我國環境知情權立法現狀及其完善

【內容摘要】我國現行有關信息公開、環境保護的法律規范大多涉及環境知情權保護，但仍存在諸如環境信息不暢通、信息公開流于形式、法律規范尤其是地方立法中環境知情權規范陳舊、可操作性不強、未配合公眾參與需要等問題?！秺W胡斯公約》在環境知情權保護方面最為完善，參照其成功經驗，同時充分考慮我國立法現狀和環境保護實際，對完善我國環境知情權立法具有重要意義。

【關 鍵 詞】環境知情權;《奧胡斯公約》;信息公開;公眾參與;立法啟示

中圖分類號：D631.43 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）05-0045-03

作者簡介：甘玨晟（1993-），女，漢族，江蘇徐州人，碩士，蘇州大學王健法學院，研究方向：環境與資源保護法。

環境知情權在保障公眾獲取充分及時有效的信息基礎上促使公眾有效參與，從而實現環境權的程序正義。近年來，我國不斷加強環境知情權方面的立法，拓寬環境信息公開渠道，但仍與公眾日益增長的參與環境保護的要求不相適應?！秺W胡斯公約》（以下簡稱公約）自1988年通過以來，對歐洲乃至世界范圍的環境知情權立法產生積極影響。我國環保實際和立法狀況雖與歐洲有異，但該公約對于完善我國環境知情權立法仍具有極高的借鑒價值。

一、公約下環境知情權的規范和發展

（一）政府環境信息公開不斷細化

《<奧胡斯公約>執行指南》（以下簡稱指南）以及《歐盟關于公眾獲取環境信息的指令》（以下簡稱指令）作出了一系列的補充規定。首先，對公約規定的環境信息公開主體進行擴充，除公約下所有主體，指令還將立法、司法機關納入公開主體范圍。同時考慮到立法及司法的特性，對其環境信息公開做了一定限制。其次，指令重構并細化環境信息公開內容，克服公約規定較為抽象且邏輯混亂的問題，將隨實踐發展而擴展的公開內容一并收入。再次，指南對公約中的詞語進行補充解釋，如第4條規定獲取環境信息公開的例外，但未界定什么是“明顯不合理”，指南解釋認為，為充分保障公眾知情權，國家不應以“明顯不合理”的理由拒絕公眾請求，且國家一旦適用該條，就必須承擔證明責任。

（二）企業環境信息公開不斷完善

公約對污染物轉移清單做了原則性規定，《污染物排放和轉移登記協定書》（以下簡稱協定書）予以具體化，其實施可為公眾提供標準化、方便快捷的信息服務，對實現公約目標具有重要意義。公約對企業環境信息公開做了一般性規定，協定書則做了詳細規定：包括企業環境信息公開范圍、公開內容和不予公開的五種形式。此外，協定書規定應建立企業環境信息數據庫，并通過互聯網等電子信息方式予以公開。[1]

（三）環境知情權與參與權相協調

公約規定了信息的告知，包括告知時間、對象、要求、方式以及信息范圍。公約要求公共當局告知應滿足：充分，即信息必須全面、真實;及時，即告知時間不能太晚;有效，即信息能夠有助于參與。換言之，信息告知不僅應靈活而且需有效，建立系統的信息等級制度，并將一般信息和有目標群體的信息相結合。在信息范圍方面，公約確立的最低要求是告知“各種信息”，列舉的必須公告的信息對于有效的公眾參與具有重要作用。[2]此外，公約注重權利之間相互配合，要求締約方保障公眾參與環境決策時的知情權，并在此前提下，提供透明、公平的參與機制，同時要求締約方在提供參與機會前公布規則草案。綜上，公約始終將知情權與參與權熔于一爐，體現在每個運行環節。[3]

二、我國環境知情權立法現狀

（一）環境知情權的國家立法

自2015年以來，國家立法對環境知情權的重視程度日益增強。作為環境保護領域基本法，修訂后的《環境保護法》以專章正式確立我國環境知情權制度：公民、法人和其他組織依法享有“獲取環境信息”、“參與和監督環境保護”的權利，對侵害救濟等問題作了相應規定。與修訂前相比，環境信息公開義務主體范圍拓寬，公開內容擴充，環境知情權救濟機制初步形成。雖然這僅僅是搭建起環境知情權法律保護的輪廓，但與以往立法位階過低難以提供有效保障相比，已有很大進步。環境單行法方面，2015年陸續開始修訂或修正，如2015年修訂的《大氣污染防治法》、2017年修正的《水污染防治法》、2016、2017連續兩年修正的《海洋環境保護法》都從環境信息公開方面對公眾環境知情權進行了保護。而2016年修正的《環境影響評價法》規定了專項規劃草案應當征求公眾意見的情況、建設項目環境影響報告書的公開，以及對未依法公開的情形設置相應法律責任。

