自貿區建設視野下的審判權與行政權功能性調適

【內容摘要】隨著自貿區建設深入推進，取得了一定的改革經驗和一批改革成果，為新時代下自貿區建設深入推進奠定了堅實基礎，但在實踐中，審判權與行政權面向自貿區建設需求并不總能達成制度運行自洽與融通，需要在互益互補的基礎上進行功能性調試和制度性同構，以在更大尺度上推進自貿區建設面向新時代實現更深層次的發展，本文重點探討了在自貿區建設推進過程中審判權與行政權如何深度調適，共同推進自貿區更好地發展這一問題。

【關 鍵 詞】自貿區建設;審判權;行政權;調適

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）05-0030-03

作者簡介：葉兆馳（1990-），男，漢族，湖北宜昌人，研究生，研究方向：憲法與行政法學。

一、行政權與審判權運行機制探究

自貿區建設是伴隨全面深化改革產生的新生事物，是立足發展、基于改革、面向未來的經濟貿易運行窗口和標牌，正如習近平總書記指出，自貿區建設要“著眼國際高標準貿易和投資規則，使制度創新成為推動發展的強大動力”。這其中，主體與主體之間、貿易與貿易之間、理念與理念之間、規則與規則之間、權能與權能之間、國內與國外之間、區域與整體之間，必然會在全球經濟貿易更大背景、國際規則體系更深融合、內外市場主體更加多元、貿易爭端糾紛更趨復雜的大格局下，產生摩擦、碰撞、矛盾、爭執。

（一）行政權運行機制。在自貿區建設中，行政權是基礎性權力形態，其配置、運行、落實狀態較大程度上影響著自貿區發展狀態和長期走向，圍繞市場環境不斷完善、市場預期持續向好、市場主體多元參與、市場發展積極活躍等參數變量，行政權要穿透紛繁復雜、瞬息萬變的表象表征，在權力行使、管理服務、反應應對、糾紛化解等方面找到自身坐標和應用常數，以自身效能之提升促進市場，以自身職能之優化完善市場。在深化改革背景下，在自貿區建設場域中，行政權力運行機制本身也必須適應改革、融入改革、落實改革，以“放管服”為關鍵支撐的多項行政權力改革事項出籠，彰示行政權力在從主動膨脹到相對收縮、行政理念從強化管理到現代服務、行政機關從管人管事到約己束己、行政事項從松散多元到集約簡暢、行政程序從復雜曲折到便民高效等持續性跟進趨向，在現代治理理念的指引下，行政權力完善與自貿區建設是一個雙向互動、共進互益的過程。

（二）審判權運行機制。在涉訴領域，對于涉自貿區案件糾紛進行快立快審快執快結，公正嚴格高效地化解相應糾紛，從司法角度最大程度地消除貿易發展、市場發展、主體發展阻礙因素，促進涉訴雙方或多方參與訴訟成本、己方維權成本、市場交易成本、投資運營成本、資本運行成本降至最低，促進市場與資本快速流動、充分發育、迅速壯大。在非涉訴領域，主動關注自貿區發展動向，充分延伸審判職能，通過法治宣傳、走訪企業、座談交流、發布典型案例等方式，成為為自貿區建設營造良好法治環境的一支重要力量，吸引更多市場主體、中介機構、外來資本入駐，推進打造資本、人才、貿易“洼地”。

（三）二者相互關系。從促進自貿區發展長遠影響來看，行政權與審判權是主次互補、形式互異、職能互促、效用互進的關系，兩者既是各自運行的“一元”，也是促進發展的“二元”，是“一元”與“二元”的有機統一，具體關系形式表現為：一是促動。促動的肇源在于客觀需求、職能需求、外在需求存在并不斷增大，促動的結果在于形成與三個需求相適應的應對處理機制與水平提升。比如，上海自貿區掛牌僅僅一個月，投資便利化、擴大開放等政策措施產生的“磁吸效應”已有顯現，伴隨著國際投資、貿易交易量提升，商事糾紛持續增多，對法院司法能力和水平提出了新的挑戰，倒逼法院加強案件研究，確保案件得到公正高效的審理。二是能動。能動是圍繞中心服務中心促進中心的能動。三是互動。建立自貿區訴訟與非訴訟相銜接的商事糾紛解決機制，引入專業商事調解組織，完善自貿區糾紛訴調對接機制，為自貿區各類糾紛提供多元、便捷解決渠道。

