政策網絡理論下高校研究生招生政策運行機制重構

董 力 毅

(中國石油大學(北京) 研究生院, 北京 102249)

教育政策是一個政黨和國家為實現一定歷史時期的教育發展目標和任務,依據黨和國家在一定歷史時期的基本任務、基本方針而制定的關于教育的行動準則。教育政策制定和實施過程涉及不同的利益相關主體或參與者,是不同主體間互動依賴與博弈的過程。教育政策是政府為解決特定教育問題或實現特定教育目標,對社會全體成員的教育權益進行權威性分配的行為準則和方案[1]。現實的教育政策實踐中,教育政策制定主體或者將自身設定的預期政策利益取代公共利益,或者過度關注部分核心目標群體而忽視其他利益相關者的政策利益,從而造成了政策利益相關者之間的“利益失衡”現象,以及忽視部分政策利益相關者的“政策利益受損”問題”[2]。

我國研究生招生管理工作實行層級制管理,根據教育部《2019年全國碩士研究生招生工作管理規定》的相關要求,教育部主要負責宏觀管理工作,其職責是研究制定招生工作的方針、政策、規定和辦法部署全國招生工作,并監督檢查執行情況。招生單位負責組織實施本單位的招生工作,負責按照教育部有關招生政策、規定、辦法制定實施細則,并開展招生工作。關于教育政策的研究和分析,傳統的方法大都基于政府部門的視角,從宏觀層面關注政策制定和實施的全過程。近年來,在國家研究生招生改革政策的推動下,高校獲得了更多的自主權,二級管理部門、基層學術組織、導師等主體正在逐步以直接或間接的方式參與和影響招考工作,對原有政策的制定程序、執行、效果及反饋產生直接影響,需要從高校微觀角度聚焦和重構高校研究生招生政策運行機制。

一、 無序參與:運行機制的現實困境

一般而言,教育政策的參與主體可分為政策制定者、執行者和執行對象。從高校層面看,研究生招生政策制定主體主要是校級研究生招生管理部門,政策執行主體主要有校級研究生招生管理部門、二級單位管理部門、基層學術組織、導師等,政策執行對象是導師、考生及考生家長等。

公共選擇理論中“經濟人”假設認為,人是自利的,是理性的、個人效用最大化的追逐者,追求自身利益是“經濟人”行為的根本動機。“經濟人”根據市場情況、自身處境和自身利益之所在作出判斷,追求利益盡可能最大化[3]。在深化研究生教育綜合改革的大背景下,從高校的微觀層面看,研究生招生管理工作中各參與主體都是獨立的“經濟人”群體,愈來愈表現出參與利益表達的意愿和熱情。傳統的線性式管理模式和政策執行流程正在淡化和退出,新的政策制定和執行主體的依存關系正在發生巨大變化,給高校研究生招生政策運行帶來新的牽絆和困境。

1. 單一主體走向多元主體后的博弈

傳統的校級管理部門單一主體“自上而下”管理為主,“自下而上”管理為輔的封閉式組織運行模式已不再適用,甚至成為抑制研究生教育發展的障礙;行政權力和組織運行效率為原則的各類強制或命令措施所形成的研究生招生政策制定和運行機制正在發生改變。在高校研究生招生政策運行中,二級管理部門、基層學術組織、導師及導師群體、考生及考生家長等其他參與主體正在突破原有的封閉式運行機制,逐步參與或影響研究生招生管理及政策制定,研究生招生政策執行主體或執行對象從原有的單一、線性模式,逐步轉變為兼有直接或間接主體的雙重身份,將原有分離的政策制定、執行過程串聯起來。但參與的隨機性和無序性也直接引發了多元主體之間的利益交匯和沖突,帶來研究生招生政策制定、執行中的博弈和制衡,直接影響招生政策的執行效果。

