財政視域下我國地區間住房保障支出效率分析

袁月 吳廷帥

一、引言

近年來，伴隨經濟持續中高速發展，生產力和國家財力加速提高?；趪医y計局公布的數據得出，2018 年我國人均GDP 增加至6.46 萬元，與2017 年相比增長了9.19%，經濟發展水平取得顯著進步。與此同時，隨著全國城市爆炸式增長的興起，城鄉、地區之間的經濟水平差距也越來越大，作為為無力購房群體和社會上其他特殊群體提供得以生存、發展場所的特殊制度，住房保障制度在維護社會穩定和公平、縮小不同收入群體之間的差距等重要方面承擔著極其重大的責任，已成為全體社會成員關心的熱點與理論研究的重點。從國內看，我國住房保障財政投入力度整體處于較低狀態，東部、中部、西部地區住房保障財政支出仍存在較大差距，如圖1 所示。

圖1：2010-2017 全國及東中西部地區住房保障支出占財政總支出的比重

因此，我國必須著力強調地方政府對住房保障支出的財政支持，找準影響住房保障支出效率的關鍵要素并加以調控，從而根據地區經濟發展情況因地制宜加大對住房保障財政供給的投入。有鑒于此，總結了近年來國內外學界對住房保障的研究進展，然后以2010-2017 年的省際面板數據分析我國各地區的住房保障支出效率，評估其支出效率程度及作出影響因素假設，并對所作假設進行顯著性檢驗，最后針對這些影響因素提出相關的對策。

二、文獻綜述

當前學界對住房保障支出的評估主要圍繞住房保障水平測度、住房保障影響因素和住房保障政策優化三個方面展開。針對住房保障水平的研究，國外學界對此涉及較少，國內學者相關成果比較豐碩，張銳（2007）經對住房保障水平的測度后認為我國住房保障的解決途徑只有廉租房以及財政預算應成為住房保障的主要資金來源兩大結論；黃珊鳳（2014）對住房保障水平差異性的影響因素做了比較性的分析并提出建議；歐陽華生等（2014）利用Matlab 方程式模塊進行空間計量估計，得出GDP 和財力增長對于住房保障的財政投入并沒有很大影響；程鴻群等（2018）利用省際面板數據分析了住房保障地區差異，提出住房保障投入不足的觀點；張超等（2018）研究指出，應繼續增加住房保障支出、側重結果公平及借鑒保守主義福利模式。關于住房保障影響因素的研究，國內外學者的涉及相對較少，褚超孚（2005）通過實證相關分析與模擬相關分析驗證了影響住房保障規模的相關因素，同時提出針對性的政策結論；陳立中（2010）通過邏輯回歸等離散選擇模型評估北京市住房保障的有效瞄準并分析了相關原因。對于住房保障政策優化的分析國內外學者已有豐厚成果，賈康等（2012）通過建立回歸方程得出住房保障支出與經濟水平的倒“U”型變化關系并提出相關制度問題；吳曉（2013）強調我國住房保障分配管理的問題，提出只建公租房、實施保障性住房動態退出機制等制度建議；張清勇（2014）探討了過去百年住房保障的發展歷程，提供了住房保障研究新視角；崔永亮等（2014）重點關注了有住房保障需求的群體特征，并重新規定了住房保障對象范圍；楊德強（2016）借鑒國內外住房保障制度經驗，對濰坊市住房保障提出完善供給體系和退出機制、拓展供給范圍和模式、動態調整政策內容等政策建議；武妍捷等（2018）發現住房保障對象遴選及覆蓋范圍存在的問題，認為應從技術和制度角度改善我國住房保障機制；單克強（2018）提出，目前住房領域仍然存在結構、分配不合理等突出問題；Cheshire Lynda（2019）提出社會住房需求的上升促使相關部門設法增加現有住房存量的利用率，并得出社會住房部門在應對老年人口住房不足問題時的政策規定應圍繞租戶隨著年齡的增長的住房需求問題重新制定。

綜上可知，當今國內外學術界對住房保障的研究已基本形成體系，但尚存少許不足。其一，眾多學者都對住房保障水平和政策展開了分析，但他們大多集中于全國層面或單一省市，對住房保障水平的分區域分析較為缺少，而通過對住房保障東中西部支出效率的比較發現其地區特征明顯，因此將在住房保障支出的地區差異方面做出分析。其二，縱觀現有相關實證文獻可以發現，目前雖有大量實證進行宏觀經濟因素對住房保障支出及其水平的顯著性研究，但未有文獻涉及住房保障支出效率研究，住房保障的支出效率表現了地區財政對保障性住房的財力支持程度，因此本文利用全國各省區8 年的面板數據，運用DEA 模型測算出我國住房保障綜合效率值，分析了我國地區間住房保障水平特征，擴展了住房保障地區差異的研究方式。

