當前嚴控地方政府債務形勢下商業銀行政府信用類業務探索

袁晨

摘 要：在當前嚴控地方政府債務的背景下，商業銀行面臨較大的政策風險和合規經營壓力，甚至“談政府色變”，對政府信用類業務陷入兩難。由此，梳理近年來中央對地方政府債務管理的政策主線，分析商業銀行在落實相關政策中的突出問題，并結合最新監管動態，提出未來銀政合作新思路。

關鍵詞：地方政府債務;商業銀行;信用

由于我國地方政府財權與事權發展不平衡，地方政府要承擔繁重的公共事務支出責任，同時財政收入來源狹窄，長期面臨資金缺口，不得不通過融資平臺公司、政府部門和機構、事業單位等主體舉債，這其中不乏商業銀行通過信貸支持、投資非標、購買債券等方式參與。政府債務對經濟社會發展、基礎設施建設、改善民生等的確起到了重要作用，但部分地方債務負擔較重，如貴州省2018年末的政府債務余額為8849.81億元，債務規模居全國第六位，債務率已超100%警戒線。貴州省的情況并非個例，湖南、遼寧、云南等經濟欠發達省份債務規模亦在7000億元以上，另外青海、內蒙古、黑龍江等省的債務率亦超過100%，部分地區政府債務問題凸顯。因此，本文對當前嚴控地方政府債務形勢下商業銀行政府信用類業務進行探索。

1 地方政府債務及監管政策演變

1.1 何謂地方政府債務

1995年實施的《中華人民共和國預算法》規定財政不列赤字，地方政府出于發展需要多方融資，形成了較大規模未納入預算管理的政府性債務。根據審計署2013年全國政府性債務審計結果，政府性債務分為政府負有償還責任、需要履行擔保責任以及可能承擔一定救助責任三類，其中“政府負有償還責任的債務是指需由財政資金償還的債務，屬政府債務，后兩類屬政府或有債務”。2015年起實施新修訂的《預算法》明確地方政府只能在限額內通過發行地方政府債券的方式舉債，地方政府不得為任何單位和個人的債務提供擔保。

因此，2015年存在一個新老劃斷的界限，存量債務按照財預351號文《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》分類管理，政府債務可以通過發行債券置換，2015年以后的地方政府債務嚴格上僅指地方政府在限額內發行的地方政府債券。而地方政府違法違規舉債或擔保，通過平臺公司變相舉債形成的債務則為隱性債務，后文會專門提到。

1.2 監管政策梳理

近年來，黨中央、國務院高度重視地方政府債務問題，陸續出臺了一系列制度措施，防范和化解地方債務風險。《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）打響了地方政府債務管控第一槍，提出項目收益覆蓋償債的管理思路，為區分政府融資平臺和一般公司奠定基礎。2014年9月，國發[2014]43號文《關于加強地方政府性債務管理的意見》正式拉開整治地方政府債務的序幕，43號文意在為地方政府舉債行為“開明渠”，即地方政府債券、政府購買服務和政府與社會資本合作模式（PPP），強調政企分離“堵暗道”，明確“政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還”。另外43號文所傳達的的規模控制、預算管理、風險預警、考核問責、妥善處置等思想，在此后的財預[2017]50號文《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》等一系列政策文件中均有延續，對控制地方政府債務規模起到了積極作用。

2016年以來，地方政府違規舉債行為呈現反彈趨勢，特別是通過政府購買服務、政府投資基金、PPP等違規融資迅速增多，背離了43號文的初衷。2017年，財政部緊急發布財預[2017]87號文《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，“堅持先有預算、后購買服務”，禁止通過政府購買服務違規融資。隨后下發的財辦金[2017]92號文《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，開展PPP入庫項目集中清理。財金[2018]23號文《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》，強調“穿透性原則”“資本金審查”，要求金融服務不得捆綁地方政府信用，從融資源頭上規范地方政府舉債行為。

1.3 地方政府隱性債務

上述政策文件的實施推動地方政府性債務管理取得初步成效，但地方政府違法違規舉債問題仍時有發生，且舉債方式更加隱蔽，“明渠”變成“暗道”。2018年以后，防范和化解重大風險上升到了攻堅高度，監管的目光也逐漸轉向防范隱性債務。

2018年末，全國政府債務余額33.35萬億元，政府負債率37%，其中地方政府債務余額18.39萬億元，債務率76.6%。上述數字僅指地方政府顯性負債，即審計署在2013年定義的“政府負有償還責任的債務”。而關于地方政府隱性債務，目前官方尚無文件明確定義，媒體報道的《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》也尚未公開，不過仍可以從顯性債務的角度來理解，即2014年底政府性債務清理甄別后，地方政府及其部門、融資平臺公司、國有企業、事業單位等違法違規舉債或擔保行為均視為隱性債務。