2. 多元主體參與中的利益表達偏誤

高校中的校級管理部門,既是政策的制定者也是政策的執行者,其利益需求追求效率、質量和公平,確保政策貫徹和實施;具體來說包括追求生源質量、確保招考工作順利進行,以及招生工作的科學規范、公平公正等。二級管理部門、基層學術組織和導師主要是政策的執行者,其利益需求從職責來看是執行政策,確保政策有效落地,實則更多的是追求學術自由和自主選拔的權利,希望擁有最大限度的自由裁量權。考生及考生家長是政策的目標對象,其利益需求是努力使自己的利益在政策執行中得到充分體現,獲得公平的入學深造機會。

傳統“自上而下”模式下,校級管理部門在政策制定和執行中,囿于對不同參與主體利益訴求的傾斜,會發生利益表達的偏誤,出現暫時性的利益受損。首先,高校管理部門作為政策制定者和執行者,為保證政策的有效落實,會借助行政權力直接對政策執行者和政策目標群體的利益作出界定,并未充分考慮其他參與主體的利益需求,造成部分參與主體利益受損。其次,二級管理部門、基層學術組織和導師作為政策執行者,與政策目標群體直接接觸和交流,會根據自身的利益需求產生不同的行動方向,行使自由裁量權,造成政策制定者和執行者一定的利益受損。最后,政策目標群體在接受政策實施過程中受到自身基礎條件和信息不對稱等因素的影響,產生即時性或滯后性信息反饋和表達,出現不同程度的偏誤和利益受損。

3. 綜合改革政策環境下政策制定和執行中的沖突

政策制定依附于環境是無可厚非的,但這類政策的長效性受到限制[4]。在研究生教育教學綜合改革背景下,國家面對研究生招生工作改革與秩序維護等方面的不同要素表達。高校為落實和推進改革工作,多采取行政命令的形式,在面對不同參與主體時引發或多或少的碰撞和沖突:首先,校級管理部門在引導二級管理部門對國家下發的文件中相關招生政策的規范化、流程化的執行,與二級管理部門面對政策改革引發的固有工作觀念和流程再造之間,存在繁瑣的程序沖突。其次,國家對政策的解讀與執行,與基層學術組織、導師對學術自由或自主選拔權利的伸張之間,產生一定程度的沖突。最后,考生及考生家長作為執行目標對象,對于政策的理解和認知的差異導致政策執行偏離等。

4. 制度約束和自律建設中的虛位和缺位

研究生招生制度建設多關注于正向的招生質量和規范化等內容,對于反向的監督檢查、懲罰等制度約束和自律文化多采取臨時性的、簡單的辦法,對問題的嚴重性認識不足,相關內容或是存在于規章制度中的只言片語,或是僵化地存在于規章制度中。不僅沒有把監督、檢查、反饋、懲戒等形成常態化的機制,也沒有把制度約束和自律文化建設放在同等重要的位置,存在虛設或缺位狀態。

二、 政策網絡理論:運行機制的網絡關系

政策網絡是指在公共政策制定和執行過程中,政府與其他行動者圍繞共同問題,通過協商而結成的正式和非正式關系[5]。政策網絡理論作為20世紀新興的理論,從不同視角形成了多元化的研究成果:以美國為代表的微觀研究視角、以英國為代表的中觀研究視角和以德國、荷蘭為代表的宏觀研究視角。微觀研究視角主要集中于政策主體和政策參與者之間在政策制定過程中的影響、互動和協調;中觀研究視角主要是集中于政府部門與利益集團之間互相牽制和博弈;宏觀研究視角主要是集中于分析和探討國家與市民社會(社會團體)之間的關系,將政策網絡提升為存在于國家與市民社會(社會團體)之外的第三種治理模式。政策網絡理論的出現,為分析和突破研究生招生政策的現實困境,重塑多元政策主體的利益結構、功能和關系形態,解決多元政策主體參與下的政策制定和執行,提供全新的路徑和方向。

