后疫情時代財政收支短期挑戰及長期形勢展望

白彥鋒 魯書伶

一、2019年全國財政收支形勢分析

（一）2019 年財政收入：減稅成果顯著，非稅收入增長，地區收入分化

2019 年，我國經濟下行壓力較大，第四季度呈回暖態勢。各級財政積極挖掘潛力，通過國企集中上繳利潤等方式，彌補收入缺口，努力促進預算收支平衡。全國一般公共預算收入190382 億元，完成預算的98.90%，同比增長3.8%。其中，中央一般公共預算收入89305 億元，完成預算的99.45%，同比增長4.5%；地方一般公共預算本級收入101077 億元，完成預算的98.42%，同比增長3.2%。全國稅收收入157992 億元，同比增長1%；非稅收入32390 億元，同比增長20.2%。①2019 年財政收支情況網上新聞發布會文字實錄，財政部官網。

圖 1：2019 年國家財政收入情況

2019 年財政收入增長有如下特點：

1.更大規模減稅降費成效顯著，財政收入增速減緩，主體稅種同比下降或增幅明顯回落，稅收收入結構調整

實施更大規模減稅降費是黨中央、國務院作出的重大決策部署，也是2019年我國積極財政政策的關鍵措施。2019 年政府工作報告中提出，通過減稅降費，2019 年全年將減輕企業稅收和社保繳費負擔近2 萬億元。從實際來看，減稅降費5 個方面的具體措施均已順利出臺和實施，運行平穩有序。2019 年全國一般公共預算收入190382 億元，同比增長3.8%，低于2018 年全年增幅2.4 個百分點，低于年初預算安排增幅1.2 個百分點。稅收收入增速明顯減緩，全年稅收收入占一般公共預算收入比重82.99%，同比增長1%，增幅比上年回落7.3 個百分點，其中涉及減稅降費政策的主體稅種收入明顯下滑或增幅有所回落。國內增值稅增長1.3%，增幅比上年回落7.8 個百分點，其中，主要受降低增值稅稅率和實施增值稅留抵退稅政策的影響，工業企業實際繳納的增值稅收入下降6%；主要受降低進口環節增值稅稅率影響，進口貨物增值稅、消費稅下降6.3%；主要受提高基本減除費用標準和實施6 項專項附加扣除政策影響，個人所得稅下降25.1%；主要受提高研發費用稅前加計扣除和工業企業利潤下降影響，企業所得稅增長5.6%，增幅比上年回落4.4 個百分點。①2019 年財政收支情況網上新聞發布會文字實錄，財政部官網。

居民和企業稅負下降的同時，減費規模也大幅提升。2019 年企業職工基本養老保險、失業保險、工傷保險三個險種全年減費4252 億元，超額完成了年初預計3100 億元的目標。2015 年職工五項社會保險總費率為41%，后經過六次下調，前五次共減費5500 億元，加上2018 年的減費總額，2015 年以來社會保險減費近萬億元。①2019 全年社保減費4252 億元 超額完成年初目標，中國網。

目前，減稅降費政策紅利已初步顯現，企業和居民獲得感顯著提升。一是激發市場活力，增強市場信心，降低企業成本。二是結構性降低稅負，已初步實現制造業等主要行業稅負明顯降低、建筑業和交通運輸業等行業稅負有所降低、其他行業稅負只減不增的“三個確?！币?。三是普惠性減稅與結構性減稅并舉，聚焦減輕小微企業稅負，重點支持了民營和小微企業發展。四是企業減稅紅利再投資比例上升，費用加計扣除等規定有力促進了企業加大研發投入。五是個人所得稅改革增加全國居民人均可支配收入，居民消費活力提升。據測算，2019 年全年減稅降費將超過2.3 萬億元，占GDP 的比重超過2%，拉動2019 年GDP 增長0.8個百分點，拉動固定資產投資增長0.5 個百分點，拉動社會消費品零售總額增長1.1 個百分點。②2019 年財政收支情況網上新聞發布會文字實錄，財政部官網。

圖 2：2019 年稅收收入構成及占比

2.多渠道盤活增加非稅收入，涉企收費繼續下降

2019 年，主要受國有企業上繳利潤及國有資源資產收入增加等因素影響，全國非稅收入32390 億元，比上年增加5433 億元，增長20.2%。一是國有資本經營收入7720 億元，同比增加4146 億元，增長1.2 倍，拉高全國非稅收入增幅約15個百分點。主要是中央特定金融機構和央企上繳利潤6100 億元，同比增加3600億元，拉高全國非稅收入增幅約13 個百分點；地方也采取國企上繳利潤等方式，積極應對預算收支平衡壓力。二是國有資源（資產）有償使用收入8063 億元，同比增加987 億元，增長14%，拉高全國非稅收入增幅約4 個百分點，主要是地方行政事業單位資產等非經營性資產收入集中入庫。三是罰沒收入3061 億元，同比增加402 億元，增長15.1%，拉高全國非稅收入增幅約1 個百分點，主要是法院等罰沒收入增加較多。同時，涉企收費繼續下降。教育費附加等專項收入同比下降5.2%；行政事業性收費收入在2018 年大幅下降17.4%的基礎上，2019 年又下降1%。①2019 年財政收支情況網上新聞發布會文字實錄，財政部官網。

圖 3：2019 年稅收收入與非稅收入累計占比（左）及增速（右）

3.地區間收入增幅分化，東北地區下降明顯

2019 年，地方一般公共預算本級收入101077 億元，同比增長3.2%。分地區來看，東部、中部、西部、東北地區2019 年財政收入增幅分別為3.5%、4.6%、2.8%、-2.1%，東中部地區收入增幅相對較高，東北地區收入下降。全國31 個?。ㄗ灾螀^、直轄市）中，廣西、河南、浙江、河北等8 個省份增長在5%以上；江西、廣東、安徽、四川等17 個省份增長在0-5%之間；6 個省份同比下降。②2019 年財政收支情況網上新聞發布會文字實錄，財政部官網。

