湖南省土壤污染防治立法的幾個關(guān)鍵問題思考

陳勇

摘 要：湖南省是國家土壤污染防治地方立法試點省份，通過制度建設(shè)和頂層設(shè)計，破解湖南土壤環(huán)境保護和污染防治中的難題，是湖南土壤污染防治的當務(wù)之急。據(jù)此，著重從湖南土壤污染防治立法目的、立法調(diào)整范圍、土壤污染防治的重點、監(jiān)督管理體制等方面闡述了湖南省土壤污染防治立法需要解決幾個關(guān)鍵問題，并分析了地方性法規(guī)與上位法重復(fù)、環(huán)境監(jiān)管理論與實踐存在不一致以及土壤污染防治長遠效益與經(jīng)濟發(fā)展短期受到制約等立法面臨的主要矛盾及因應(yīng)之策。

關(guān)鍵詞：湖南;土壤污染防治;立法

土壤是最重要的生態(tài)資源之一，是人類賴以生存的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，土壤環(huán)境狀況直接影響老百姓的菜籃子、米袋子以及居住環(huán)境的安全。根據(jù)2014年4月國家發(fā)布的土壤污染狀況調(diào)查公報，我國土壤環(huán)境狀況形勢嚴峻，南方污染重于北方，特別是中南地區(qū)重金屬污染嚴重，耕地、工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題堪憂。進一步推進土壤污染防治需要有法律作為堅強保障。2018年8月31日，我國《土壤污染防治法》經(jīng)全國人大常委會審議通過，構(gòu)建了土壤污染防治的“四梁八柱”，為土壤污染防治工作提供了堅實的法治保障。湖南省位于我國中南地區(qū)，土壤污染嚴重，也是國家土壤污染防治地方立法試點省份，目前正在開展湖南省土壤污染防治立法工作。因此，開展湖南省土壤污染防治立法研究，可以為湖南省土壤污染防治工作和土壤污染防治立法提供理論支持，具有重大意義。

1 湖南省土壤污染防治立法的必要性

湖南是我國有色金屬之鄉(xiāng)，長期的有色金屬礦山開采及冶煉加工帶來的土壤重金屬污染極為嚴重。湖南也是全國的“魚米之鄉(xiāng)”，目前耕地污染嚴重，每年受到重金屬污染的糧食數(shù)量巨大。進行湖南省土壤污染防治立法，通過制度建設(shè)和頂層設(shè)計，破解湖南土壤環(huán)境保護和污染防治中的難題，是湖南土壤污染防治的當務(wù)之急。

1.1 保障民生和促進經(jīng)濟社會發(fā)展

黨的十八屆三中、四中全會明確要求完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境。黨的十九大報告中提出要著力解決大氣、水和土壤污染等突出環(huán)境問題，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度。國務(wù)院把土壤污染治理確立為當前我國生態(tài)環(huán)境保護三大重點工作之一。土壤污染不僅影響到湖南的食品安全、農(nóng)產(chǎn)品出口，而且直接影響到湖南農(nóng)用土地和城鎮(zhèn)土地的土壤安全。湖南省委、省人大、省政府高度重視土壤污染防治工作，反復(fù)要求把土壤環(huán)境保護作為保障民生、維護社會和諧穩(wěn)定的大事擺上重要位置。

1.2 保護與改善土壤環(huán)境質(zhì)量的需要

目前，湖南省土壤環(huán)境狀況總體發(fā)展趨勢不容樂觀，土壤污染問題主要集中在農(nóng)用地特別是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地和工礦企業(yè)場地量領(lǐng)域。湖南既是有色金屬之鄉(xiāng)，也是非金屬礦之鄉(xiāng)，因礦產(chǎn)開發(fā)、利用導(dǎo)致的污染，特別是重金屬污染嚴重。2013年湖南鎘米流入廣東的事件后，社會輿論對湖南土壤重金屬污染極為關(guān)注。湖南是國家重要的糧油、棉及水產(chǎn)品生產(chǎn)基地，耕地因農(nóng)藥化肥、塑料薄膜、污水灌溉、污泥農(nóng)用導(dǎo)致的耕地污染極為嚴重。只有通過立法，才能有效的保護未受污染的土壤繼續(xù)遭受污染，同時對已經(jīng)污染的土壤采取有效措施控制風險，防止污染的擴散和轉(zhuǎn)移，并結(jié)合經(jīng)濟、技術(shù)條件采取修復(fù)措施。