二、行政權與審判權調適機理及表現

（一）依法有效監管與商人意思自治。自貿區建設發展一個重要因素就是要營造寬松、有效、法治的營商環境，這離不開政府監管職能行使。監管層應當辯證區分招商引資、招才引智、項目建設、培育企業與市場主體入駐、投資、融資、交易等方面的政策路徑與治理方式，通過邊界設置清晰地刻畫政策引導與意思自治的推進范疇，調整好、處理好、完善好公法公域及私法私域范疇的各項關系。行政權在此呈現出“一隱兩顯”的雙層治理結構模式，“一隱”是指監管功能暫時退居幕后，在糾紛處理上保持間接的權威力、公信力、影響力，“兩顯”是指在行政權退居后方的同時，基于有效監管及避免干預等理念，通過行政調解的方式處理矛盾糾紛，通過另一種形式實現行政權運行效果，但更為突出的、效果更優的是充分吸納商會、行業協會、專業化商事調解組織、仲裁機構、人民調解組織等力量引導建立商事多元糾紛化解機制，通過機制對話、協商、協調等方式，替代行政權干預實現糾紛化解。審判權作為解決糾紛的重要國家力量保障，能夠融入到商事多元糾紛化解機制中來，在促進糾紛解決中發揮出應有作用。從這個層面來看，商事多元糾紛化解機制是行政權與審判權運行形式意義上的交匯點。

（二）行政行為實施與行政案件審判。自貿區場域中的行政行為，既包括抽象行政行為也包括具體行政行為，與之對應的是，審判權運行中，既應包含對抽象行政行為的非訴司法審查，也有對具體行政案件糾紛的審理化解。事實上，同級法院對同級政府和下一級政府的抽象性行政行為進行司法審查在法理、憲法和法律層面是沒有問題的，但在實踐中，對抽象行政行為的非訴審查并不夠，作為行政權形態之一的行政許可權基本沒有受到審查，更遑論對自貿區建設涉及的抽象行政行為非訴審查，這與我國當前對抽象行政行為審查機制不完善有密切關系。盡管政府通過加大簡政放權減少規范性文件和行政審批，但僅僅依靠政府自身以壯士斷腕的方式推進是不夠的，司法權作為一種監督保障方式應當參與進來，這對行政權在約束框架內按照權力清單健康運行是很有裨益的。自貿區作為全面深化改革的風向標和試驗場，應當能夠而且有必要在審查實踐上做出探索嘗試，引導公民或組織對涉及自貿區事項事務規范性文件向法院提起行政訴訟，這既是改革需要，也是司法權與行政權需要調試的一個重要方面。在行政案件審判方面，隨著“放管服”、多規合一、市場準入負面清單制度等改革事項深入推進，圍繞政府信息公開、行政程序合法等行政糾紛出現，一方面，行政權要自我規制完善，圍繞公開、公正、透明、高效等理念按照權責清單運行，有效減少機遇自身因素產生行政糾紛的可能性。在訴訟中，也會產生行政權與審判權調適的問題，比如，行政機關負責人出庭制度，是考量訴訟程序中行政權運行是否合法合規的一個重要指標，長期來看，此項指標是偏低且逐步增長的，反映出行政權與審判權在調適中的共向性。

（三）行政權與司法權調適的需求性與共向性。實踐中，為更好服務保障自貿區建設，由政府牽頭成立服務保障自貿區建設領導小組，相關政府部門及法院作為成員單位參與其中，從成員單位構成和結構比例來看，行政權運行在其中占非常大的比例，由政府、自貿區管委會、相關職能部門、組成自貿區場域行政權運行網，職能部門涉及海關、稅務、工商、招商等與自貿區建設相關聯的部門，職能范圍涉及引導、管理、服務、監管等。從實施情況來看，在成員單位及相應服務保障機制內，并沒有從權能屬性上對行政權與審判權進行細分，進而沒有對行政權及審判權在成員單位及服務保障機制的職能定位、角色分工、對應關系、協同配合進行規置，兩者在自貿區建設服務保障體系內的職能面貌、職能發揮、職能延伸是同一的、均一的，即以“成員單位”的面貌出現，以“服務保障”的功能實現。如前所述，審判權融入服務保障機制是通過兩個渠道實現的，一是堅持被動中立，立足個案這個著力點，履行審判職責，實現案結事了人和;一是堅持能動服務，立足大局這個著力點，延伸審判職能，促進建立穩定和諧的發展環境。前者是根本，否則會陷入司法行政化、司法事務主義的境地，后者是關鍵，否則會出現機械司法、就案辦案的現象。在自貿區建設語境中，審判權兩個渠道同時進行，兩個方面均有涉及。但就后一方面而言，在有些事項上需要審判權與行政權共同為之、共同實現。

