基層協(xié)商民主的價(jià)值、困境和提升路徑

【內(nèi)容摘要】基層協(xié)商作為中國(guó)特色協(xié)商實(shí)踐中最基礎(chǔ)和涉及范圍最廣的協(xié)商形式，具有擴(kuò)大公民參與度和促進(jìn)基層治理的重要作用。但是基層協(xié)商民主的發(fā)展并非一帆風(fēng)順，存在著基層協(xié)商主體參與意識(shí)欠缺、基層協(xié)商展開(kāi)形式無(wú)效、協(xié)商成果缺乏監(jiān)督落實(shí)機(jī)制等問(wèn)題。因此需要進(jìn)一步提升基層社會(huì)治理的能力和水平，整合歸納有效的協(xié)商實(shí)踐形式和健全基層協(xié)商民主制度化道路，從而推進(jìn)基層協(xié)商民主實(shí)踐的有序發(fā)展。

【關(guān) 鍵 詞】基層協(xié)商民主;公民參與;提升路徑

中圖分類號(hào)：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2020）05-0042-03

作者簡(jiǎn)介：李幸星（1995-），女，漢族，浙江紹興人，浙江工商大學(xué)，碩士研究生在讀，研究方向：協(xié)商民主。

十九大報(bào)告明確指出推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。基層協(xié)商民主是中國(guó)社會(huì)主義民主的重要構(gòu)成和有效實(shí)現(xiàn)形式，能夠使最廣大的人民群眾參與到政治過(guò)程中，從而增強(qiáng)政府決策的合法性，構(gòu)建社會(huì)矛盾化解機(jī)制，從人民內(nèi)部解決矛盾。近年來(lái)我國(guó)基層協(xié)商民主的實(shí)踐探索也取得了很多成功經(jīng)驗(yàn)，形成了諸如“民主懇談會(huì)”、“社會(huì)協(xié)商對(duì)話”、“鄉(xiāng)賢參事會(huì)”等實(shí)踐形式，對(duì)于打造共建共治共享的社會(huì)治理格局具有重要意義。

一、基層協(xié)商民主的價(jià)值

（一）擴(kuò)大公民參與的渠道

基層協(xié)商是與基層群眾聯(lián)系最為緊密，接觸范圍最廣泛的協(xié)商形式，涉及的主體是廣大的基層群眾，涉及的議題也是與群眾日常生活息息相關(guān)的事件和政策。新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主義民主的發(fā)展，人們對(duì)基層公共生活、公共政策的參與需求也在提升，參政熱情大幅上漲。傳統(tǒng)的公民參與的渠道，諸如信訪、聽(tīng)證會(huì)等參與形式仍在發(fā)揮作用，但是輻射范圍狹窄，參與的人數(shù)受到限制。新媒體的發(fā)展雖然有利于政策信息的傳播，但是作為從上到下的信息傳播渠道，接觸的主要是主動(dòng)搜索相關(guān)信息的人群，大部分基層群眾尤其是弱勢(shì)群體的信息接受渠道閉塞，并且新媒體在信息收集即自下而上的傳輸過(guò)程中，易受到輿論等因素影響存在信息失真、信息缺損等現(xiàn)象，無(wú)法真實(shí)地表達(dá)基層群眾的合理訴求。

基層協(xié)商通過(guò)特定的形式程序化地將利益相關(guān)者聚集起來(lái)發(fā)表各自的意見(jiàn)，進(jìn)行利益的聚合和協(xié)商妥協(xié)，從而達(dá)到基層群眾利益的最大公約數(shù)。基層協(xié)商民主在實(shí)踐過(guò)程中創(chuàng)新了很多形式，如浙江溫嶺的“民主懇談”，它將公民參與融入到公共預(yù)算編制、審查和監(jiān)督的過(guò)程[1]公民代表主要通過(guò)隨機(jī)抽樣的方式在村里滿18周歲的公民中選取2%選出民意代表，既擴(kuò)大了參與協(xié)商的人數(shù)又體現(xiàn)了協(xié)商的平等性。與傳統(tǒng)的公民參與渠道相比，民主懇談為社會(huì)個(gè)體提供了直接、程序化的參與渠道，拓寬了公民參與的廣度與深度。群眾與政府面對(duì)面交流的方式，實(shí)現(xiàn)了信息的雙向溝通，緩解了干群關(guān)系。

