監察體制改革背景下的我國監察制度研究

【內容摘要】2018年3月《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》）和《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）的通過意味著我國的監察體制發生了一次歷史性的轉變。新中國成立以來我國的監察體制歷經數次轉變，歷史證明要想實現國家治理體系和治理能力現代化，就必須重視國家監察體制的建設，18年《憲法修正案》的通過，意味著國家監察委員會作為國家機關獲得了憲法上的定位，其地位得到了空前的提高，同時《監察法》也將我國的新形勢下的監察體制以法律的形式確定下來。當然，盡管當下的國家監察體制是經過長時間的探索和實踐總結出來的，但任何事物都是發展變化的，我國監察體制的改革也仍然正在路上，因此，在未來，我國監察體制的改革亦應堅持正確的方向，使得我國監察體制的改革朝著良性的方向不斷發展。

【關 鍵 詞】監察體制;監察委員會;監察部;改革

中圖分類號：D262.6;D922.11 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）05-0061-02

作者簡介：劉偉絲（1993-），男，黎族，貴州安順人，貴州民族大學，法學碩士研究生。

一、新中國建立以來我國監察體制的沿革

新中國成立以來，我國的監察體制經歷了多次變革，總體上可以概括為：創立階段——消亡階段——恢復階段——改革完善階段。

新中國成立初期，由于歷史的原因，我國欠缺一套具備近代法治意義和切實有效的監察體制，但新生的政權尚還處于一種極不穩定的狀態，國家需要相應的制度對新生的政權加以鞏固，監察體制作為國家治理體系的重要組成部分，對監察體制的確立也成為當時黨和國家工作的重心。1949年9月《共同綱領》中就明文規定國家要設立人民監察機關，隨后當時的中央政府委員會便決定成立我國第一個監察機關，即人民監察委員會，各地也相繼建立相應的監察委員會。

這一時期我國的監察體制主要呈現為人民監察委員會作為最高國家監察機關對全國各級監委的工作進行指導和監督，制定規范及發布政令，并監督各級監委的落實情況;同時受理人民及各組織對國家機關公務人員違法違規行為的舉報。各級監委對各級國家機關的國家工作人員工作過程中是否存在違法失職、貪污腐化等行為，是否對國家和人民的安全構成威脅等情況進行監督。人民監察委員會的成立標志著我國監察體制的框架的基本形成，但人民監察委員會在1953年便被撤銷，由監察部取而代之，這是由我國當時的政治和經濟形勢所決定的，1953年由于國民經濟的快速恢復，經濟領域也開始出現了貪污腐化的現象，以往的僅針對國家機關工作人員的監察體制已經不能滿足當時的需要，因此第一次全國人民代表大會便決定設立監察部取代人民監察委員會，各級監察機關也作出了相應的調整。

監察部雖然在地位上不如人民監察委員會，但以監察部為中心的監察體制是與我國當時的實際相契合的，其在當時的國家治理過程中也發揮了重要作用，但畢竟當時我國剛剛成立，各項工作都還處于一種探索階段，因此難免會作出一些錯誤的決定。直到1982年，82憲法重新確立了國務院具有監察權，我國行政監察體制開始恢復重建，在政治上繼續堅持“黨政分開”的戰略方針，加強對法制事業的建設，在逐漸變好的政治環境中，我國的監察體制也開始向著良好的方向發展。黨的十八大以后，以習近平總書記為核心的黨中央更加注重對反腐事業的治理，通過《憲法修正案》和《監察法》的頒布實施，確立了國家監察委員會的政治屬性和地位，并確立了我國“一府一委兩院”的權力格局，國家監察委的設立使得我國的反腐力量更加集中，監察機關的地位得到空前提高，對我國監察體制的良性發展有著深遠的影響。

二、當前我國的監察體制

黨的十八大可以說是我國監察體制改革的轉折點，以習近平總書記為核心的黨中央一直不斷強調對反腐事業的治理，十八大更是強調要深化改革我國的反腐的體制機制。2016年11月，中共中央決定以北京、山西、浙江為試點，進行國家監察體制改革。經過一年的探索和實踐，監察體制的改革在試點獲得了較為豐碩的成果，于是在2017年11月，中共中央決定在全國范圍內進行監察體制改革。