三、我國住房保障支出效率測度

（一）研究方法與測度

數據包絡分析法（Data Envelopment Analysis，DEA），作為相對效率測度的基本方法之一，是將若干個投入指標與若干個產出指標綜合成為單一效率評價指標的典型方法，數據包絡分析法中最通用的有兩種模型，一是既定條件為規模報酬不變的CCR模型，二是既定條件為規模報酬可變的BCC模型，由于住房保障支出存在規模經濟效益，所以選取第二種。

在DEA 方法中稱被衡量有效性的單元為決策單元（DMU），假設有n 個DMU（j=1，…，n），每個DMUj都有m 種類型的輸入（x1j，x2j，…，xmj）和s種類型的輸出（y1j，y2j，…，ymj）。對應的v1，v2，…，vm和u1，u2，…，um分別為上述m 種類型投入與s 種類型投入的權重。要評價DMUj0相對有效性，建立如下BCC模型。記xj=（x1j，x2j，…，xmj）T，yj=（y1j，y2j，…，ymj）T，vj=（v1j，v2j，…，vmj）T，yj=（y1j，y2j，…，ymj）T得到分式規劃模型如下：

經Charnes-Cooper 變換，上式表示為：

引入非阿基米德無窮小量ε（ε 為一極其小的正數），得到其對偶規劃：

該式的最優解是：λ*，s*+，s*-，θ*，其中λ 為各單位組合系數，θ 是DMUj的效率評價指數，s+、s-是松弛變量。如果θ*=1 同時s*+= 0，s*-= 0，那么稱被評單位DMUj有效，也就是說DMUj為“投入-產出”最優狀態；如果θ*=1同時s*+≠0，s*-≠0，那么稱被評單位為弱DEA 有效，即DMUj能夠在原投入不增加也不減少的情況下增加產出或通過使原投入減少而保持產出不變；如果θ＜1，那么稱被評單位為非DEA 有效，即DMUj投入過剩。

（二）數據來源與指標選取

1.數據來源

鑒于我國住房保障制度于2007 年國務院出臺《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》開始才初步完善，理論研究相對落后，從而出現住房保障統計數據口徑差異較大、部分數據資料缺失等問題。所以僅利用當前公認的相關統計資料進行簡單的計算和分析，基于數據的可獲得性與時效性，以全國各省區8年的社會經濟數據為研究對象，時間跨度為2010-2017 年，數據選自2011-2018年的《中國統計年鑒》和中經網數據庫。

2.指標選取

為測度地方財政對地區間住房保障支出的影響程度，參考何秀芝（2015）對社會保障投入產出水平的指標選取，采用人均地方財政支出和人均地區生產總值作投入指標，采用住房保障支出占財政總支出的百分比和人均住房保障支出作產出指標。這是因為以上兩個投入指標剔除了人口因素的影響，且人均財政支出和地區生產總值反映出一個地區的財力水平和經濟發展程度，進而用來評價有多少比例的財政支出用于投入住房保障方面。

圖2：2010-2017 年全國及東中西部地區住房保障支出效率變化比較圖

（三）地區間經濟財政對住房保障支出效率的影響程度評價

借助Deap2.1 軟件對數據展開數據包絡分析，采用投入導向（Input-Oriented）對我國2010-2017 年各省區的綜合技術效率（TE）、純技術效率（PTE）、規模效率（SE）以及規模報酬進行了計算分析，得出我國住房保障支出效率具有明顯的地區差異性，圖2 給出了各地區每年住房保障支出效率的變化比較圖?？梢园l現，我國東中西部地區的住房保障支出效率雖然呈上升趨勢但整體仍處于較低態勢，最高平均值僅達0.87（2016 年西部地區），表現為西部住房保障效率最高、中部次之、東部效率最低的現狀，且全國住房保障支出效率水平接近于中部地區效率水平。

分析我國2017 年省域經濟財政對住房保障支出的影響程度（詳見表1）可得，各地區的TE、PTE、SE 以及規模報酬都具有鮮明的地區差異性。

表1 2017 年省域經濟財政對住房保障支出的影響程度評價

1.純技術效率分析

純技術效率是指隨著各省區的經濟與財力的發展住房保障財政支出資金的利用率，效率為“1”表示“有效”，也即住房保障支出資金利用充分；若低于“1”則表示“無效”，也即住房保障支出資金利用有效性低且有待提高。