（二）2019 年財政支出：支出增長較快，重點執行良好，各地普遍增支

2019 年，全國財政支出保持較快增長，有力支持穩增長和保民生等重點領域投入。各級財政部門面對減稅降費帶來的減收壓力，積極主動作為，努力挖潛增收，保持較高的財政支出強度，支持國家的重大戰略、重點改革和重要政策措施落地。2019 年，全國一般公共預算支出238874 億元，完成預算的101.54%，同比增長8.1%，比預算增幅（6.5%）高1.6 個百分點。其中，中央一般公共預算本級支出35115 億元，完成預算的97.83%，同比增長6%；地方一般公共預算支出203759 億元，完成預算的102.21%，同比增長8.5%。①2019 年財政收支情況網上新聞發布會文字實錄，財政部官網。

圖 4：2019 年國家財政支出（不含債務還本）情況

全國財政支出特點如下：

1.積極財政政策作用顯現，全國財政支出增長較快

2019 年，全國一般公共預算支出238874 億元，比2018 年增長8.1%。2019年上半年、前三季度的全國一般公共預算支出分別完成年初預算的52.5%、75.9%，超過序時進度。中央財政加大對地方轉移支付力度，全年下達對地方轉移支付7.4 萬億元，比上年增長7.5%。②2019 年財政收支情況網上新聞發布會文字實錄，財政部官網。

2.財政支出結構優化，重點支出執行良好

各級財政部門大力壓減一般性支出，重點增加了對脫貧攻堅、“三農”、科技創新、生態環保，以及教育、衛生等民生重點領域的投入，并切實抓好預算執行。此外， 2019 年政府采取一系列措施，將“政府過緊日子”的要求落實到財政工作的各個方面：一是預算編制時壓減政府部門支出，取消不必要支出，嚴控新增支出。二是明確一般性支出壓減比例。2019 年，中央部門除剛性和重點項目外，其他項目支出平均壓減幅度達到10%；地方壓減幅度基本超過5%，不少達到10%以上。①曾金華、董碧娟：《鞏固減稅降費 堅持政府過“緊日子”》，《經濟日報》2019 年12 月28 日。三是強化預算執行管理，節約財政開支，盤活存量資金。四是加大預算績效管理力度，加強預算審核和事前績效評估，削減低效無效支出。

圖 5：2019 年主要財政支出累計同比增速及支出金額占比

3.各地財政支出普遍增長，中部地區增長最快

2019 年，地方一般公共預算支出203759 億元，同比增長8.5%。東部、中部、西部、東北地區財政支出增幅分別為7.3%、10.5%、8.5%、6.5%，中部地區支出增長最快。全國31 個地區中，29 個實現增長，其中貴州、浙江、青海、天津等12 個省份增幅在10%以上，海南、湖北、湖南、遼寧等14 個省份增速在5%-10%之間，3 個省份增幅在0-5%之間，2 個省份同比略有下降。②2019 年財政收支情況網上新聞發布會文字實錄，財政部官網。

二、疫情沖擊下國內外經濟與財政的短期挑戰與長期形勢

（一）新冠疫情沖擊帶來的短期挑戰

2020 年新冠疫情對我國宏觀經濟帶來怎樣的沖擊，可以從2003 年SARS 造成的經濟損失切入分析。2003 年SARS 危機給中國帶來巨大的經濟損失。據亞洲開發銀行（ADB）統計，因受SARS 影響，全球在“非典”期間經濟總損失額達到590 億美元，其中，中國內地經濟的總損失額為179 億，占中國GDP 的1.3%。①孫宇挺：《我國因非典損失179 億美元》，《中國青年報》2003 年11 月11 日。盡管2003 年第二季度中國GDP 經歷低谷，但隨后兩個季度的高增長抵消了該影響，2003 年全年中國經濟仍然以10%的速度增長；將時間段放寬至2000-2006年，SARS 的影響幾乎不可見?？梢哉f，SARS 對經濟增長的負面影響被高估。以2003 年SARS 作為參照可以預見，疫情對中國經濟會造成有限的短期負面影響。2020 年第一季度的經濟數據將低于預期。但是第一季度的短暫下滑將會被其他季度增長大幅抵消，長期來看對全球GDP 增長影響將更小。

圖 6：“非典”期間我國社會消費品零售總額及同比增長變化情況

圖 7：“非典”期間我國GDP 同比增速

然而，2020 年的背景與2003 年大有不同。結合當前背景來看，新冠疫情所造成的直接及間接經濟損失將超過SARS，其影響范圍也會波及中國周邊地區乃至世界各國。

第一，從經濟總量來看，2019 年中國的名義經濟規模和實際經濟規模分別是2003 年的7 倍多和3.7 倍，如果半個月經濟活動下降三分之二，這將意味著GDP總量減少2.7%（約3899 億美元），這意味著年增長率將從國際貨幣基金組織估計的6%下降至接近5.8%。短期負面沖擊從2020 年1-2 月統計數據中可見一斑。2020 年1-2 月的數據顯示，需求端方面，消費出現短暫下滑，社會消費品零售總額同比下降20.5%；由于隔離措施使得生產停滯，部分項目被迫叫停，固定資產投資同比下降24.5%；新冠肺炎疫情以及其連鎖效應拉低進出口同比增速，貨物進出口同比下降9.6%，貿易逆差426 億元。從供給端來看，工業、服務業生產下滑，規模以上工業增加值同比下跌13.5%，全國服務業生產指數同比下降13%。在價格方面，受春節和疫情影響，CPI 同比增長5.3%；工業品價格增速由正轉負，PPI 同比下降0.2%。①1-2 月份國民經濟經受住了新冠肺炎疫情沖擊, 國家統計局官網。