1.3 實現(xiàn)湖南土壤污染防治工作法制化的必然要求

目前，湖南省環(huán)境保護地方立法中，雖然有一些關(guān)于土壤污染防治方面的規(guī)定，但都零星分散在《湖南省環(huán)境保護條例》《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例》《湖南省耕地質(zhì)量管理條例》《湖南省土地復(fù)墾實施辦法》等之中，難以滿足湖南省土壤污染防治工作的要求，需要一部專門性法規(guī)對湖南土壤污染防治各項制度作出系統(tǒng)的規(guī)定。此外，湖南在土壤污染防治管理方面，已開展了一些工作，做了一些有益的探索，如農(nóng)用地土壤環(huán)境分類管理為農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地環(huán)境安全奠定了基礎(chǔ);土壤環(huán)境保護優(yōu)先區(qū)域劃定，為耕地、園地、縣級以上集中式飲用水水源地這些敏感區(qū)域的土壤安全提供了最強有力的制度保障。這些成熟的做法需要通過立法加以固化。

2 立法應(yīng)解決的重點問題

2.1 湖南省土壤污染防治立法目的及調(diào)整范圍

2.1.1 湖南省土壤污染防治立法目的

土壤環(huán)境質(zhì)量對社會生產(chǎn)生活影響甚廣，不僅事關(guān)人體健康、農(nóng)產(chǎn)品安全、食品安全，還關(guān)系到國土資源環(huán)境的安全以及經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。湖南省土壤污染防治立法的目的應(yīng)包含以下三個方面：一是保護和改善土壤環(huán)境，防治土壤污染;二是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，保護人體健康，這是土壤污染防治立法的出發(fā)點和歸宿;三是實現(xiàn)土壤資源的可持續(xù)利用，推進生態(tài)文明建設(shè)，這體現(xiàn)我國新時期的發(fā)展觀和基本理念，是對黨和政府全面推進生態(tài)文明建設(shè)的回應(yīng)。

2.1.2 湖南省土壤污染防治立法調(diào)整范圍

土壤污染防治立法的調(diào)整范圍問題，主要涉及土壤污染防治重心，即是土壤污染防治的重點是“防”還是“治”亦或是“防治兼顧”。我們認為，土壤污染防治立法當務(wù)之急是保護、預(yù)防未受到污染的土地不再受到污染。土壤污染防治預(yù)防要把好第一道關(guān)，其次是已污染的土壤要避免污染擴散。土壤污染治理面臨著諸多問題，但最主要的是資金問題，其次還有技術(shù)問題。例如，根據(jù)國家重金屬污染綜合防治規(guī)劃，湖南省石門縣雄黃礦區(qū)整治涉及8000畝砷污染農(nóng)田土壤的修復(fù)，費用約為為13.5億元，修復(fù)一畝耕地的費用約為16.9萬元。而根據(jù)國外土壤污染防治實踐經(jīng)驗，土壤污染預(yù)防的費用要比治理費用大為降低，如果前者的費用為1，那么后者的費用需要10。與此同時，我國土壤污染治理修復(fù)技術(shù)不成熟。土壤中的重金屬無法降解，與土壤分離難度大，土壤一旦受到污染，修復(fù)難度大，修復(fù)周期長。因此，土壤污染防治工作，應(yīng)當堅持保護優(yōu)先的原則，對未被污染的土壤優(yōu)先進行保護。在保護好未污染土壤不受污染的前提下，再根據(jù)資金和技術(shù)情況，對已經(jīng)遭受污染的土壤開展風險評估工作，根據(jù)評估結(jié)果，對風險大的納入修復(fù)目錄，開展修復(fù);對風險小的，納入風險管控目錄，采取風險管控措施。

2.2 土壤環(huán)境污染防治的重點

土壤環(huán)境污染防治可分為三個板塊，即未污染土壤的預(yù)防與保護、污染土壤風險管控、污染土壤修復(fù)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合湖南土壤污染主要集中在農(nóng)用地及工礦業(yè)場地方面的實際，處理好如何將農(nóng)用地、建設(shè)用地、污染場地等作為重點予以突出的問題。基本模式有兩種：一是將農(nóng)用地、建設(shè)用地單獨作為一章，將相關(guān)內(nèi)容放到這一章，突出重點。另一種模式是將各種地類如農(nóng)用地、建設(shè)用地、污染場地等的特殊情況，分到土壤環(huán)境保護、污染土壤風險管控、污染土壤修復(fù)三個板塊中去，保持立法在章節(jié)上的技術(shù)邏輯性。第一種模式的優(yōu)點是農(nóng)用地、建設(shè)用地相關(guān)規(guī)定內(nèi)容清晰;不足之處在于一些共性的條款如管控、修復(fù)的流程，在兩個部門都會出現(xiàn)，導(dǎo)致條文重復(fù)。而第二種模式對于整個土壤污染防治的工作如監(jiān)測、調(diào)查、評估、預(yù)防、風險管控、修復(fù)等的規(guī)定邏輯順序清晰，避免條款的重復(fù)。我們認為第二種模式更適合于地方立法，不僅可以避免法條重復(fù)，而且也符合湖南省土壤污染防治立法的作為實施性立法的定位，主要對上位法的細化和補充，而不強求立法內(nèi)容體系的完整。