由表1 可知，2017 年31 個省區中，只有上海、黑龍江、河南、廣西、青海、新疆、甘肅、貴州、西藏共9 個地區的住房保障投入資金利用率有效，而其余地區的住房保障投入資金利用率無效，純技術效率低于0.8 的地區有9 個，尤其低的是北京、天津2 個直轄市。通過省域對比分析發現，住房保障投入資金利用效率最高的地區大多分布于中部和西部，利用率低的地區大多分布于東部，產生這一現狀的原因主要在于各地區間住房保障資金利用合理度及受保障群體的覆蓋率都表現很大差距。

2.規模效率分析

規模效率是指一個地區經濟財政投入總量與住房保障投入資金是否相適應，效率為“1”表示“有效”，說明一個地區住房保障的財政支出較多，資金投入總量得以滿足住房保障資金的需求；如果低于“1”就說明“無效”，即該地區投入住房保障的財力不足，目前的財政支出無法滿足住房保障資金的需求。

由表1 可知，2017 年31 個省區中只有黑龍江、青海、新疆、貴州、西藏5個地區的規模效率是有效的，說明以上5 個省、自治區的住房保障財政支出較多，其經濟財政投入總量基本滿足了住房保障資金的需求；而其余26 個地區的規模效率為無效的，低于0.8 的地區有17 個，其中最為嚴重的是福建、浙江2 個省。因此，全國大多數地區的住房保障需求量均不能從地方政府提供給住房保障的資金中獲得滿足，財政對住房保障的支出力度亟待加強。

通過分析可得，上海、天津、浙江等經濟發達地區的住房保障資金欠缺問題較為突出，而青海、寧夏、貴州、西藏、甘肅等地經濟與財力發展程度較低，反而住房保障投入較多。究其原因可能是下述兩方面：①經濟發達省份居民就業幾率大，收入較高，居住需求、投資需求與投機需求日益增加，在城市人口激增的同時吸引大量本地與外地有經濟能力的購房者，商品房市場供不應求，房價越來越高，導致沒有購房經濟能力的中低收入群體范圍擴大，住房保障需求量更大，相應地，住房保障支出不能滿足這些地區住房保障的需求；②在財政負擔較重的經濟欠發達省份，中央政府每年有定向、專項的轉移支付，有助于擴大當地居民享受住房保障等公共服務的程度。

3.純技術效率與規模效率同時有效的分析

若是一個地區的規模效率有效且純技術效率也有效，那么說明，這個地區對住房保障的財力投入和資金利用效率都較高。

由表1 可知，2017 年我國各省市自治區中僅黑龍江、青海、新疆、貴州、西藏5 個地區的純技術效率和規模效率同時有效。而雖然廣西、上海、河南、甘肅4 個地區的純技術效率有效，但是規模效率無效，這反映出這些省市自治區需要恰當利用地區經濟和財力發展加大住房保障的支出力度。

4.綜合技術效率分析

綜合效率代表了一個地區住房保障支出效率的整體狀況。

由表1 可知，2017 年31 個省市自治區中綜合技術效率值處于0.8-1 之間的地區為寧夏、廣東、甘肅、黑龍江、青海、新疆、貴州、西藏8 個省和自治區，占全部樣本數量的25.81%，說明我國僅有四分之一的地區住房保障支出效率較高；效率較低的地區為天津、福建、北京、浙江、重慶、遼寧等地。從平均結果來看，31 個省市自治區的平均TE 值為0.707，大約存在29.3%的投入浪費。在規模收益狀況方面，大多數地區呈現出規模收益遞增的狀態。

通過省域對比分析發現，一個地區住房保障支出效率的高低與該地區的經濟發展水平、財政對住房保障的支出總量以及住房保障投入資金的利用效率相關。由規模收益狀況分析可得，除黑龍江、青海、新疆、貴州、西藏5 個省區表現為規模收益不變，以及上海、寧夏2 個地區表現為遞減之外，剩下24 個省市自治區的規模收益都表現為遞增狀態，由此可以看出，這些地區還要大幅增大財政對于住房保障的支出力度；而在這24個省區中，沒有一個地區的純技術效率為“1”，表明這24 個省市自治區既需要通過經濟發展加大經濟財政對住房保障的支出力度，又需要提高住房保障支出資金的分配效率。