第二，從產業結構來看，實體經濟中服務業和制造業受沖擊最大。統計數據顯示，2019 年我國第三產業增加值占國內生產總值比重53.9%，是三大產業中對經濟增長貢獻度最高的產業，也是疫情中受負面影響最大的產業，尤其受到封城、禁止聚集性活動和限制出入境等防控措施影響，交通運輸、餐飲、住宿、旅游等服務行業的企業生產在疫情期間幾乎停滯。此外，疫情也使得制造業企業復工時間推遲、勞動力供給不足，大大增加企業用工成本、防護成本和物流成本。疫情帶來的不確定性對中小企業影響尤為顯著，中小企業很可能資金鏈斷裂，進而直接影響復工復產后上下游產業鏈和供應鏈的暢通。

第三，新冠疫情對實體經濟的沖擊也會表現在資本市場中，影響市場預期，破壞金融穩定。新型冠狀病毒疫情憂慮削減風險意愿，人們出于避險情緒會將資金更多地投入黃金等安全資產中。具體股票的表現也能體現新型冠狀病毒對市場的影響。疫情爆發后，與口罩、醫藥、疫苗相關的A 股股票一度漲停，而旅游、航空、影視等股票則遭受重創。另外，供應鏈上下端活動放緩進而對金融產生影響，給銀行資產負債表和證券市場帶來壓力。

第四，疫情爆發控制人口流動、影響行業復工，進而也會影響居民的消費、就業與收入。多省市啟動一級響應，居民消費活動受到一定程度抑制；企業推遲復工甚至停工停產，吸納就業最多的中小企業受損嚴重，勞動力需求銳減，加之2020 年畢業大學生總量達到歷史新高874 萬①國家統計局新聞發言人就2020 年1-2 月份國民經濟運行情況答記者問，國家統計局官網。，城鎮就業壓力加大，失業率明顯上升。據統計，2020 年1 月和2 月，全國城鎮調查失業率分別為5.3%和6.2%，環比分別上升0.1 和0.9 個百分點。②張毅：《疫情沖擊下失業率上升 統籌政策實施將帶動就業形勢改善》，國家統計局官網。短期停工，居民收入也會受到影響，尤其是彈性薪酬制的員工，他們收入波動大、社會保障程度低、抗風險能力較弱，容易受疫情影響引起家庭經濟困難。

第五，2020 年中國融入全球化的深度遠遠超過2003 年水平，隨著人員流動，疫情的經濟影響將逐漸波及全球，周邊及歐美國際疫情爆發的可能性顯著提升，全球不穩定加劇反過來也會影響我國經濟修復和疫情控制情況。發達國家主要的經濟動力——服務業受疫情打擊嚴重。全球能源市場波動，油價下跌需求不足。全球股票市場價格跌至自1987 年以來的最低值，10 天內美股四次觸發熔斷。銀行業資金和全球供應鏈被打斷，造成經濟壓力和醫療物資供應短缺。顯然，在世界各國聯系日益緊密的背景下，病毒使得全球經濟更加脆弱，而疫情帶來的恐慌情緒和不確定性更加劇了這一困境。疫情的全球擴散使得全球產業鏈受到破壞，外需減弱疊加國外病例輸入風險，反過來也影響我國國內進出口生產、國際投資與合作、國際形象以及疫情控制等方面。一是依賴進口原料生產的企業供應中斷，中國出口產品可能面臨更多的檢疫措施甚至延遲發貨通知。二是疫情擴散影響外資投資意愿和投資信心，他國可能以疫情為由限制與中國的國際經濟合作。三是此次新型冠狀病毒的嚴重性已上升至國際層面，2020 年1 月30 日，世界衛生組織宣布2019-nCoV 疫情構成國際關注的突發公共衛生事件（public health emergency of international concern，PHEIC），疫情發展與中國相應的處理措施將影響我國國際形象。四是國內疫情得到控制后，存在國外輸入性病例造成“二次疫情”的可能性。

第六，當前我國政策選擇集與上次疫情爆發也有所變化。在SARS 危機發生后，我國采取了包括減稅措施在內的擴張性財政政策，幫助受損最嚴重的部門恢復?，F如今，我國已有巨額赤字，實施SARS 時期的財政刺激政策空間收窄。貨幣政策可能增加流動性支持，但不會繼續大規模刺激信貸。

總之，新冠肺炎疫情對經濟和財政的影響很大程度上將取決于我國及世界各國政府對這場危機的控制程度，但不可否認的是，此次危機將促使中國經濟進一步放緩、加劇財政收支壓力。然而，疫情對經濟和財政造成的短期負面影響并非不可控，其原因有三。

首先，就新冠疫情本身而言，相比于2003 年SARS 危機和歷次PHEIC 事件，此次疫情具有較低的病毒致死率，目前新增病例已基本得到控制；相較于地震、洪澇災害而言，此次疫情主要影響社會財富增量，不會減少社會財富存量。其次，從供給來看，雖然部分服務業和制造業受損嚴重，但是電商、無接觸零售等新型商業模式的替代性增長，遠程辦公、遠程教育和5G 云計算為代表的創新性增長，一定程度上能夠補償經濟社會凈損失。數據顯示，2020 年1-2 月，金融業增長4.5%，信息傳輸、軟件和信息技術服務業增長3.8%，實物網上零售額同比增長3%①1-2 月份國民經濟經受住了新冠肺炎疫情沖擊,國家統計局官網。，2020 年2 月反映新經濟相對于傳統經濟的活躍程度的中國新經濟指數較1 月提升1.2 個百分點②2 月萬事達卡財新BBD 中國新經濟指數升至30.3，財新網。。再者，從居民消費來看，疫情對消費影響是斷點式的，滯后慣性較小（李成威，傅志華，2020），居民會選擇將減少的消費支出投入儲蓄或理財，并且保留的消費預算和消費潛力會在今后延長的假期中得以顯現，SARS 結束后消費迅速回升的趨勢也能佐證這一觀點。最后，從政府來看，我國各級政府迅速啟動應急響應措施，及時遏制病毒蔓延；此外，我國銀行存款準備金率相對較高，政府債務占GDP 比重以國際標準來看較為可控，債務形成的資產中有一些資產還有比較好的營利能力，政策取向是積極的財政政策提質增效、穩健的貨幣政策靈活適度，財政政策、貨幣政策要同消費、投資、就業、產業、區域等政策形成合力，因此我國還有適當加大宏觀政策調節力度的空間。