依據政策網絡理論,高校研究生招生的政策網絡是在傳統的封閉式、層級制管理模式向多元化、去中心化的網絡化結構轉變的背景下,政策運行中各參與主體在追求各自利益和目標的過程中所形成的,由一方主導到多方參與的共治格局,以及多方參與后應運而生的利益表達、沖突(矛盾)與協調。公共政策的制定過程是多個集團和個人復雜互動的過程,包含了大量的參與者,這些參與者與政策環境中的其他群體有著高度的依賴性[6]。羅茨依據網絡成員的穩定性、限制性,與社會大眾和其他網絡的關系程度,以及所擁有資源的特點等因素,把政策網絡的各種類型按照整合程度由高到低列為一個譜系:政策社群、專業網絡、府際網絡、生產者網絡和議題網絡(見表1)[7]。

表1 政策網絡的關系類型與特征表

資料來源: Marsh D & Rhodes R.A.W.,“Policy Networks in British Politics:A Critique of Existing Approaches”, Policy

Networks in British Government,Oxford:Oxford University Press,1992:13-14.

教育部和省(區、市)高等學校招生委員會屬于政策社群,處于政策的核心地位;高校研究生招生管理部門(招生單位)根據本單位的實際情況,在不違背政策的基礎上,制定政策實施細則,希望達成目標,屬于府際網絡;二級單位、基層學術組織、導師和考生及考生家長根據自身利益的訴求分別結成不同聯盟,影響政策的制定與執行,屬于議題網絡。高校研究生招生政策的參與主體基本分屬于府際網絡和議題網絡,高校研究生招生政策的網絡運行機制就是在政策社群的指導和監督下,府際網絡和議題網絡相互依賴和相互作用,通過共同參與、互動和利益表達達成預期目標。

在實際運行過程中,作為府際網絡的校級管理部門與政策社群和議題網絡之間,特別是議題網絡之間、議題網絡內部基于不同利益訴求和身份差異,存在不同程度的博弈和沖突。府際網絡與議題網絡(導師)屬于網絡關系下開放程度最高的政策主體,兩者之間的互動交流和利益表達相對充分,但是府際網絡會根據不同政策目的支配和限制議題網絡(導師)的參與,也會通過多種途徑尋求合作和結盟。府際網絡與議題網絡(考生及考生家長)之間屬于網絡關系下相對閉合的政策主體,府際網絡對于兩者之間的互動交流和利益表達多是基于府際網絡自身利益訴求的表達,議題網絡(考生及考生家長)僅可以通過府際網絡提供的有限途徑互動和交流,客觀上的不平等容易導致信息溝通中的不對稱,存在議題網絡(考生及考生家長)對府際網絡的持續性的訴求達不到滿足,以及由此引發的兩者之間的競爭和對抗。府際網絡和議題網絡也會通過多種途徑向政策社群施加影響,以滿足自身的利益訴求。各參與主體的網絡互動關系特征如圖1。

圖1 參與主體網絡互動關系

三、 協同、互信、共治:運行機制政策網絡重構

1. 開放網絡關系,暢通議題網絡的政策參與和利益表達

政策網絡理論強調放開原有管理運行模式,倡導多主體參與和互動交流。高度開放的教育政策網絡具有很強的包容性,能夠最大限度地接納教育政策利益相關者,讓政府同所有教育利益相關者平行互動。在政策網絡輸出的公共教育政策中,教育利益相關者的教育利益訴求得到最大限度的體現和表達[8]。通過政策網絡的開放,議題網絡在被動的博弈和沖突中影響政策制定和執行轉變,為府際網絡積極主動地吸納和接收其他政策主體,為議題網絡參與創造平等的互動交流平臺,實現最大限度的參與和利益表達。議題網絡之間的互動和交流基本依靠府際網絡聯系或轉達,迫切需要建立彼此之間開放網絡關系和互動交流的平臺。

面對政策制定與執行中的偏誤,作為府際網絡的校級管理部門在研究生招生政策的制定和執行中已經不能達到全能的表現,客觀上需要作為議題網絡的多主體參與意見表達。在參與過程中,協調議題網絡的多主體共同參與研究生招生政策的制定與執行。只有構建多政策主體共同參與的新局面,才能避免政策制定與執行的偏誤,通過協調多主體的參與,實現不同意見表達和利益訴求,逐步形成協同共治的新機制,實現政策執行的有效性。