2.3 土壤污染防治監(jiān)督管理體制

土壤污染防治監(jiān)督管理體制是土壤污染防治立法中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。長期以來，我國環(huán)境監(jiān)督管理體制不科學(xué)，效率低。黨的十九屆四中全會提出要提高國家治理能力，生態(tài)環(huán)境保護的治理能力是國建治理能力的一部分。因此，立法中必須貫徹落實四中全會精神，建立行之有效的土壤污染防治監(jiān)督體制。目前，湖南省土壤污染防治工作實踐中涉及的主要政府部門有環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土、住建、林業(yè)等。根據(jù)中辦國辦《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，湖南省正在深入推進生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革，國土部門地下水污染防治執(zhí)法權(quán)、土地和礦藏等造成生態(tài)破壞法權(quán)、農(nóng)業(yè)部門農(nóng)業(yè)面源污染防治執(zhí)法權(quán)、林業(yè)部門對自然保護地內(nèi)進行非法開礦、修路、筑壩、建設(shè)造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)等將整合進入生態(tài)環(huán)境部門。因此應(yīng)當結(jié)合國家生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革意見，理順好政府與各部門的職責，環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土、住建、林業(yè)等部門土壤污染防治監(jiān)督管理職責。特別是在土壤污染修復(fù)中，根據(jù)《土壤污染防治法》第五十七條、第六十四條規(guī)定，責任主體為土壤污染責任人。然而實踐中，有的責任主體沒有修復(fù)能力，在這種情況下，誰來承當修復(fù)呢？我們認為，應(yīng)當由縣級以上人民政府承當修復(fù)責任。具體實施方面，涉及農(nóng)用地的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)部門按照各自職責負責;涉及建設(shè)用地的，由生態(tài)環(huán)境部門負責。

2.4 注意與相關(guān)法律法規(guī)的銜接

立法應(yīng)當處理好與現(xiàn)有的有關(guān)法律、法規(guī)的銜接，如《環(huán)境保護法》《土壤污染防治法》《土地管理法》《基本農(nóng)田保護條例》《湖南省環(huán)境保護條例》《湖南省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例》《湖南省耕地質(zhì)量管理條例》《湖南省土地復(fù)墾實施辦法》等。對于已有的制度規(guī)定，確有必要在土壤污染立法中規(guī)定的，應(yīng)當結(jié)合土壤污染防治實際細化，如果已有的規(guī)定能夠很好地適用于土壤污染防治工作，就不需要再簡單地重復(fù)規(guī)定。例如《環(huán)境保護法》中按日計罰，有必要結(jié)合土壤污染防治工作實際加以具體規(guī)定。而有關(guān)公眾參與的規(guī)定，《環(huán)境保護法》中已有具體規(guī)定，并且還有相關(guān)的部門規(guī)章作為細化，因此，在土壤污染防治立法中不需做過多規(guī)定。

3 立法面臨的主要矛盾及應(yīng)對措施

3.1 立法面臨的主要矛盾

根據(jù)我國《立法法》第七十二條、第七三條規(guī)定，制定地方性法規(guī)，不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸;同時，對上位法已規(guī)定的內(nèi)容，一般不進行重復(fù)性規(guī)定。國家層面《土壤污染防治法》出臺后，如何處理好地方法規(guī)與國家上位法得關(guān)系，尤其是地方性法規(guī)與上位法保持不抵觸、不重復(fù)，是立法中要處理好的重要問題。從立法技術(shù)角度來看，與上位法既不能抵觸，又不能重復(fù)，這就導(dǎo)致湖南省土壤污染防治立法的空間是比較有限。然而，地方法規(guī)內(nèi)容也需要有內(nèi)在邏輯性，如果完全不重復(fù)上位法，則會導(dǎo)致立法內(nèi)容上也缺乏邏輯。因此，湖南省土壤污染防治立法中，必須處理好與《土壤污染防治法》關(guān)系，哪些可以重復(fù)，哪些不可重復(fù)。二是環(huán)境監(jiān)管理論與實踐存在不一致。我國《環(huán)境保護法》及相關(guān)環(huán)境污染防治單行法，均明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護主管部門對生態(tài)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，以避免生態(tài)環(huán)境保護工作中政出多門、各自為政。然而在生態(tài)環(huán)境保護實踐中，由于生態(tài)環(huán)境保護主管部門與其他相關(guān)部門在地位上是平等的，生態(tài)環(huán)境保護主管部門很難發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)管的作用。此外，政府各部門在土壤污染防治中的監(jiān)管責任劃分不明，致使土壤污染防治各相關(guān)部門之間存在相互扯皮現(xiàn)象。因此，立法要建立科學(xué)合理的監(jiān)管機制、明確各部門的職責分工，難度較大。三是土壤污染防治長遠效益與經(jīng)濟發(fā)展短期受到制約的矛盾。土壤污染防治法以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公眾健康為根本任務(wù)，有利于實現(xiàn)土壤資源的可持續(xù)利用，推進生態(tài)文明建設(shè)。然而，由于土壤污染防治堅持“污染者擔責”的原則，必然在短期內(nèi)使企業(yè)負擔加重，反而不利于經(jīng)濟發(fā)展和土壤污染的防治，如何處理好保護與發(fā)展關(guān)系，從而間接促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展也是立法要考慮的問題。