綜上所述，新冠肺炎疫情是中國經濟的外生沖擊，對當前中國經濟的影響還是短期的，它不會改變中國經濟長期向好的基本面，也不會改變中國經濟內在向上的發展勢頭?？傮w來看，疫情對中國經濟和財政的影響短期可控，未來中國國民經濟能夠經受住新冠肺炎疫情沖擊。③國家統計局新聞發言人就2020 年1-2 月份國民經濟運行情況答記者問，國家統計局官網。

（二）國內外長期宏觀經濟形勢研判

1.全球經濟仍處在國際金融危機后的深度調整期，外部不確定性加大

當前世界經濟增長持續放緩，仍處在國際金融危機后的深度調整期，全球貿易體系重構，地緣政治沖突頻繁，具備世界大變局加速演變的特征，全球動蕩源和風險點明顯增多。除新冠疫情外，我國經濟發展的外部環境還面臨較多長期不確定因素。一是2020 年世界經濟處于下行周期。根據IMF 2020 年發布的《世界經濟展望》，預計全球經濟增速將從2019 年估計的2.9%上升至2020 年的3.3%和2021 年的3.4%，與2018 年相比，2019 年和2020 年均下調了0.1 個百分點，2021 年下調了0.2 個百分點。①“World Economic Outlook, January 2020,Tentative Stabilization, Sluggish Recovery?”，International Monetary Fund.新興市場經濟體面臨的特定沖擊拖累了國內需求，發達經濟體增速普遍放緩。全球已有近30 家央行宣布降息以應對經濟衰退。這將影響我國宏觀政策尤其是貨幣政策的調控空間，加劇控制金融風險的難度。二是全球貿易格局變動。受世界經濟疲弱和需求不振的影響，全球制造業放緩，美歐、美日汽車貿易摩擦，中美貿易壁壘爭端延伸至技術領域，全球石油市場價格大幅下跌，波及全球供應鏈，加劇大量經濟體經歷的周期性和結構性放緩。全球貿易環境惡化影響我國外貿進出口及相關產業。三是地緣政治風險不斷升級。中東動亂頻繁，美伊爭端升級，全球經濟增長不平等伴隨而來的新地緣政治挑釁影響我國原材料供應與金融市場穩定。四是自然災害構成新挑戰。從加勒比的颶風到澳大利亞的山火，從東非的洪水到南非的干旱，從菲律賓火山噴發到克什米爾雪崩，全球各地災害頻發，造成嚴重健康和經濟后果，或引發跨境遷移或金融承壓。

2020 年外部經濟受中美貿易摩擦和世界經濟疲軟態勢影響，不確定性增大，但各國政府積極作為與貿易摩擦趨于緩和表明，未來全球經濟有望延續復蘇態勢。一是各國積極運用多種政策工具應對經濟周期，全球貨幣政策偏寬松，財政政策力度加大。比如，美聯儲繼2015 年和2018 年啟動加息周期后，在2019 年下半年三次降息后轉向暫停前瞻性指引。二是中美第一階段協議提振市場信心，全球貿易有望觸底回暖。

2.國內經濟面臨“百年未有之大變局”下的“三期疊加”，穩中向好基調不變

2020 年是全面建成小康社會、第一個百年奮斗目標和“十三五”規劃收官之年，也是為“十四五”發展和實現第二個百年奮斗目標打好基礎的關鍵一年。但是，在外部環境收緊和內部經濟大調整交織的背景下，國內環境仍然嚴峻。我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，結構性、體制性、周期性問題相互交織，“三期疊加”影響持續深化。

集中體現在宏觀經濟上為：一是經濟下行壓力加大，主要指標仍處于下行通道中，回升承壓。二是實體經濟高質量發展掣肘較多，制造業結構性供需失衡，“脫實向虛”趨勢仍存，生產要素價格攀升抬高企業運營成本。三是金融風險防范仍不容忽視，貨幣政策利率傳導機制不暢，企業融資面臨流動性分層，地方政府隱性債務風險高企，全國財政尤其是地方收入對房地產的依存度依然較高。四是就業形勢嚴峻，企業利潤下滑、用工需求減少，同時高校畢業生人數攀升，勞動力市場競爭加劇。

體現在財政方面的挑戰：一是減稅降費效果存在結構性差異?！盃I改增”改革加強各環節相互監督，社保統一由稅務機關征收，實際上加強了稅費征管力度，造成部分中小企業宏觀稅負不降反增。二是財政政策空間面臨約束。隨著全球貨幣政策轉為寬松和中美利差持續擴大，國內貨幣政策操作空間有所擴大，政府運用各種貨幣政策工具拉動經濟，為財政政策主動調整與結構優化提供條件。然而，在土地出讓收入增收乏力、嚴控地方隱性債務、地方政府償債高峰來臨與減稅降費的背景下，財政政策積極作用空間將有所收窄。

雖然當前局勢不容樂觀，但應該看到，中國經濟具有長期的增長潛力，2020年能夠保持穩中向好的趨勢。從經濟增長來看，考慮到我國經濟體量絕對規模的不斷擴大，未來降低增速之間的絕對增加值仍然節節攀升，而且按照黨的十八大、十九大等的要求，我國經濟將更加注重“四個全面”和“五位一體”，經濟增長更加注重環境和資源的承載力，經濟社會進入高質量發展階段。從人均收入來看，作為一個人口突破14 億的大國，我國2019 年人均GDP 首次突破1 萬美元，充分彰顯了我國經濟發展的強勁動力與巨大潛力。從人力資本來看，隨著國內高等教育的普及化和海外留學生數量的大幅度增長，說明我國擁有巨大的潛在人才儲備和高素質勞動力。從研發投入來看，在聯合國教科文組織2018 年公布的數據中，中國的研發總投入達到4519 億美元，位居世界第二位，僅次于美國，表明我國存在強大的技術創新潛力和全要素生產率提升空間。從應急機制來看，我國在突發事件后迅速啟動應急響應機制，遏制危機蔓延，能夠有效縮短經濟沖擊挫傷國民經濟的持續時間。從制度優勢來看，中國特色社會主義制度具有強大生命力，國家各項政策紅利將不斷釋放，突發事件倒逼正式與非正式制度變革，提升資源配置效率與應對不確定內外環境的抗風險能力。基于此，有理由相信，國內經濟將保持韌性，繼續平穩運行。