監察體制改革的巨大成果需要以法律的形式確立下來，全面深化改革也必須以全面依法治國為前提，改革要于法有據。于是在2018年3月，《憲法修正案》以立法的形式確立了國家監察委員會的地位和性質，并于3月20日通過了《監察法》將改革以來的成果通過立法的形式加以確定。自此我國便形成了“一府一委兩院”的政治權力架構。

國家監察委員會作為最高國家監察機關，由全國人大產生，對全國人大負責，統領、指導和監督全國的監察工作。各級監察委員會由同級人大產生，對同級人大負責，并受上級國家監察委員會的指導和監督，自此我國監察體制便轉變為下級監察機關同時受同級國家權力機關和上級國家監察機關領導的雙重領導模式。根據《監察法》的規定，國家監察權最大范圍地集中于監察委員會，其監察對象要實現公職人員全覆蓋，對公職人員的違法失職、貪污腐敗行為要實現全面無死角的監督。在實際工作中由于受我國長期以來政治體制和國家屬性以及國家機構設置的影響，為集中反腐力量，提高反腐效率，實行監委合署辦公的工作模式，實現執紀和執法、對黨員的監督和對公職人員的監督的有效融合。

十八大以來我國監察體制的轉變可以說是我國監察體制史上一個重要的轉折點，它不僅適應當下我國經濟和政治形勢，更為我國監察體制的良性發展奠定了堅實的基礎。

三、如何完善和發展我國的監察體制

雖然我國當下的監察體制較以往的監察體制無論是在體制機制上還是立法體系上都有了長足的進步，但由于我國國情的復雜性，我國的監察體制的改革仍然需要不斷的深化和完善，筆者欲從以下幾個方面對我國監察體制的完善提出幾點意見。

（一）紀檢監察合署辦公的正確路徑

自1993年以來，國監察體制一直走的是紀檢監察合署辦公的路徑，這是為了最大程度的集中反腐力量、提高監察工作效率，在監察對象上實現最大程度的全面覆蓋，這樣的辦公模式也有利于優化黨政關系，使監察工作也始終堅持黨的領導，這與十九大以來我國一直強調的加強黨的領導地位的思想是不謀而合的。但這樣的工作模式也容易導致黨政不分的問題的出現，這樣會直接導致執紀和執法難以區分，因此理順黨政關系，確定執紀與執法之間的界限便顯得尤為重要。

在我國堅持黨的領導是我國特色社會主義的本質特征和重要保障，因此無論是何種工作都必須堅持黨的領導，正如十九大所強調的一樣“黨政軍民學、東西南北中，黨領導一切”，王岐山同志也曾說過：“在我國沒有黨政分開，只有黨政分工”，因此我國的紀檢監察合署辦公也應如此，我們既不能搞黨政分開，也不能搞黨政分工，而是應當在堅持黨的領導的大前提下，對紀委和監委、檢察院進行職責上的分工，在執紀和執法上做到以國法為根本遵循，以黨紀為重要補充，在具體的案件中，根據個案的特殊性決定是采用“先紀后法”、“先法后紀”還是“紀法并行”，并根據實際情況將適合的黨紀黨規及時的通過立法的形式將其上升為國家法律。

（二）謹防監察權的越位

根據我國《監察法》的規定，目前監察委員會主要擁有調查、處置、監督的權力，這些權力雖然在名稱上與司法權力不同，但實際上的行使以及對公民權利義務的影響是大同小異的，因此在實際工作中我們還應嚴格區分二者的界限，以防監察權的權力越位。

（三）正確處理監察委員會與檢察機關之間的關系

監察委員會的成立將原屬于檢察機關的對職務犯罪的偵查權進行了剝離，這在一定程度上對我國檢察機關的地位產生了影響，但檢察機關仍然是我國的公訴主體，對于監察委員會調查移送的案件依然有權決定是否提起公訴，這在一定程度上也對監察委員會的權力進行了制約，因此，檢察機關應重視對監察委員會的監督與制約，加強公訴案件的處理能力，設置相應的內部機構與監察委員會的工作進行對接。

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貴州民族大學法學院2019年度學生科研項目，檢察專業學位研究生工作站課題（課題編號：2019Zx018）。