同時，行政法規如2017年修訂的《建設項目環境保護管理條例》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》等，部門規章如《環境保護公眾參與辦法》、《突發環境事件應急管理辦法》、《企業事業單位環境信息公開辦法》等，都在保護環境知情權方面做出規定。其中《環境保護公眾參與辦法》從環境信息公開和公眾參與兩個方面對環境知情權作出規定，更全面地保護“知情權”，即公眾不僅能夠“知”，而且可以選擇是否“知”。

（二）環境知情權的地方立法

總的來說，地方立法加大對環境知情權的規范保護是隨著《環境保護法》的修訂開始的。此前，地方政府或不具備政府信息公開規定，如內蒙古;或對環境信息公開表述大多籠統概括，如2010年《黑龍江省政府信息公開有關制度（試行）》僅提及“環境保護”，但未明確其具體內容。從2014年開始，地方政府開始重視環境知情權保護，如2014年《山西省政府信息公開規定》對“環境保護”作出針對性規定。又如《2017年上海市政務公開工作要點》專門對環境信息公開的重點內容做詳細規定。

地方環保部門通常都會有相應文件較全面地涵蓋環境信息公開，如2017年《北京市環境保護局政府環境信息公開指南》、2016年《天津市環境保護局政府信息公開指南》等。除此之外，有些地方政府還會對某一方面環境信息公開作出規定，如2016年《石家莊市重點排污單位名錄》、2014年《黑龍江省居民居住環境保護辦法》等。

此外，地方性法規中的環境保護條例和其他有關環境污染防治的法規，都對環境信息公開和公眾參與有不同程度的重視。如2016年10月1日實施的《上海市環境保護條例》為環境知情權、參與權辟專章，并規定相應法律責任;再如2017年6月1日實施的《重慶市環境保護條例》確立“公眾參與”原則，并規定環境保護監督考核、環境信息主動公開等內容;又如2016年3月1日起實施的《河北省大氣污染防治條例》確立了“政府主導、公眾參與”的原則，也就類似內容做出規定。但有關地方政府規章未有相應改進，數量少，內容不具體，可操作性不強，總體來說，不符合當下環境保護有法可依的要求。也就是說，專門的地方性法規、地方政府規章與地方政府信息公開所要求的目標不相匹配。

三、公約對完善我國環境知情權立法的啟示

（一）擴展環境知情權主體

與公約相比，我國環境信息公開的義務主體和申請公開的權利主體范圍明顯狹窄。一方面，義務主體沒有包括公約規定的有公共責任或提供公共服務的任何其他自然人和法人、環境公共咨詢機構;另一方面，環境知情權的權利主體受到不合理限制：申請公開應當有“特殊需要”，但未明確什么是“特殊需要”，2019年修訂的《政府信息公開條例》刪去該限制，如出現爭議，可類比公約“明顯不合理”、“無需聲明涉及何種利益”的解釋進一步明確。此外，根據我國立法，外國人無權申請我國環境信息公開，與公約規定的“公眾”相比，權利主體范圍縮小，宜將現行法律規范中的“公民”改為具有完全行為能力的自然人。新環保法已明確規定公眾環境知情權、參與權和監督權，因此行政機關在對申請人進行資格審查時應注重這三項權利的保護，不應拖延或無故拒絕受理申請。[4]另外，需進一步強化有關企事業單位公開環境信息的地方立法，形成與國家立法相配套的法規體系。