三、后疫情時代財政收支形勢展望

（一）財政收入端

1.短期財政減收因素凸顯

首先，疫情對短期經濟增長造成沖擊，從而影響稅源培育。疫情對行業的影響會傳導至增值稅、消費稅、所得稅、進口環節稅收等稅收收入，對稅收貢獻最大的第三產業受損最為嚴重，稅源恢復需要一定時間。其次，為發揮稅收的激勵和調節作用，減輕受損嚴重的行業和人群稅負，稅務總局出臺有針對性的“六稅兩費”優惠政策，并實施階段性減免社保費的措施，覆蓋防護救治、物資供應、公益捐贈、復工復產四大領域。鑒于突發事件后續影響會持續一年左右，針對疫情的稅收優惠政策也有周期性。因此，稅源不足疊加稅費優惠，預計財政收入會出現季度性下滑。

2.長期收入增速放緩，政策延續積極

（1）減稅降費疊加累積效應逐漸顯現，實質性減稅勢在必行

從深化增值稅改革、降低社保費率，再到小微企業普惠性減稅，近年來出臺的減稅降費措施具有制度性、持續性的特征，累積疊加效應將逐步顯現。短期內財稅政策在于防疫應急，長期也應轉向支持復工復產的舉措。2020 年，將繼續實施實質性減稅，切實降低企業稅負，優化營商環境。然而目前一些市場主體減負感受不明顯，這和企業的行政收費、用工成本等“稅外負擔”較高有關。為彌合名義稅負和實際稅負的差距，實質性減稅降費勢在必行。未來減稅降費措施會密切關注各行業稅負變化，重點降低制造業稅負，支持實體經濟實現高質量發展；調整個稅稅率級次，統籌好降低高新技術人才稅負與收入調節作用；清理規范行政性事業收費，減少企業行政成本；落實供給側結構性改革降成本措施，切實降低企業運營成本；特別針對新型冠狀病毒肺炎的影響，及時出臺針對相關企業的稅收優惠措施，發揮應急財稅政策熨平經濟沖擊的作用。因此，涉及減稅降費的相關財政收入預計會有所下滑或增幅放緩。

（2）增值稅增速仍將下滑

經濟下行周期中，增值稅承壓明顯。受工業生產增長放緩影響，工業生產者價格指數（PPI）持續下降，2019 年12 月比2018 年同期下降3%①數據來源：國家統計局http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=A01&zb=A010807&sj=201912.，增值稅收入稅基有所萎縮。2019 年4 月1 日起，深化增值稅改革措施已全面實施。16%和10%的稅率分別降至13%和9%；2019 年6 月1 日起，對部分先進制造業行業放寬了增值稅留抵退稅條件；2019 年10 月1 日-2021 年12 月31 日，生活性服務業增值稅加計抵減比例由10%提高至15%。在“營改增”擴圍、減稅降費力度不減和經濟基本面下滑的共同作用下，預計增值稅累計同比增速仍會繼續下滑，2020 年繼續推進增值稅“三檔并兩檔”改革可能隨之推遲。

（3）所得稅增速有所放緩，消費稅收入貢獻率提升

企業所得稅收入稅基收窄，增速放緩。工業增加值累計增長速度在2019 年不斷降低，從3 月6.5%跌至12 月5.7%，年末PMI 指數稍有回暖，預計工業增長總體趨緩，企業利潤收縮，收入總額增幅有限。研發費用加計扣除等各項激勵式扣除與補虧規定減少企業應納稅所得額，加上稅率調整等因素，預計企業所得稅收入增速趨緩。2018 年以來個人所得稅免征額隨人均工資水平不斷提高，綜合與分類所得稅改革，專項附加扣除，均影響個人所得稅增速，但由于2019 年已經對改革進行了充分消化，2020 年的個稅增速有望回穩。

消費稅作為增速較高的主體稅種，有望在需求回暖、消費提振之際有所提升；在疫情負面影響財政減收增支壓力加大的背景下，不排除國家出臺提高成品油消費稅稅額標準、提高卷煙消費稅以及酒消費稅的可能性。這是因為，一方面消費稅的課稅對象多為對生態環境和人體健康存在負面影響隱患的“有害品”（Public Bads），另一方面距離上一輪2014-2015 年成品油消費稅稅額標準上調、2015 年在卷煙批發環節加征消費稅已經過去了五年時間，消費稅上調的時間窗口有望在2020 年再次開啟。

（4）非稅收入增速在可控范圍內回升

在繼續落實減稅降費政策的情況下，一般公共預算收支缺口將逐步增大；而政府性基金收入是彌補一般公共預算收支缺口的最主要資金來源。由于房地產政策邊際松動因城施策，政府性基金收入中的國有土地使用權出讓收入有可能出現回升。另外，國有資產盤活和國有企業利潤上繳增加，也會填補部分財政缺口。但是，考慮到房地產調控基調不變、專項債增加限額的“替代”效應和國有資本上繳利潤有限，非稅收入增幅將控制在合理區間內。

（5）中央和地方收入劃分改革，地方財力穩步增強

中央與地方財稅收入劃分改革繼續深化，一方面，保持增值稅“五五分享”比例穩定地方收入預期，同時調整完善增值稅留抵退稅分擔機制，另一方面，后移消費稅征收環節，并且在核定消費稅存量后將以后年度的增量部分劃給地方，以逐步拓展地方稅源，為地方基建提供收入來源，促使地方政府深耕消費擴大內需，助力各地營商環境進一步改善。