2. 構建互信協同機制,突出不同政策節點下的主導地位

政策制定基于交換關系基礎上的中央-地方關系,是一場“博弈”,在其中中央和地方的“博弈”參與者操縱他們所掌握資源的分配權以使自己對政策結果的影響力達到最大化,從而能夠掌控自己的利益得失[9]。協同治理可以借助各種協同機制,通過各方的利益表達和利益整合,形成各方普遍認可的目標和方案[10]。

在政策網絡結構轉變中,不同的政策主體參與政策制定與執行,府際網絡不再擁有絕對的權威和支配權,但是為了促成與議題網絡間的合作,需要構建互信協調機制,為了共同的政策目標協同和共治。同時,發揮不同主體在綜合政策不同環節,或針對單一主體的獨立政策環境下的主導地位,逐步實現由內行專家管理內行事物的模式,由內行直接決定或影響政策制定和執行。

校級教育管理部門作為政策制定和執行的統籌管理者,在政策制定中負責議題網絡的協調,讓議題網絡獲得充分的利益表達機會,在不同的模塊下由內行專家主導負責。涉及招生考試的組織機構、秩序引導、信息公開,以及監督檢查等方面的政策時,府際網絡必須嚴格按照政策社群的要求詳細制定實施細則,議題網絡(導師)需要嚴格執行相關規定,為議題網絡(考生及考生家長)營造公平公正的政策環境。在選拔符合專業培養要求的人才時,校級管理部門和二級管理部門無法從深層次上加以理解,必須交由議題網絡(導師),包括基層學術組織、導師及導師群體等來主導;在涉及吸引和改善生源質量相關的政策時,應更多地聽從議題網絡(考生及考生家長)的聲音,從導師對考生需求的經驗總結中獲得;在政策執行的流程、時效性和有效性方面,二級管理部門作為校級管理部門和基層學術組織及導師的紐帶,應更多考慮二級管理部門,由基層管理部門主導和反饋。

3. 全面推動制度約束和自律文化建設,落實招生政策

議題網絡在政策制定和執行過程中,由于受到主體自身負向利益訴求的限制,會突破自身正向規則的底線,將違背主體正向的利益訴求置于政策制定和執行中,客觀上制約政策規范、公正地運行。為此,在擴大議題網絡的限制行為后,不僅需要充分尊重和發揮議題網絡的意見表達和利益訴求,建立參與主體間的互信機制,更為重要的是必須建立強有力的制度約束機制,在議題網絡間形成共同的自覺自律的意識和文化,來影響和制約參與主體的負向利益訴求和意見表達,降低政策制定和執行中的成本,確保政策的公平有效實施和落實。

《教育部關于印發〈2017年全國碩士研究生招生工作管理規定〉的通知》(教學[2016]9號)中提出,高校是培養具有創新精神、創新能力和從事科學研究、教學、管理等工作能力的高層次學術型專門人才及具有較強解決實際問題的能力、能夠承擔專業技術或管理工作、具有良好職業素養的高層次應用型專門人才的地方。在《教育部關于印發〈2014年招收攻讀博士學位研究生工作管理辦法〉的通知》(教學[2014]4號)中提出,高校是培養掌握堅實寬廣的基礎理論和系統深入的專門知識,具有獨立從事科學研究工作的能力,在科學或專門技術上做出創造性成果的高級專門人才的地方。研究生教育歸根結底是人的教育,衡量生源質量好壞也是評價人的綜合素質。因此,高校在研究生招生政策的制定和執行中必須要服務于人才選拔,招生政策制定與執行中要充分實現各相關利益主體的利益表達和需求的最大化,同時,只有實現充分的利益表達與協商共治才能有效保證招生政策的有效執行。