（二）拓寬環境信息公開的范圍

公約將公開范圍拓展至與環境行動有關的動態與靜態全過程，包括行動進度報告、計劃、方案和政策草案、環境所受壓力、轉基因生物的信息等。與公約相比，我國環境信息公開范圍明顯狹窄。政府主動公開的環境信息不全面，這源于現行法律規范規定應當主動公開的政府環境信息，內容看上去非常廣泛，實則較為籠統。宜通過“負面清單”的形式明確不予主動公開的內容，有利于擴大公開范圍。同時，沒有規定公眾有權申請哪些環境信息公開，并且不得申請公開的范圍與公約第4條第4款相比過于模糊，缺乏限制的自由裁量權不利于監督信息公開和保障公眾環境知情權。為防止行政機關權力濫用，應通過列舉等方式細化屬于國家秘密、商業秘密、個人隱私以及會危害國家安全、社會安全的政府環境信息。若被申請公開的環境信息需要讓公眾廣泛知曉，在答復申請人的同時，應向社會主動公開。不得濫用“信息不存在”等理由拒絕公開，關于這一點，2019年修訂的《政府信息公開條例》有所涉及，但《環境信息公開辦法（試行）》已被廢止，缺少針對環境信息公開的專門性法律法規，此時如發生爭議，行政機關應就信息不存在等主張負舉證責任，相關部門應出臺相關規定、司法解釋細化該舉證責任。

（三）明確環境信息公開責任，加強追責力度

當下我國環境知情權的實現主要依靠政府和企業的環境信息公開，但現行法律規范對于政府不依法履行公開義務的責任追究缺乏力度和針對性，對政府提供環境信息不及時、不全面、不真實的法律責任缺乏地方法規規章的配合，失之細致。政府與企業相比是更主要的環境知情權義務主體，承當更重的公開義務，因此在督促政府落實各項環境信息公開制度的同時，還需善用監督，明確怠于公開的政府機關及其工作人員應當承擔的法律責任以及分等級的責任追究方式。新修訂的《政府信息公開條例》構筑出政府信息公開制度的大框架，各地還必須結合環保實際加強工作考核、社會評議、責任追究、舉報調查處理等監督制度建設。監察機關、上級行政機關必須激活《條例》規定的問責權，鼓勵公眾參與，使環境信息公開不流于形式。

（四）配合公眾參與的需要

環境信息公開是公眾參與的前提，在充分知情的基礎上，公眾方能夠參與環境決策和管理，進一步介入對環境保護的監督。信息公開與公眾參與相輔相成，缺少信息公開的支持，參與只能流于形式，沒有公眾的積極參與，信息公開也就毫無意義。在當前社會，公眾參與不應是公眾從公開義務主體處單方獲取信息，而應是公開義務主體和公眾雙向互動，并且體現在各個環節。但我國這方面的立法過于片面，主要為公眾參與環境影響評價，且依照現行法律規范，有關規劃和建設項目詳情、對環境可能造成的影響，公眾仍然無法在環評前合理時間內獲知，《環境保護公眾參與辦法》也未明確公眾參與環境影響評價的具體程序。而公約對公眾參與環評之前的環境知情權給予充分保障，從環境項目初期開始，信息公開就應滿足充分、及時、有效的要求，并允許公眾免費和盡快檢索建設項目有關的信息。因此，應借由網絡搭建數據共享平臺，及時公開信息、提供申請渠道，保障公眾充分知情，并且設置參與舉報反饋平臺，擴大公眾主動參與。

四、結語

我國法律、法規以及政策文件中都有環境知情權保護的規定，但仍存在不足之處，可操作性有待提高，致使這些法律規范在很多情況下只是一紙宣示。對環境知情權的權利主體和客體限制過多，獲取信息的程序不明確;對政府在環境信息公開中的義務規定不夠，沒有清晰有效的法律責任，缺乏地方法規規章的配合，不利于公眾對其進行監督;此外，知情、參與相互結合不充分，立法上呈現零散狀態，單獨實施達不到理想效果，也無法發揮相輔相成的作用。加強環境知情權立法是公眾參與環境保護的第一步，也是解決環境問題的當務之急，因此，借鑒公約的成功經驗可作為一種有益于我們構建環境知情權法律法規體系的工作。

參考文獻：

[1]李愛年，劉愛良.后《奧胡斯公約》中環境信息公開制度及對我國的啟示[J].湖南師范大學社會科學學報，2010（2）.

[2]《奧胡斯公約》第6條第2款（a）-（e）.

[3]王兆平.環境公眾參與權的法律保障機制研究[D].武漢大學，2011.

[4]王燦發，林燕梅.我國政府環境信息公開制度的健全與完善[J].行政管理改革，2014（2）.