（二）財政支出端

1.短期應急性支出激增

重大疫情面前，財政發揮“托底”作用，為疫情受損嚴重人群、行業和地區出臺各項扶持政策和措施。疫情初期，財政就明確表示對患者的醫療費用予以財政補助、對參與防控的醫護人員和疾控人員予以防疫津貼①參見財社〔2020〕2 號、人社部規〔2016〕4 號、財社〔2020〕2 號。，各級財政也加大轉移支付力度。截至2020 年3 月13 日，各級財政共安排疫情防控資金1169 億元，②中央財政提前下撥千億元保障困難群眾，新華網。為疫情防控工作提供財政資金保障。除此之外，財政密集出臺有針對性的貸款貼息、直接補助和政府采購支持等多項舉措；為有效應對疫情影響，支持基層政府“三?！?，中央財政出臺了階段性提高地方財政資金留用比例政策，加快轉移支付下達和調度資金撥付，大力壓減一般性支出，專項扶貧、污染防治等資金向受疫情影響較重地區適當傾斜。①財政支持新冠肺炎疫情防控政策措施問答，財政部官網。

短期內財政支出壓力在疫情防控、穩定就業和扶持企業等方面；從中期來看，未來財政將加大醫療健康與衛生防疫方面的支出力度，通過發放專項國債、擴大政府“新基建”投資來彌補此次突發事件造成的國民經濟損失。

2.長期支出結構優化，注重提質增效

財政支出作為逆周期調節強有力的工具，通過乘數效應刺激總需求，從而拉動經濟增長。然而，財政大規模擴張會造成通脹、債務危機、產能過剩等問題。2020 年財政支出將注重“精準調控”，著力優化結構提質增效，具有財政支出剛性與重點領域增支并存的特征。

首先，讓利于民和減稅降費是我國在未來一段時間將要堅持的理念和政策，疫情防疫造成的短期經濟社會和財政損失的化解長期辦法還是在支出端，所以要堅決遏制一些單位和部門借疫情之機花錢大手大腳和鋪張浪費，提高財政資金使用效率。

其次，鑒于我國當前的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，民生支出屬于剛性支出。在保證防疫資金的前提下，保工資、保運轉、?；久裆摹叭！敝С鎏幱趦炏鹊匚唬斦ㄟ^用好地方政府專項債、加大中央一般轉移支付力度，充分發揮財政資金精準補短板和民生兜底作用。

最后，在全面建成小康社會的收官年度，財政支出增量將明顯集中在防范化解重大風險、精準扶貧與污染防治的三大攻堅戰領域。預計涉及三大攻堅戰的城鄉社區事務、節能環保、農林水等支出增速將相對較快。

（三）財政平衡壓力較大，財政積極空間與財政可持續性受到挑戰

從上述分析看出，在“三期疊加”、減稅降費力度不減、房地產調控基調不變以及政府債務去杠桿的背景下，2020 年財政收入端增長乏力；為保證三大攻堅戰順利完成以及重點領域和重點項目的資金供給，2020 年財政支出端增支承壓；另外，以前年度財政結余有限，經濟下行壓力加大期間赤字難以縮小；應對新冠疫情，財政需要投入巨大的防控疫情資金，也需要加大重點行業、中小企業和弱勢群體的幫扶力度，有針對性地出臺減稅降費措施，財政赤字壓力短期內加大。2017 和2018 年赤字率為3%和2.6%，但考慮結轉結余、調入資金使用和專項債，實際赤字率略高于該指標。2015-2018 年IMF 測算的增擴赤字率分別為8.5%、10.5%、10.7%和11.1%。彌補赤字的主要途徑是發行債務，但是以發債方式平衡收支的邊際效應遞減。近幾年來，國債負擔率雖未觸及紅線，但逆周期調節增發國債觸發的財政風險仍不容忽視；中央國債依存度較高；隨著債務余額累積，債務付息壓力增大；嚴控地方隱性債務加劇地方收支壓力。因此，預計2020 年赤字規模很可能繼續擴大，財政積極空間與財政可持續性面臨考驗。

當然，在財政收支矛盾持續加大的背景下，通過部分國有資產變相增收籌資，客觀上有助于回應所謂“國進民退”，為民營經濟和外資企業創造更大投資運營空間。

圖 8：2009-2019 年財政收支缺口及增長情況

四、后疫情時代財政應對不確定性的制度體系構建

（一）應對新冠疫情沖擊短期挑戰：完善財政應急反應體系

1.應急目標：以防范化解重大公共風險和財政風險為導向

自然和社會的不確定性引發公共風險和公共危機，應急反應機制則是公共財政框架中不可缺少的重要組成部分（劉尚希和陳少強，2003）。疫情發生和蔓延，一方面是不確定的人為因素所致，從深層次來看，也是我國經濟社會市場化、科學技術高速發展和全球化日益深入所醞釀催生的公共風險的集中爆發。疫情之初，部分部門反應不及時、資金和物資調度不到位，反映出公共風險預防意識不足。因此，樹立風險防范意識和憂患意識，建立以防范化解重大公共風險和財政風險為導向財政應急反應體系，不僅是預防重大公共危機的要求，也是財政保持可持續和穩定性的保障。

2.應急決策：保持中央全局戰略統籌能力，強化財政應急法制建設

財政部2004 年《突發事件財政應急保障預案》規定，應急管理中財政部門按照現行事權、財權劃分原則分級負擔。此次疫情屬于中央和地方的共同事權，應由中央和地方共同分擔應急管理責任和資金撥付①千億級防疫財政支出，中央與地方該如何分擔，第一財經網。，但是中央應保持中央全局戰略統籌能力，承擔主要支出責任，保證全國性重要緊急物資供應，支持疫情后重建工作開展。