四、地區間住房保障支出效率影響因素的實證分析

以DEA 測度的住房保障支出效率作為因變量，以各環境因素作為自變量進行顯著性檢。由于住房保障綜合效率值介于0 和1 之間，數據具有截斷特征，若以OLS 進行參數估計，將可能不一致。Tobin（1958）提出了使用極大似然法（Maximum Likelihood Estimate，MLE）來估計截取回歸模型，也即Tobit 模型，表述如下：

其中，表示截斷因變量向量；Y 表示效率值向量；X 表示自變量向量；β表示回歸參數向量；μ 表示誤差項，且μ ～N（0，σ2)。

當Yi＞0 時，其概率密度不變，為：

當Yi≤0 時，其概率密度為：

因此最大似然估計的方程為:

然后使用MLE 估計參數。

（一）影響因素的設定與假設

本實證中，住房保障支出效率是因變量，同時選取經濟增長率、地方政府財政負擔、城鎮化率、居民消費水平和人均轉移支付5 個環境變量作為自變量進行分析，基本假設如下：

假設一：經濟增長率（GDPrate）對住房保障支出效率的影響為正。

經濟增長率反映了一個地區國民經濟增長速度的快慢。用GDP 增長率即當年地區GDP 與上一年地區GDP 的比值來表示這一指標。經濟增長率不同于經濟發展水平，從實際情況來看，經濟發展水平高的發達地區存在較小的經濟增長空間，與之相反，欠發達地區存在較大的經濟增長空間。而較高的經濟增長率說明地方政府可以通過提供比之前更多的產品供給以滿足居民更多的需求，這意味著住房保障等基本民生公共物品的供給會相應增加，結果政府對住房保障的供給效率也會提高。因此認為經濟增長率對住房保障支出效率的影響是正向的。

假設二：財政負擔（FB）對住房保障支出效率的影響為正。

根據現有研究，地方政府財政負擔通常由地方財政支出減財政收入來表示，反映了一個地區的財政壓力狀況。一方面，財政負擔越大，說明財政收入較低而支出較高，地方政府分撥給住房保障等基本公共服務的財政支出相應越高；另一方面，財政負擔大的地區經濟發展相對落后，政府在確保大多數居民的基本生活得到保障的同時更加兼顧公平與效率，從而提高住房保障等社會保障的資金利用率。因此認為地方政府財政負擔越大，住房保障支出效率越高。

假設三：城鎮化率（Urb）對住房保障支出效率的影響為負。

城鎮化率即城市人口占地區總人口的比重，衡量了一個地區城市發展進程。較高的城鎮化率說明該地區有較多農村人口轉移到城市中去，而這些人群大多為外來務工的中青年集體，收入水平低，很難擁有房屋的購買能力，直接增加了居民對住房保障的需求量。因此，城鎮化率的提高使得現有住房保障財政投入無法滿足更多居民對保障房的需求，從而住房保障支出效率下降。

假設四：居民消費水平（Consum）對住房保障支出效率的影響為正。

居民消費水平的提高直接加大居民的購買能力，人們購買的商品數量和商品等級隨之上升，有購房能力的居民相應增加，地方政府對住房保障的財政投入得以滿足相對較少的住房保障需求量，最終使政府對保障房的投入產出效率增高。因此，認為居民消費水平對住房保障支出效率有著正向促進作用。

假設五：人均轉移支付（percTR）對住房保障支出效率的影響為正。

轉移支付有利于地方財力分配均等化，中央給地方的轉移支付越多，住房保障的財政投入就能滿足更多住房困難居民的需求，其財政支出效率就越高。鑒于我國各個地區總的轉移支付絕對量目前還無法比較，參考鐘正生、宋旺（2005）的計算方法，采用相對總量轉移支付，其計算公式為：轉移支付=財政總支出-財政總收入。為消除人口因素的干擾，選取人均轉移支付作為衡量標準。

（二）模型構建

為了驗證上述變量對住房保障支出水平的影響，在當前體制和經濟環境下，以31 個省區每一年為一個樣本，8 年共有248 個樣本，變量的描述性統計由表2 給出。

表2 變量的描述性統計

結合Tobit 模型的標準形式，構建以下模型：

其中，Yi,t表示2010-2017 年第i 個省區各年的住房保障支出效率，β 為待定系數，εi,t為均值0、方差服從于正態分布的隨機誤差項。本實證研究運用統計軟件Stata15 進行Tobit 回歸分析，計量結果見表3。