2 商業銀行政府信用類業務面臨的困境

2.1 商業銀行風險偏好導致政府信仰主義

目前，中國人民銀行已從行政法規層面取消了利率管制，但為維持金融市場穩定，仍然采取市場報價、窗口指導、利率自律機制等措施允許“法定利差”（法定利差=貸款利率-存款利率）的存在，即貸款市場報價利率（LPR）與存款利率浮動上限（當前普遍為不超過50%）之間的利差，而這個利差正是商業銀行的主要盈利模式。因此，商業銀行便根據風險偏好將有限的信貸資源分配到不同的行業或客戶，以賺取利差收入。而以公有制為主導的經濟結構讓商業銀行對政府信用有著一種偏愛，即國有經濟“大而不倒”的信仰，特別在經濟下行的形勢下，為避免貸款無法收回形成不良資產，往往會大量投向政府信用類業務，即便犧牲貸款定價優勢，至少在造成損失問責時有個“交代”。導致真正需要資金的民營企業、中小企業融資難、融資貴，而處于強勢地位的政府信用類業務融資方不可避免的存在多頭融資、超額融資、挪用資金等問題，從一定程度上加重了地方政府債務負擔。

2.2 政府信用類業務受政策影響較大

從2010年開始，政府債務監管已經走過了近10年歷程，期間，監管部門為規范地方政府融資行為可謂是煞費苦心，而地方政府、平臺公司及金融機構則忙于躲閃應付。以PPP項目為例，自2014年底財金〔2014〕76號文《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》發布起，之后兩年全國PPP呈現雨后春筍般的增長態勢，2017年底庫內項目6972個，總投資額達10萬億。11月92號文發布，到2018年1季度，清理庫內項目1160個，清減投資額1.2萬億元，而被掃地出門的項目將面臨后續建設資金來源和償債風險。再來看棚改（指棚戶區改造，包括異地搬遷和貨幣化安置），之前87號文規定“……棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規定執行……”，其實是給棚改留了口子，但部分地區擅自挪用棚改資金，增加了地方政府隱性債務。繼2018年6月國開行收緊棚改貸款，預示中央對棚改的監管可能會更加嚴厲，其他金融機構也不得不隨之調整授信策略。

2.3 地方政府債務和支出責任界定難

除2014年底政府性債務清理已甄別為政府債務而外，現有政策文件并未就地方政府某特定事項的支出責任和債務進行明確，商業銀行在實際操作中難以準確區分地方政府合理融資與違規舉債的邊界。比如地方政府的辦公費用、雇員工資、政府購買服務、應付工程款、國有企業增資款、PPP合同項下支付責任等，這些支出均由財政負擔，但是否全部劃為政府債務？顯然不是。以PPP項目為例，根據回報機制可分為使用者付費、政府付費和可行性缺口補助三類，其中使用者付費毫無爭議，后兩類均應視為政府支出責任，但如果在融資合同、政府文件中存在類似“財政兜底”、“政府擔保”、“承諾還款”等與償債直接掛鉤的剛性約束則可能被界定為政府隱性債務。具體例子可參見審計署《2018年第三季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果》。

3 商業銀行銀政類業務展望

3.1 轉變政府信用觀念，完善考核問責機制

當前商業銀行仍面臨經濟下行、利差收窄、互聯網金融沖擊等復雜不利因素，以往單純依靠規模效益的經營路子已經不可走，取而代之的是要向精細化、集約化轉型，要全面貫徹黨的十九大精神，要落實全國金融工作會議部署和要求，打好防范化解重大風險攻堅戰。一是徹底轉變國有經濟大而不倒的信仰主義，將政府信用和企業信用區分開來，評價借款企業不能捆綁政府信用，不能將地方政府財力等作為貸款審批前置條件，更不能要求任何形式的地方政府信用背書。二是完善激勵考核和問責機制，根據監管部門要求加大對民營企業、中小企業的扶持力度，不得設置對民營企業融資的歧視性政策。對于違規提供融資的，無論是否國有企業，一律按照相同標準問責;適當提高對中小企業的風險容忍度，設置盡職免責條款，消除經營機構的畏貸、懼貸情緒，推動金融資源合理分配。

3.2 金融服務回歸本源，堅決遏制新增隱性債務

發揮好商業銀行的信用中介功能，落實監管部門銀行業市場亂象治理工作要求，優化行業投向和授信政策，促使信貸資源更多地流向實體領域。合法合規支持政府信用類項目，一是按照“穿透性原則”加強項目資本金審查，不得接受債務性資金、公益性資產和儲備用地等作為項目資本金。二是審慎評估借款主體還款能力，以其自有經營性現金流是否覆蓋還款作為判斷依據，注重借款主體本身而不是政府背景，對非經常性損益應當剔除。三是對于PPP項目中的可行性缺口補助、政府付費等應嚴格履行項目論證程序，完善項目信息披露和備案。四是考慮設置總量控制目標，將發行債券、政府購買服務及PPP合作模式下政府償債義務共同納入財政支出責任，并根據商業銀行自身風險承受能力設置財政承受能力紅線，從總量上設定支出責任邊界。

3.3 拓展銀政合作新機遇，支持合理融資需求

前文已提到過當前政府債務管控的原則和方向是政企分離，換言之，擁有經營性資產的主體和項目則具備融資的前提，商業銀行并非只能“望洋興嘆”，可以在收益性項目方面尋找新的業務合作點，如資產證券化（ABS）、經營性物業、合規PPP項目等均在此范疇。具體而言，可將污水處理、燃氣、自來水、收費公路、房產、商鋪、停車場、旅游景區等具有穩定現金流的資產作為基礎，以此來發放并購貸款、中長期流動資金貸款、經營性物業貸款、發行債券等，在突出經營資產收益的同時弱化融資主體背景，更好地實現政府信用剝離，避免陷入地方政府隱性負債的擔憂，充分發揮商業銀行支持地方經濟建設的作用。

參考文獻

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