（二）增強(qiáng)地方政府決策的合法性

十九大提出“健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。”基層協(xié)商民主是人民當(dāng)家做主的直接體現(xiàn)，讓基層群眾直接參與到公共政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督過(guò)程中，通過(guò)協(xié)商前對(duì)相關(guān)政策的資料公開(kāi)發(fā)布，讓基層群眾對(duì)政策提前有一定了解，并且在協(xié)商過(guò)程中勇敢地發(fā)表自己的利益訴求，提出自己對(duì)相關(guān)問(wèn)題的看法，集中民智體現(xiàn)民意。讓地方政府跳出單向的角度思考問(wèn)題，考慮多方利益，打破決策制定過(guò)程中的封閉性，增強(qiáng)地方政府政策的合理性。經(jīng)過(guò)前期的協(xié)商調(diào)整在政策落實(shí)階段也有利于得到群眾的理解和配合，體現(xiàn)出政府工作的合法化。

四川彭州的社會(huì)協(xié)商對(duì)話會(huì)作為人民代表大會(huì)制度的補(bǔ)充形式，通過(guò)建立三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制即市縣級(jí)統(tǒng)籌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道領(lǐng)導(dǎo)再到村（社區(qū)）展開(kāi)具體工作，協(xié)商議題通過(guò)村民代表，村民議事會(huì)成員深入群眾，對(duì)大家關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行匯總交由議題審查小組進(jìn)行確認(rèn)，并且對(duì)議題進(jìn)行兩天的公示。[2]地方政府政策的制定需要有公共精神的公民的參與，既提高了決策的科學(xué)性，又培育了具有公共精神的公民，營(yíng)造了良好的政治文化環(huán)境。

（三）構(gòu)建社會(huì)矛盾化解機(jī)制

基層日益凸顯的社會(huì)矛盾諸如河流污染、房屋拆遷等問(wèn)題，如果不及時(shí)解決，不考慮基層群眾的合法權(quán)益，將會(huì)演變成為大規(guī)模的群體事件，嚴(yán)重影響社會(huì)治安和政府公信力。基層協(xié)商民主則構(gòu)建了一個(gè)渠道，一種社會(huì)矛盾的化解機(jī)制，通過(guò)有規(guī)律的開(kāi)展協(xié)商活動(dòng)，征集基層群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)行信息、政策的公示，隨機(jī)抽取民意代表公平公正地參與到協(xié)商過(guò)程中。通過(guò)利益相關(guān)者表達(dá)自己的合理訴求，協(xié)商協(xié)調(diào)，進(jìn)而互相理解妥協(xié)，達(dá)成共識(shí)。從源頭上預(yù)防，有利于群眾之間的矛盾化解，也有利于緩解干群關(guān)系，進(jìn)行政府和群眾之間的良性互動(dòng)，構(gòu)建信息的雙向流通渠道，促進(jìn)雙方的理解，提高基層社會(huì)的治理能力。

浙江德清的鄉(xiāng)賢參事會(huì)將鄉(xiāng)賢組織作為鄉(xiāng)村治理主體之一進(jìn)行培育，鄉(xiāng)賢以協(xié)商議事會(huì)成員的身份參與到基層治理中去。鄉(xiāng)賢一般是有威望的鄉(xiāng)村精英，有堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)，在公共政策和鄉(xiāng)村利益發(fā)生沖突時(shí)，能代表村民和鄉(xiāng)政府進(jìn)行溝通，化解沖突與矛盾。其次鄉(xiāng)賢具有日常事務(wù)和民俗民規(guī)的裁判權(quán)，大量的矛盾就能在基層解決，減輕政府的訴訟壓力，彌補(bǔ)基層政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的不足。[3]

