功能。最后，激發居民自治活力，不斷增強居民之間的溝通和團結，提高居民的歸屬感和共同體意識，實現社區治理體系中政府治理和社會調節、居民自治良性互動的格局。

3 把人民群眾生命安全和身體健康放在疫情防控第一位，構建幸福社區，實現社區治理目標人本化

“讓人民更有幸福感是以人民為中心的基層社會治理的根本目標”。城鄉社區作為黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶，必須把服務居民、造福居民作為社區治理的出發點和落腳點。在這場關乎人民群眾生命安全和身體健康的突發公共衛生事件當中，城鄉社區工作人員始終奮斗在防控一線，用力用心用情做好健康排查、信息反饋、宣傳教育和環境整治等各項疫情防控工作，特別是針對患者等特殊群體和生活困難人員提供的生活服務和心理幫助，讓廣大人民群眾深深感受到黨和政府對人民群眾利益的重視和保護。

面對新時代人民日益增長的美好生活需要，社區要不斷轉變服務理念和方式，更加深刻地理解和踐行“以民為本、服務居民”的社區治理基本原則。樹立治理為了居民的工作理念，把居民群眾從管理對象視為服務對象，更加積極主動地回應居民在教育、醫療、環境和社會公正等方面的美好生活需要，解決居民實際生活中的困難，關心關愛社區弱勢群體。從居民生活便利性和舒適性等角度出發進行社區公共環境和設施建設，增進社區居民的獲得感和幸福感。形成治理依靠居民的工作方式，變社區包辦為協商共治，不斷增強居民群眾“我的社區我作主”的主人翁意識，充分發揮社區居民的智慧和力量參與社區共治，傾聽和采納居民關于社區治理的合理意見和建議，依靠居民開展各類社區文化活動和精神文明建設，營造更加舒適和諧的社區氛圍，增進鄰里之間的親近感和凝聚力。

4 依法有序開展社區防控，構建和諧社區，實現社區治理方式法治化

法治是治國理政的基本方式。習近平總書記在2020年2月5日主持召開的中央全面依法治國委員會第三次會議上強調，要從立法、執法、司法、守法各環節發力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。整體來看，城鄉社區大都在法治的軌道上有序實施疫情防控各項措施，嚴格依照《城市居民委員會組織法》《村民委員會組織法》《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規行使工作權力和履行工作職責，如及時制止社區公共場所人員聚集活動、對小區出入人員和車輛進行健康檢測和管理，以及對出租房屋進行動態信息管理等。同時，在疫情防控工作中，也存在個別城鄉社區工作人員違法行使職權或簡單粗暴適用法律規定進行防控的現象，如泄露社區居民隱私、一律禁止外地租戶返回小區居住、粗暴斷路封村或封閉樓棟單元門等，以及社區工作人員不嚴格履行法定職責的失職行為，如未按規定進行疫情排查或疫情上報等。當然，社區居民中也存在一些違法現象，如隱瞞病情、傳播謠言信息、不配合社區管理措施甚至阻礙防控工作等。

鑒于城鄉社區在應對突發公共衛生事件中暴露出來的法律問題，需要從提高社區治理主體法治意識、完善社區居民議事協商機制，以及社區自治制度建設等方面提升社區治理法治化水平。第一，提高社區治理主體的法治意識和能力。對于社區工作人員來說，要通過相關法律的學習培訓增強法律意識，在日常工作中強化依法辦事的法治觀念和提高依法治理的能力。對于社區居民來說，通過自學和參加社區法治宣傳活動等提高自身法治素養。同時，還要充分發揮社區民警、基層法律服務工作者和志愿者等法律專業人士作用，深入開展法治宣講和提供法律援助，引導居民養成法治思維。第二，“健全完善居民議事協商機制，完善民主選舉制度，完善民主決策制度，完善包括黨務公開、政務公開、居務公開在內的民主監督制度”，搭建居民協商議事平臺，規范協商議事流程，促進社區治理多元主體共商共治。第三，強化社區居民規則意識，發揮優秀村規民約、市民公約和業主公約的示范引導作用，促進社區法治、德治、自治有機融合。

5 依托“互聯網+”防疫，構建智慧社區，實現社區治理手段智能化

“在全球化、城市化和信息化時代，作為新興的社區發展模式，智慧社區結合了‘互聯網+、大數據、云計算、物聯網等新興技術，極大地改善了傳統的社區管理手段，提升了社區治理績效水平”。在應對此次突發公共衛生事件中，社區除了開展線下的疫情防控外，很多社區還積極利用互聯網和各種平臺軟件等信息技術開展線上防控。如利用微信群、社區公眾號、網絡平臺或APP等信息化手段及時發布信息、進行在線信息搜集和反饋、提供各種幫扶等，實現一部手機管理社區，用數字科技筑起社區疫情防控的“虛擬墻”。民政部基層政權建設和社區治理司等單位于2020年2月指導編寫了《社區“三社聯動”線上抗疫模式工作導引（第一版）》，將社區、社會組織和社會工作者三種力量通過互聯網聯動起來實施疫情防控，為社區居民和社區工作者等提供抗疫知識和心理健康服務等。互聯網、大數據、云計算和人工智能等信息技術成了社區疫情防控的有力技術支撐，增強了社區防控的精準性和有效性。

但并非所有城鄉社區都能在社區治理中使用智能化手段，智慧社區的建設還有廣闊的發展空間。首先，提高城鄉社區信息基礎設施建設水平，建設社區內部局域網，為社區配備必要的視頻監控設備、高拍儀、辦公電腦和電子信息顯示屏等設施設備。在小區、轄區單位等地建設智慧門禁、消防安全或停車繳費等智慧物業信息系統，實現實時監控和數據采集等。其次，加快城鄉社區公共服務綜合信息平臺建設，整合聯通衛生計生、城市管理、工商行政、社會保障和民政等行政部門的數據和資源，為社區居民提供就業、醫療、養老和文化等“一站式”公共服務。最后，積極利用“互聯網+”開展各種社區治理或增值服務，如運用社區公眾號、微信群等新媒體引導社區居民關注社區公共事務、參與社區共治、交流思想感情和實施互幫互助等。針對居民個性化需求，依托各種智能硬件和軟件開展第三方提供的智慧養老、智慧醫療、智慧民政和智慧托兒等社區增值服務，加快互聯網與社區治理和服務體系的深度融合。

以上五個方面是彼此關聯、互相影響的，是社區治理過程中主體、體系、方式和手段等各方面要素的有機統一。任何一個方面目標的實現都需要其他方面工作的協同與配合。如構建社區多元共治共同體，核心是治理主體的多元，但在多元共治中要以為居民服務為根本治理理念，以信息化和智能化軟硬件為技術支撐，在依法依規治理的軌道上開展共商共治，才能最終實現多元共治的最佳效果。

應對新冠肺炎疫情這一突發公共衛生事件是對城鄉社區治理體系和治理能力的一次重大考驗。相關人員在積累和創造社區治理新經驗的同時，也需在解決困難和問題的過程中思考如何進一步推進社區治理的現代化。在新時代社區治理現代化的征程中，必須將以上五方面作為一個有機聯系的整體加以建設，為實現國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎。

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