（三）結果分析

第一，經濟增長率在1%顯著性水平下對住房保障支出效率的影響是正的。通過分析可以發現，一個地區的GDP 相對于上一年GDP 增加得比重越高，地方政府越有能力提供給居民更多的公共財政供給，從而更能滿足居民日益增長的住房需求。因此我國應重視經濟增長率而不是過分強調經濟發展水平，以縮小地區間住房保障支出效率差距，更有利于增強住房保障以及社會保障各方面的財政投入力度。

第二，地方政府財政負擔在1%的顯著水平上對住房保障支出效率有正向影響，這表明由財政支出增長導致的財政負擔加重會提高住房保障支出效率。從實際來看也是如此，財政負擔較嚴重的地區多為欠發達地區，在這些地區地方政府拿出了更多的財力投入保障性住房以滿足更多居民的基本生活需要、維護社會公平，住房保障支出效率因此較高。因此，財政負擔較輕的地區在發展地區經濟的同時還需要重視對住房保障等基本民生公共物品的供給，解決底層人民的住房問題。

第三，城鎮化率在1%條件下顯著，且與住房保障支出效率呈負相關，這表明城鎮化進程的加快也是一個阻礙因素。由表2 可以看到，2010-2017 年我國平均城鎮化水平為54.93%，最高竟達89.60%，可以看出我國城市人口已超過農村人口，由此導致土地失控、貧富差距加大等問題日益嚴重，住房資源也更加緊缺。此外，前已述及，在高城鎮化率的一線城市中商品房供不應求，房價高漲，加之外來務工人群以及新就業高等教育學子的流入，住房需求只增不減，這一現狀導致高城鎮化率地區政府對住房保障的財政支出不能滿足其需求量的增長，投入產出效率下降。與之相反，低城鎮化率的經濟欠發達地區由于國家福利政策的落實、住房價格上調幅度較為平緩以及人口流出較多，因而住房需求增長相對緩慢，住房保障支出效率相應較高。因此，城鎮化率高的地區尤其是一線城市應采取合理措施控制外來人員涌入城市，進而控制住房需求量的增長，提高住房保障的投入產出效率。

第四，居民消費水平與住房保障支出效率具有正向關系，處于1%的顯著水平。這表明持續提高人們的財產性收入和減稅降費進而提高人們對住房等消費品的購買能力能夠顯著提高住房保障支出效率。

表3 變量一覽表

第五，人均轉移支付對住房保障支出效率的影響也是非常顯著的，且產生正向影響效應。說明人均轉移支付是住房保障財政支出效率的一個重要促進因素。人均轉移支付越強說明地區財力發展越快，地方政府越有能力滿足居民住房保障等社會保障與基本民生的需求。因此，增加人均轉移支付能夠更好的促進公共服務均等化，進而有利于住房保障支出效率的提高。

五、結論及政策建議

根據上述分析可以得出，我國大多數省區的住房保障支出效率不高，住房保障投入力度不足，主要體現在住房保障支出效率地區差異明顯、東部地區住房保障資金利用率低、除西部個別地區外其他各地區對住房保障的財政支出力度都亟待加強等方面。

住房保障問題是我國社會主義初級階段的長期關注點，不僅應在戰略上強調并重視，還應在戰術上落實并解決。在此背景下，政府財政的調節起著不可替代的作用。為發揮保障性住房能夠解決基本民生問題的重要作用，充分實現“讓全體人民住有所居”的偉大藍圖，提出以下政策建議。

首先，要強化住房保障支出活動監管責任。政府應建立由上到下嚴格一體化的垂直監管體系，本級財政相關部門住房保障支出動態信息的水平監管體系，以及及時公開、全面透明的社會監督體系。

其次，要對經濟發達城市中無力購房的外來人員給予更多的政策支持。如政府可以為有穩定工作的低收入者、剛畢業工作的高校學子開放更大比例租金較低的公共租賃房，以及逐步取消經濟適用房的建設而轉為提供更多的公共租賃房等，以此來替代商品房，減輕外來務工人員以及新就業大學生等的購房負擔。

最后，靈活選擇住房保障供應政策。對于一些商品房價格不高且住房供應較為充足的地區政府可以適當地縮減住房保障的財力供給，而對于一些城鎮化率過高、房價上漲過快的一線城市，政府可以根據各地區家庭收入情況發放財政補貼及對租賃住房提供財政補助，以此來提高住房保障投入資金的利用率。