三、行政權與審判權調適的相關建議

（一）在調適理念上，堅持同構協調共進。在立法及憲法框架下，行政權與審判權同屬于法律執行權，二者并無位階差別，這反映在自貿區建設場域中，二者能夠圍繞建設主題實現理念同構、制度協調、功能共進，實現這一特定場域內的權力權能共向統合。在具體行政行為實施中，法院與相關部門可以加強銜接，良性互動，提前分析法律風險，協商矛盾糾紛協調處理方案，將矛盾化解在訴前。針對行政機關執法過程中的突出性問題，法院可以選派法官為行政機關舉行法制講座，認真接待來自行政機關的咨詢，將行政爭議化解在萌芽階段，這些都是審判權能為、可為、應為之項。行政機關可以提高司法建議回函率，重視法院的司法建議，及時研究并認真落實，彌補執法薄弱環節，提升執法質量，積極配合法院提出的矛盾糾紛協調處理方案，促成重大疑難、社會普遍關注的行政案件的協調和解。所謂功能共進，二者在相互調適中也實現自身在相應維度延伸發展。

（二）在調適技術上，明確規則化解沖突。首先，是管轄沖突，當法律關系訴至法院時，審判權與行政權解決沖突規則為“優先管轄”，即二者作用于相同的對象且涉及相同法律關系時，管轄在先者優先管轄，比如對馳名商標的認證，當二者所涉對象相同而所涉法律關系不同，則根據法律規定由相應權力處理。其次，是認識沖突。認識沖突主要包括基于權能理念和職能內涵不同就某一事項或問題存在沖突，在認識沖突化解上，更多的是依靠二者通過交流溝通來促進，比如，落實政府與法院聯席會議制度，共同剖析行政執法和行政審判中存在的問題，統一執法尺度，協調解決群體性、重大、疑難、復雜行政糾紛，評估預判行政爭議發展態勢。再次，是法律適用沖突。自貿區是一個改革試驗場，也是一個政策試驗場，在自貿區推進過程中，不同程度地會持續遇到新情況新問題新規則新業態，對現行政策、法律、法規、規則等提出新要求，自貿區需要突破現有法律規定與制度框架實現制度創新、先行先試。對行政權運行中出現的行為程序不合法、法律適用不準確、行政機關不作為、事實證據不清楚、應訴準備不充分等問題，應當加大行政審判“提建議”工作，由個案溝通向規范化指導轉變，加強審判過程中對行政機關存在的普遍性、傾向性、典型性問題的歸納整理，發出行政類司法建議，促進行政爭議實質性化解。

（三）在調適保障上，構建體系強化支撐。就制度體系而言，包括各級黨委、政府、法院圍繞自貿區建設出臺的一系列方案、措施、細則，如最高人民法院于2017年6月出臺的服務保障自貿區建設的《意見》，上海市政府出臺的《中國（上海）自由貿易試驗區條例》，上海法院在總結自貿區審判工作經驗基礎上出臺的《審判指引》等，都為自貿區場域下行政權與司法權運行及相互調試打下了堅實的基礎。就執行體系而言，現代市場運作與商事發展強調快節奏、高質量、高效率，這就要求行政權審判權主動適應這種趨勢，快、簡、好、全地服務好各類入駐市場主體，比如政府推進“多證合一”“多規合一”，法院推進“零距離訴訟服務”“跨域立案”“跨域庭審”等均是圍繞這種趨勢最大程度地滿足需求。就矛盾化解體系而言，商事糾紛多元矛盾化解體系建設已成為自貿區建設及人民法院參與服務保障的重要方面，在突出沖突性、專業性、跨域性、涉外性、組織性的矛盾糾紛解決場域中，行政權與司法權協同、溝通、調試越發顯得必要，只有在理順內部運行機制和相互作用方式的基礎上，才能準確厘清焦點、辯證實施方法，妥善化解新時代新場域條件下的新型矛盾樣態。

（四）在調適關系上，增強互動強化交流。面對自貿區發展，審判權司法權是同構、共進、互益的關系，這種同構是并非單向線性意義上的同構，而是多元素、多維度、多指向的多元復合意義上的同構，其中，多元素包括組織、部門、人員、主體、事項、關系、規則、制度、糾紛等元素類型，多維度包括建設、運行、化解、處置、反饋等維度層次，多指向包括法治、投入、成本、質量、效率、效用等方向指向。在同構場域內，要實現從審判權行政權內部到二者之間再到自貿區建設體系內權力權利權責權能體系直至最終與全面深化改革及新常態新發展新動能經濟運行大勢深度同構，必須通過互動對話協調交流的方式加強促進，通過對話深化對權力運行內涵及深度調試必要性可行性方向性認知，進而在微觀中觀宏觀層面上實現二者面向建設的深度契合，充分激發審判權行政權功能調試效能，持續推動實現自貿區建設高質量發展。

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