二、基層協(xié)商民主存在的困境

（一）協(xié)商主體的參與意識(shí)不足

1.基層群眾參與意識(shí)不足

雖然基層協(xié)商拓寬了公民參與的渠道，但是協(xié)商主體的參與意識(shí)不能與基層協(xié)商發(fā)展的實(shí)踐協(xié)調(diào)發(fā)展。該現(xiàn)象主要是由幾方面的原因造成的，首先基層群眾存在政治冷漠的現(xiàn)象，“有事才協(xié)商”，遇到與自己利益切身相關(guān)的事才會(huì)表現(xiàn)出參與熱情，而對(duì)公共政策的制定則漠不關(guān)心，覺(jué)得自己的意見(jiàn)不會(huì)對(duì)協(xié)商結(jié)果產(chǎn)生影響。

其次地方政府主要通過(guò)門(mén)戶網(wǎng)站等方式進(jìn)行相關(guān)信息的公示，宣傳力度不足。很多群體接受信息的渠道相對(duì)閉塞，對(duì)基層協(xié)商的認(rèn)知欠缺，不了解基層協(xié)商的流程與規(guī)范，這將會(huì)導(dǎo)致馬太效應(yīng)，基層協(xié)商中的精英群體會(huì)主導(dǎo)協(xié)商實(shí)踐的結(jié)果，他們有著較高的知識(shí)素養(yǎng)，能夠流暢地表達(dá)自己的利益訴求。而弱勢(shì)群體由于信息不足、表達(dá)能力欠缺等問(wèn)題只能被動(dòng)接受協(xié)商結(jié)果。長(zhǎng)期以往弱勢(shì)群體的參與熱情會(huì)被打擊，從而基層協(xié)商會(huì)被基層政黨干部和基層精英主導(dǎo)，不能代表廣泛的群眾利益，失去協(xié)商的公平性和平等性。

最后，基層缺少社會(huì)組織將分散的群眾個(gè)體聚集起來(lái)。基層協(xié)商的輻射范圍很廣，涉及的議題包羅萬(wàn)象，基層群眾的利益趨向多元化，個(gè)體的利益表達(dá)過(guò)于分散會(huì)提高地方政府對(duì)議題整合的難度。并且缺少組織化的引導(dǎo)協(xié)商個(gè)體難以達(dá)成共識(shí)，從而導(dǎo)致沖突。基層協(xié)商缺乏社會(huì)組織的規(guī)范引導(dǎo)，耗時(shí)耗力將會(huì)造成無(wú)效協(xié)商。

2.基層政黨干部協(xié)商意識(shí)不足

協(xié)商活動(dòng)是由基層政黨干部組織召開(kāi)的，黨政干部對(duì)于協(xié)商民主的認(rèn)知和態(tài)度是協(xié)商民主實(shí)踐的重要推動(dòng)力量。黨政干部如果認(rèn)為組織協(xié)商耗時(shí)耗力，基層群眾對(duì)政策制定的信息了解的過(guò)于片面，而忽略了群眾的利益訴求，敷衍地組織協(xié)商會(huì)議，操控流程，一手主導(dǎo)政治制定的結(jié)果，就會(huì)大大抑制協(xié)商的效力，損害基層群眾的參與熱情。

（二）協(xié)商程序存在形式化傾向

1.地方政府掌握協(xié)商議題選擇權(quán)

十八大以來(lái)基層協(xié)商得到黨中央的重視，全國(guó)各地如火如荼地探索新的實(shí)踐形式。但是基層政府一味的追求形式的新穎而忽略了協(xié)商的有效性，大多數(shù)都缺乏規(guī)范明確的操作流程。議題的決定權(quán)掌握在政府手中，一些地方政府缺乏民主意識(shí)，操控協(xié)商程序，選擇無(wú)關(guān)痛癢的協(xié)商議題，對(duì)基層群眾真正關(guān)心的問(wèn)題避而不談，或有意的將協(xié)商結(jié)果向自己預(yù)計(jì)的方向引導(dǎo)，協(xié)商隨意性大。