四、 政策網絡理論下運行機制的應用分析

1. 結合學校辦學定位,實現在政策網絡模式下的多元利益表達與訴求

招生宣傳是研究生招生工作的重要組成部分,是提高學校生源質量的重要手段,也是擴大學校影響力、吸引優質生源的最直接途徑之一。在研究生招生宣傳活動中,學校的政策利益偏向不是面向所有高校的學生,而是根據學校辦學特色和學科優勢,“篩”與自己專業設置相同或相近的高校及本科在讀成績相對優異的考生,通過多種優惠政策、措施,提高考生參加宣講會的積極性。學院和導師的利益偏向是利用學校搭建的宣傳平臺和優惠政策,一方面,宣傳和展示學院的學術和科研實力,另一方面,對“篩”出的優質生源面試選拔,提前鎖定優質生源。考生的利益偏向是利用高校搭建的平臺,獲得更好的與高校、學院和導師直接交流的機會,獲取更多有價值的信息,爭取更多的入學機會。

2. 支持和鼓勵參與主體在招生選拔中的主導地位

在研究生考試招生中,復試是全面衡量考生科研和學習潛力的重要環節。招生政策利益的偏向分析導致忽視對考生全方位的考核,容易發生負向偏誤,選拔出“高分低能”的專業考研族,給學院和導師的人才培養帶來很大困難。部分地方高校生源的“專職考研族”報考和錄取人數逐年增加,他們往往重點突擊報考學科專業考試課,初試成績較高,但是專業知識結構單一、缺乏系統學習和培養的價值。

經過研究和探索,對招生政策利益偏向進行優化和調整,學校將利益偏向調整為以生源質量為導向的錄取新機制,出臺并優化多項措施,加大復試考核的權重。全方位的復試考核方式和方法,讓真正符合研究生培養要求和具有培養潛質的考生脫穎而出,以有效提升選拔質量。學院和導師的政策利益偏向調整為將本科階段表現納入碩士復試考核,注重科研能力和綜合素質考核。在復試選拔中增加對本科階段考核和對考生科研能力、綜合素質的考核,更加全面地反映考生的認知能力。如在復試中增加本科學習成績、成績排名等指標的考核;同時通過發表論文、三好學生和參加各類競賽獲獎等形式對考生的科研能力和綜合素質進行考核,實現了以量化結果全面評價考生。學生的政策利益偏向就是要注重本科階段的學習和培養,打好堅實的理論基礎。

3. 轉變職能,優化責權,建立保障政策運行的體制機制

保障研究生招生工作的平穩有序運行也是研究生招生工作的重中之重,因此,與研究生招生運行機制相關的招生政策的利益偏向應是一管到底,確保各項招生工作順利進行。而在實施過程中學院和導師往往未充分發揮作用,對人才選拔造成了很多障礙。為此,學校主動提出調整政策利益的偏向,積極按照責權統一的思路,推動管理重心下移,賦予學院、導師更多的自主權,發揮和規范學院和導師在人才選拔中的重要作用,實現管理部門逐步從管理角色向監督檢查角色轉變,不斷優化監督體系,逐步形成良性的招生運行機制。

學院和導師的政策利益偏向是獲得更多的自主權,學院主管負責人全面負責統籌規劃本單位研究生招生的專業和考試科目設置、自命題的命題質量、復試、調劑錄取政策等工作,督促學院投入更多的時間和精力主動做好招生工作。發揮和規范導師群體在人才選拔中的重要作用,體現以學科復試小組集體決策為主導的導師負責制,加大導師在復試及錄取中的權重,在政策框架范圍內導師具有錄取與否的決定權。

學校的政策利益偏向是優化監督監管體系。在學校紀委的指導和配合下,成立研究生招生監察領導小組,參與初試試卷選取、復試工作布置、巡查及最終擬錄取情況的審查,實現研究生招生錄取工作全過程的監督、檢查、處理及執紀,確保整個招生工作平穩運行。定期召開導師座談會和秘書培訓會,加強對導師的管理和培訓,使導師準確把握招生政策、業務和紀律,確保招生工作公平和規范;加強考前報名、考試和錄取各階段的研究生秘書的培訓,尤其是對新政策的學習、理解和執行。通過復試巡查、開學初教學工作檢查等措施,進行事中和事后督查,將招生量化評分、學院年終考核與次年的招生指標分配等掛鉤,對基層學術組織、導師等進行規范和督促,有效保障研究生招生工作高效、規范運行。