3.2 主要應(yīng)對措施

一是立足湖南實際，貫徹生態(tài)文明的總體要求。立法必須堅持問題導(dǎo)向，著力解決湖南省土壤防治中的突出問題，如土壤環(huán)境保護優(yōu)先區(qū)域的劃定及禁止性規(guī)定，農(nóng)用地及工業(yè)污染場地土壤污染風險管控與修復(fù)，石油貯存、洗染、車船拆解及修理、廢棄物回收再利用污染防治，尾礦庫（危庫、險庫、病庫）的運營管理，凸顯湖南特色。二是明晰立法不必要重復(fù)的范圍。我國《憲法》第三條第四款規(guī)定，地方應(yīng)當在遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。根據(jù)這一規(guī)定，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的“一致性”與充分發(fā)揮主動性、積極性的地方性是我國地方立法應(yīng)當堅持的原則，即地方立法的“不抵觸、有特色、可操作”。就此而言，不重復(fù)上位法是地方立法應(yīng)當遵循的基本原則。然而根據(jù)《立法法》第73條規(guī)定，“不重復(fù)上位法”并不是絕對的，即“一般”不重復(fù)，但“例外”的情形可以重復(fù)。要解決立法不必要重復(fù)問題，需要明晰地方立法中，可能存在不必要重復(fù)的范圍，明確判斷不必要重復(fù)的標準。如果地方立法中確立的法律規(guī)則與上位法基本相同，這種重復(fù)就屬于不必要的重復(fù)。例如，湖南省土壤污染防治立法中對環(huán)境影響評價制度、三同時制度、土壤污染普查制度、風險評估制度等如果做出規(guī)定，則屬于不必要的重復(fù)。而對上位法立法目的、法律原則歸入必要重復(fù)范疇。因為立法目的保證了地方性法規(guī)在宗旨和法律精神上同上位法一致，而重復(fù)上位法法律原則并予以貫徹，對保證地方立法的合法性具有重要的意義。三是在遵循環(huán)境保護理論基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新。《環(huán)境保護法》規(guī)定的統(tǒng)分結(jié)合的監(jiān)督管理體制，體現(xiàn)了國家強化環(huán)境保護監(jiān)督管理的思想，既避免了政出多門、各自為政，又發(fā)揮了其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境保護監(jiān)管職權(quán)的部門的積極性和專長，符合環(huán)境問題復(fù)雜、涉及面廣的特點。因此，湖南省土壤污染防治立法中應(yīng)當堅持統(tǒng)分結(jié)合的監(jiān)督管理體制。同時應(yīng)當把握土壤污染防治特點，厘清各個部門在土壤污染防治中的職責，特別是涉及農(nóng)用地、建設(shè)用地、工業(yè)污染場地等方面的監(jiān)管部門及其職責。對于實踐中探索形成的行之有效的經(jīng)驗，應(yīng)當通過此次立法加以確認和固定;反之，就應(yīng)當通過立法予以糾正。四是在堅持污染者擔責的前提下盡量減輕企業(yè)負擔。在土壤環(huán)境監(jiān)測與評估方面，盡可能減少監(jiān)測與評估環(huán)節(jié)，尤其是要避免重復(fù)監(jiān)測和評估。為此，要建立土壤環(huán)境信息統(tǒng)一監(jiān)測體系和土壤監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制和統(tǒng)一發(fā)布機制，避免不同部門各自有一套監(jiān)測體系，發(fā)布一套監(jiān)測數(shù)據(jù)。

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