2.協(xié)商信息共享不健全

公平和平等是基層協(xié)商的基本特質(zhì)，除了在協(xié)商主體的選擇上需要體現(xiàn)平等和公平，在信息共享階段也需要公平。地方政府掌握全部的政策信息和資料，并且在基層協(xié)商民主的實(shí)踐中從未對(duì)信息的公開(kāi)共享提出明確的規(guī)定和具體標(biāo)準(zhǔn)。基層群眾只能通過(guò)政府發(fā)布的內(nèi)容獲取相關(guān)信息，兩者存在著信息不對(duì)稱。信息的不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致基層群眾無(wú)法合理的看待政策制定的內(nèi)容，不能全面地思考問(wèn)題，影響協(xié)商的實(shí)效。利益相關(guān)者必須掌握全面的信息，一知半解只會(huì)使得協(xié)商結(jié)果被地方政府操控。

（三）協(xié)商成果缺乏監(jiān)督落實(shí)機(jī)制

開(kāi)展基層協(xié)商的目的在于達(dá)成共識(shí)，落實(shí)協(xié)商成果。協(xié)商成果能否達(dá)成實(shí)效是考驗(yàn)協(xié)商是否有效的唯一途徑。但是目前地方政府將重點(diǎn)放置在基層協(xié)商開(kāi)展的前期準(zhǔn)備和協(xié)商過(guò)程中，卻忽略后期的協(xié)商成果落實(shí)和監(jiān)督機(jī)制，協(xié)商的意見(jiàn)和結(jié)果沒(méi)有體現(xiàn)在落實(shí)的政策上，只會(huì)讓基層協(xié)商失去意義。目前法律法規(guī)中沒(méi)有明確有關(guān)協(xié)商的監(jiān)督問(wèn)責(zé)的內(nèi)容，協(xié)商結(jié)果是否實(shí)施由地方政府自行把控，變相執(zhí)行，不能及時(shí)執(zhí)行等行為時(shí)有發(fā)生。

基層協(xié)商同時(shí)缺少體制外的監(jiān)督問(wèn)責(zé)，僅靠地方政府自行約束，會(huì)導(dǎo)致權(quán)力和責(zé)任脫節(jié)，協(xié)商主體參與了協(xié)商過(guò)程，但是卻沒(méi)有渠道知曉后續(xù)的反饋。基層群眾缺乏監(jiān)督意識(shí)，基層社會(huì)組織的缺失都會(huì)讓協(xié)商成果執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)的不規(guī)范行為不能得到及時(shí)的制止。

三、基層協(xié)商民主的提升路徑

（一）培育協(xié)商主體的參與意識(shí)

從宏觀層面看，十九大指出“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”基層協(xié)商是由基層黨政組織領(lǐng)導(dǎo)的，黨組織要在協(xié)商的全過(guò)程進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌。由黨內(nèi)民主帶動(dòng)基層協(xié)商民主建設(shè)，發(fā)揮黨組織的統(tǒng)籌作用，在頂層設(shè)計(jì)的層面完善基層協(xié)商民主的參與主體選擇機(jī)制，為基層群眾參與基層協(xié)商提供政策支持和體制保障。要讓基層協(xié)商始終與黨中央保持一致，貫徹落實(shí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持民主集中制，保障和改善民生才能增強(qiáng)基層治理能力，提高基層群眾的民主意識(shí)。

從中觀層面看，社會(huì)組織作為非營(yíng)利性的公益組織，是由人民自發(fā)組成的，具有較強(qiáng)的專業(yè)性和規(guī)范性，能夠代表相關(guān)群體的共同利益。以社會(huì)組織作為載體，將分散的群眾進(jìn)行整合，進(jìn)行統(tǒng)一的宣傳教育。社會(huì)組織的成員一般都是具有較高的文化素養(yǎng)，擁有相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，在面對(duì)協(xié)商議題時(shí)，能夠高效地將利益相關(guān)者聚集起來(lái)宣傳教育，以其自身的專業(yè)性、紀(jì)律性能夠推動(dòng)基層群眾有效參與協(xié)商，同時(shí)也能提高協(xié)商結(jié)果的科學(xué)性。