財政應急法制建設是減少應急財政風險的制度保障。雖然《突發事件財政應急保障預案》規定了各部門職責和應急管理具體流程、《國家突發公共事件應急預案》建立了部門協調制度、此次疫情中各級財政部門應急措施響應也基本到位，但是應急能力基礎還存在薄弱環節，即應急管理職責分配、資金使用等方面尚未達到完全程序化和規范化，這會使得中央在突發事件面前較為被動，應對危機的效率大大降低。因此，有必要在法律層面厘清各級政府應急響應的權責，完善應急資金的使用和監管制度，提升應對化解突發公共危機的效率。

3.應急動員：強化預備費應急功能，優化應急政策工具框架

（1）資金保障：適當提高應急預備費提取比例，實行應急預備費基金式管理，健全應急預算制度建設

預備費是財政應急資金的重要來源。《預算法》第四十條規定：“各級一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害等突發事件處理增加的以及其他難以預見的開支。”2019 年中央安排預備費僅占年初中央本級支出預算1.41%。②根據財政部預算司2019 年3 月29 日發布數據，2019 年預算安排中央預備費500 億元，中央本級支出35395 億元。http://yss.mof.gov.cn/2019zyczys/201903/t20190329_3209184.htm.單從實際安排的預備費來看，預算應急功能較弱。為應對新冠疫情后續財政支出和未來潛在重大公共衛生應急支出，各級財政部應當盡量按照預算法規定的3%上限提取預備費，并適當提高應急預備費所占比重?？梢詫鳖A備費實行基金式管理，實現應急預備費跨年度平衡和單獨管理，緩解財政資金應對重大突發公共事件的壓力。此外，強化預算應急管理功能，前瞻地預估并編制應急預算，才能最大限度避免損害，提高應急管理績效。

（2）政策保障：構建應急財政政策和貨幣政策框架

流行病預防和治療具有外部性和公共產品屬性，這也為財政運用稅收、補貼和公共支出等政策工具實現社會資源最優配置提供合理依據（Gersovitz 和Hammer，2005）。短期內，財政政策可以利用稅收優惠與財政補貼彌補防疫物資生產的正外部性，保證重點物資持續供應和防疫工作順利進行，或發行長期特別國債和專項債券，為受損嚴重企業提供信用擔保。與此同時，穩健的貨幣政策更加靈活適度，通過引導市場報價利率下行保持流動性合理充裕，利用結構性貨幣政策工具精準扶持受損嚴重的中小企業。從長期來看，需要向受災嚴重的行業和地區實行重點政策扶持，做到穩增長穩就業，同時也要注意普惠式的民生扶持以提振需求。但是救助范圍和力度應適度。一是不宜面向特定企業，否則將面臨因信息不對稱而產生的扭曲，二是改善營商環境，提升企業“自救”能力才是根本。

4.應急反饋：完善應急資金監督機制和應急管理績效評價機制

為使應急資金效益最大化， 應該對疫情后政府收支進行監管，對疫情專項資金的審批、流向和使用情況進行跟蹤，保證每筆資金?？顚Ｓ?，并實施應急管理資金的績效評價，切實提升應急財政資金的使用效益。

（二）面對長期不確定性的財政治理體系構建

應對新冠疫情這樣小概率卻可能演變為巨大災難的“黑天鵝”事件，傳統成本收益分析和短期應急措施不一定合適。從長遠來看，探尋財政合理的社會治理乃至全球治理模式，力求風險社會注入“確定性”，才是治本之策。為此，財政應該從政策優化、制度改革、體制構建等多方發力，為我國經濟高質量發展和國家治理現代化發揮重要支柱作用。

1.堅持總體積極導向，注重財政提質增效

一是實施周期性赤字，優化支出結構，保證重點領域。一方面，財政面臨和試圖解決的基本矛盾是，如何用有限的財政資源來滿足人們無限的對公共產品的需求。這就決定了政府部門在面對赤字率問題時應該有比金融或其他單個經濟部門更加審慎的態度，從大局出發，著重管控整體風險，統籌稀缺公共資源的運用。尤其是在經濟下行壓力加大、國家面臨重大突發危機的時期，財政更應該堅守重大風險“防火墻”的職責。另一方面，在財政減收增支的情況下，若不放松對赤字率的限制，財政很難應對近年防控疫情和減稅降費的嚴峻局面。面對當前局勢，財政可實施周期性赤字，適當突破3%的赤字率，同時守住財政風險底線，當好“鐵公雞”，打好“鐵算盤”，通過全面預算績效管理，壓縮一般性支出，壓減“三公經費”，盤活存量資金，引導資金投向供需共同受益、具有乘數效應的先進制造、民生建設、基礎設施短板等領域。關鍵是統籌好穩增長和高質量發展之間的關系，提質增效，精準發力，防止形成新的政策刺激“后遺癥”。

二是加快推進財稅制度改革，努力挖潛保收，為財政支出提供更大空間。為保持積極財政政策連續性，一方面，減稅降費維持原有規模，著重鞏固成效；另一方面，優化減稅降費方式，主要針對增值稅的減稅格局轉為適度降低企業所得稅稅率和社保繳費率，助力實體經濟實現高質量發展。同時，提高國有企業與央企利潤上繳比例，推動銀行參與地方政府隱性債務化解工作，緩解財政收支壓力。

三是提高新增專項債限額，擴大專項債在基建、民生領域適用范圍，探索專項債與PPP 模式的融合等其他新型融資渠道。考慮到近兩年大規模減稅減負帶來的財政壓力，推行“專項債新政”是作為繼續實施積極財政政策的重要手段?？梢詫ｍ梻?019 年2.15 萬億元規模基礎上，“十四五”期間逐步提高至3 萬億元以上，以彌補財政一般公共預算收支缺口，增強政府投資能力，帶動社會資金投入民生保障類重大基礎設施領域，發揮專項債資本金對基建投資的拉動作用。同時，大力加強逆周期調節，在新型冠狀病毒疫情結束之后，適時推進壓債減赤，確保財政實現中期財政平衡和高質量發展。