從微觀層面看，新媒體具有便捷性、交互性和去中心化等特點(diǎn)，其傳播范圍廣泛、信息流通成本低，能夠最大幅度的發(fā)揮宣傳教育的功能，基層協(xié)商應(yīng)該發(fā)揮新媒體的作用，開(kāi)展專題培訓(xùn)，讓基層協(xié)商民主的概念深入人心，培育基層群眾的協(xié)商意識(shí)和參政能力，全面營(yíng)造良好的政治文化氛圍。

（二）完善基層協(xié)商程序

1.規(guī)范操作程序

基層協(xié)商的可持續(xù)運(yùn)行需要較高的基層治理能力和民主建設(shè)作為基礎(chǔ)保障。首先地方政府需要在宏觀上堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。基層領(lǐng)導(dǎo)需要重視人民的意見(jiàn)，摒棄傳統(tǒng)的“官本位”思想。其次規(guī)范協(xié)商流程，將協(xié)商程序細(xì)化，具體地規(guī)定參與人員的篩選、協(xié)商的頻率、協(xié)商的時(shí)間和如何將協(xié)商結(jié)果運(yùn)用在實(shí)踐等問(wèn)題。在議題選擇的階段，要通過(guò)信息收集，走訪，新媒體等形式征集基層群眾最關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，在確定議題后要通過(guò)多種渠道進(jìn)行公示，將選擇過(guò)程透明公開(kāi)，接受社會(huì)的監(jiān)督。最后總結(jié)歸納成功的基層協(xié)商民主的實(shí)踐模式，因地制宜地在全國(guó)范圍內(nèi)試點(diǎn)推廣。

2.引入專家評(píng)審

基層協(xié)商民主的實(shí)踐需要組建專家評(píng)審隊(duì)伍，他們是該領(lǐng)域的專家，對(duì)政策的制定能夠發(fā)揮最中肯的意見(jiàn)，同時(shí)對(duì)基層群眾進(jìn)行政治信息的科普，他們站在中立的位置，既能考慮到地方政府的施政需求也能考慮到基層群眾的利益訴求，做到承上啟下的銜接作用，完善基層群眾在知識(shí)層面的不足以及地方政府慣性的思考角度。專家站在第三方，改善了原本信息不對(duì)稱的局面，憑借他們自身掌握的知識(shí)，促進(jìn)基層協(xié)商均衡發(fā)展，同時(shí)幫助政府科學(xué)決策。

（三）建立協(xié)商成果的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制

首先應(yīng)該完善體制內(nèi)監(jiān)督，將協(xié)商成果的落實(shí)和監(jiān)督機(jī)制納入法律，實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商制度化，規(guī)范化。將協(xié)商的全過(guò)程公開(kāi)透明，通過(guò)制度化的條律保障政策實(shí)施，并且將實(shí)施成果與地方政府的績(jī)效評(píng)估相結(jié)合。地方政府也要自我監(jiān)督，及時(shí)對(duì)基層群眾提出的利益訴求進(jìn)行反饋，對(duì)于能夠解決的問(wèn)題及時(shí)給出答案，不能解決的問(wèn)題給出理由。

其次發(fā)揮體制外監(jiān)督的作用，基層人大和基層群眾以及新媒體應(yīng)該意識(shí)到自身的權(quán)利，對(duì)協(xié)商成果是否轉(zhuǎn)化進(jìn)行監(jiān)督。基層群眾要善用舉報(bào)電話、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方式進(jìn)行監(jiān)督。地方政府對(duì)于群眾存在疑惑的地方要立即進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。新媒體要利用輿論的力量對(duì)地方政府進(jìn)行約束，保障公民的知情權(quán)，監(jiān)督權(quán)，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。在協(xié)商后通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查等方式讓協(xié)商主體進(jìn)行評(píng)價(jià)打分，進(jìn)行全過(guò)程的跟蹤考核。同時(shí)也應(yīng)該建立協(xié)商結(jié)果問(wèn)責(zé)機(jī)制，將協(xié)商成果的落實(shí)與地方政府的績(jī)效考核相結(jié)合，對(duì)不執(zhí)行、變相執(zhí)行等行為進(jìn)行懲戒。

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