四是提高財政資金使用效率與稅收征管效率。建議強化全面預算績效管理，裁撤無效經費使用和冗員，通過問責和理順財政體制強化財經紀律，將加強問責和積極調動地方、基層積極性有機統一起來，推動中國特色現代財政制度建設。同時，加強信息化建設，將大數據應用于稅收征管以提高征管水平與征管效率，為納稅人創造公平稅收競爭環境，防止稅收跑冒滴漏，真正做到“嚴征管，少優惠”，為普惠性減稅創造稅收征管條件。

2.創新政策協調機制，發揮組合協同效應

目前，我國經濟建設進入高質量發展階段，內外部沖擊更加復雜，不確定性顯著提升，因而要求宏觀政策具有支持經濟增長和維持物價穩定等多重目標。新形勢下，單一的財政貨幣政策或者傳統的財政政策和貨幣政策組合范式存在諸多問題，如調控效應滯后、擴張財政政策經濟效應邊際遞減、政策宏觀效應與微觀目標沖突的調控悖論等，美日歐宏觀調控陷入“現代貨幣理論”（MMT）的流動性陷阱難以自拔，面對宏觀需求不足過分依賴“量化寬松”和“負利率”政策。另外，國債和地方債納入社會融資規模，有利于全面地掌握社會資金的供給情況和需求情況，為貨幣政策與財政政策協調提供更精準的監測指標。因此，預調微調宏觀政策框架勢在必行。

在決勝全面建成小康社會的關鍵時期，財政政策、貨幣政策要同消費、投資、就業、產業、區域等政策形成合力，引導資金投向供需共同受益、具有乘數效應的先進制造、民生建設、基礎設施短板等領域，促進產業和消費“雙升級”。因此，在保持“積極+穩健”的基調的基礎上，財政政策與貨幣政策應適時創新協調機制，發揮積極協同效應。一是延伸財政貨幣政策組合范式，探討“財政政策+貨幣政策+宏觀審慎政策”的協調機制（李建強等，2018），維持金融經濟穩定，提升社會福利水平。二是協調財政貨幣政策的需求側管理和供給側管理（呂冰洋，2017），追求短期經濟增長目標同時兼顧長期發展目標，著力加強結構性減稅、優化財政支出結構、嚴格控制財政赤字率等供給端措施，依靠中國大市場走出一條不同于西方強刺激常態化的財政宏觀調控之路。三是關注政策組合的預期引導管理，優化逆周期相機決策調控，減少經濟政策不確定性，穩定經濟主體預期。四是適度拓寬財政政策相對于貨幣政策積極活動空間，發揮財政政策逆周期結構性調節優勢，保持經濟持續平穩運行在合理區間。

3.優化財政管理體制，培育地方主體稅種

現行財政管理體制保證中央的宏觀調控能力，但隨著市場經濟縱深發展，地方政府存在激勵不足、運轉效率不高、政策實施不力的問題。首先，應進一步明確中央和地方在公共服務領域的事權與支出責任劃分。其次，完善地方稅體系有利于減少地方財政對中央轉移支付的依賴，提升地方政府積極性，是支持地方長期穩定發展的根本途徑。因此，有必要深化央地收入劃分改革，加快培育地方主體稅種（賈康和梁季，2014），將與地方密切相關的稅種化為地方稅，提高增值稅歸屬地方比重，將消費稅劃為共享稅并后移征稅環節，夯實地方財稅基礎，鞏固減稅降費成效。最后，針對稅源窄、規模小的地區，加大中央縱向轉移支付和地區間橫向轉移支付力度，縮小區域差距，促進基本公共服務均等化。

4.深刻認識“四個全面”之間的內在聯系，深入貫徹落實五大發展理念，不斷提高財政國家治理體系和治理能力現代化

我國是一個社會主義大國。人口眾多、幅員遼闊，新時代面臨發展不平衡、不充分與人民群眾對美好生活的追求之間的基本矛盾。在發展的過程中，很容易顧此失彼、按下葫蘆浮起瓢。關注環保了，經濟增速下來了；承平日久了，傳染疫情出現了。為此，必須深刻認識全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨之間的內在聯系，深入總結我國社會主義建設的規律，切實推進國家治理體系和治理能力現代化。

從根本上改變過去“假環?！钡募埨匣?、從根本上改變過去對經濟增長速度和GDP 的盲目崇拜和迷信，增強生態文明建設的制度剛性，在資源和環境雙重約束之下尋求我國經濟高質量發展，真正提高我國經濟增長的“含金量”。總結“一刀切”環保執法的經驗教訓，防止出現環?！皩訉蛹哟a”無底洞，將環保和經濟發展有機統一起來、而非截然對立起來。深刻吸取2003 年非典、2019 年新型冠狀病毒等疫情的教訓，更加注重人與自然的和諧相處，推動我國社會經濟的長期可持續協調發展。

在全面從嚴治黨方面，大力治理腐敗，構建不敢腐、不能腐、不想腐的制度體系，全部沒收貪污違法所得、并處罰金，增加國家財政非稅收入。而且對那些對黨和國家事業造成重大損失的貪腐分子終身不得減刑、不得特赦。

在社保和醫保方面，帶量采購，發揮好我國“大市場”的制度優勢，推動虛高的藥品價格“擠水分”，全面降低醫保、養老社保負擔，為國家實施更大規模的減稅降費提供“火力支援”。在應對社保、醫?！盎蚁！眴栴}上，通過我國制度優勢找到一條有別于西方的解決之道。這是因為，一方面，與西方相比，我國有強大的國有資本經營預算收入的積累，可以為社會保險基金預算提供資金支持；另一方面，我國可以打破西方醫藥公司利益集團對國家社保制度的綁架。我們打破這種“俘獲”主要靠兩點，一是我國社會主義的政治制度優勢，二是我國有十四億人的大市場。這可以使得制藥公司在兼顧自身經濟利益和社會公眾利益之間找到平衡。