完善城市化戰略的路徑

[摘要] 完善城市化戰略，需要把重點從常住人口城市化轉移到市民化上來，加快消除人口和要素自由流動的障礙，大力推進城市權利的均等化，讓人民共享城市;實施都市圈化戰略，消除規模和區位歧視，促進人口和要素向不同層次都市圈高效集聚，高水平發展全球性城市和世界級城市群;實施高品質宜居城市戰略，遵循綠色城市、健康城市、韌性城市、智慧城市、創新城市、人文城市、緊湊城市新方向，實施地方品質提升行動。

[關鍵詞] 城市化戰略;" 新型城鎮化;" 宜居城市;" 城市更新;" 都市圈化

[中圖分類號] F299.22" " " " "[文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2020）12-0017-05

城市是社會經濟發展的中心，對于貫徹新發展理念、形成新發展格局、實現新發展目標，具有重要意義。習近平總書記2020年4月10日在中央財經委員會第七次會議上的講話中，把“完善城市化戰略”作為國家中長期經濟社會發展戰略重大問題之一，1進行了系統闡述。同年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出“推進以人為核心的新型城鎮化”，2為在新的歷史階段上完善城市化戰略的路徑指明了方向。

讓人民共享城市

以國內大循環為主、國際國內雙循環相互促進的新發展格局，是以更高水平的開放統一國內大市場為基礎的，因而意味著更加自由的空間流動。完善城市化戰略，應適應形成新發展格局的內在要求，堅持從社會全面進步和人的全面發展出發，看待以人為核心的新型城鎮化，著力讓人民共享城市。

把城市化重點轉移到農業轉移人口市民化上來。一方面，這是由我國未來城市化任務所決定的。根據國家統計局2020年1月發布的數據，2019年年末，我國城鎮常住人口近8.5億人，占總人口的比重已達60.6%，尚處于城鎮化中后期。3考慮到經濟增長周期、落戶條件放開放寬、行政區劃調整、鄉村振興效應的平衡，預計到2030年城市人口年均增加量與2019年的1706萬人相當，總計增加1.7億人，城市人口達10.2億人而接近峰值。之后，我國城市化率提升將主要源于總人口減少。因此，從城市人口總量來講，未來5—10年將是我國常住人口城市化基本收官時期。但是，從戶籍人口城市化來看，城鎮化率目前僅為44.38%，未來30年我國仍有4.8億人口需要城市化。另一方面，這是我國戶籍人口城市化和常住人口城市化發展關系變化的必然。進入“十三五”時期以來，我國戶籍人口城鎮化速度日益接近常住人口城鎮化速度。國家統計局的數據顯示，2019年兩者提高的百分比基本持平。可以預計，我國未來十余年將是戶籍人口城市化高速增長時期，戶籍人口城鎮化率提高速度將明顯超過常住人口城鎮化率。適應形成新發展格局的要求，我國將把城鎮化重點真正從常住人口城鎮化轉移到戶籍人口城鎮化即農業轉移人口市民化上來。

按照《建議》精神，加快完善農業轉移人口市民化機制。一是深化戶籍制度改革。堅持“自由落戶是原則，限制落戶是例外”，完善戶籍制度改革思路，樹立以城區為基礎的戶籍制度改革思路，除城區人口300萬以上的市可自主決定落戶條件外，應全面放開落戶限制。事實上，全面放開落戶限制已經成熟。這表現在：經濟發展已經由勞動力剩余階段轉入勞動力短缺階段，勞動力成為稀缺資源，城鄉勞動力市場日趨一體化，戶籍制度賴以成立的經濟基礎發生了較大變化;2005年以來，我國城鄉區域發展差距明顯趨于縮小，尤其是，綜合考慮到收入、便利性和住房、通勤等生活費用后的城鄉區域居民幸福程度差異更是顯著縮小;隨著收入水平提高和生活態度變化，人們區位偏好多元化，城鄉區域之間雙向多向交叉遷移日益突出。二是全面加快推進常住人口與戶籍人口城市權利均等，并逐步接軌主要發達國家城市常住人口統計定義，降低統計標準。三是強化支持農業轉移人口市民化的政策。包括：完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤政策;強化基本公共服務保障;堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，有效增加保障性住房供給，探索支持利用集體建設用地按照規劃建設租賃住房，完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給。

加快健全全國城鄉統一的建設用地市場。改革開放以來，城市建設用地擴張雖然快于城市人口擴張，但迄今我國城市建設用地占國土面積之比為1%，遠低于國土面積相當、人口僅為我國1/4.2的美國城市建設占國土面積的水平。因此，隨著人民生活改善和城鎮化，在集約節約利用土地的條件下，未來我國城市建設用地會有相當規模的新增量。為促進建設用地優化配置，有效保障以人為核心的新型城鎮化需要，要按照《建議》要求，加快健全全國城鄉統一的建設用地市場：深化土地發展權市場化改革，積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度，建立健全基于市縣的城鄉建設用地增減掛鉤節余指標全國統一調劑市場;建立土地征收公共利益用地認定機制，縮小土地征收范圍;探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式，保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓。

實施都市圈化戰略

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出“培育形成通勤高效、一體發展的都市圈”以來，1都市圈化日益受到重視。《建議》提出“優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈”，“支持城市化地區高效集聚經濟人口”，2標志著都市圈化上升為國家中長期發展戰略。從都市圈體系來講，新階段實施都市圈化戰略將圍繞普及化、標準化、多中心化、鄉村振興都市圈化四個方向展開。

普及化。都市圈化客觀上已成為我國城市群內外、大中小城市普遍存在的趨勢，而且，由于中小城市累計人口中更大比例地源自周圍地區，其都市圈化程度甚至比大城市，特大、超大城市更高。因此，適應這種趨勢，普及都市圈戰略將是新階段的必然選擇。在都市圈化普及化過程中，政府應堅持空間一體化原則，即推進功能差別、規模分級、區位不同的都市圈的空間一體化發展。各都市圈不論功能差別、規模大小、區位不同，均應納入全國空間自由對流框架中去，成為形成高效規范、公平競爭的國內統一市場的有利環節，在公平競爭中利用資源和市場，讓市場機制自由決定不同都市圈發展的優先順序，確保大、中、小、微都市圈優勢互補、協調發展，有效促進國家競爭力不斷提升。

標準化。實施都市圈化戰略應建立健全都市圈標準體系。盡管都市圈在國家規劃中已提出十幾年，但迄今為止，都市圈的定義仍舊比較混亂，這是導致都市圈建設中存在盲目求大等問題的一個重要因素。建立健全都市圈標準體系，加快都市圈發展標準化，是新階段實施都市圈化戰略亟待解決的重要理論和實踐問題。為此，要建立都市圈城市核心人口規模標準;要明確都市圈半徑標準，其關鍵是周圍地區（縣/市/區或鄉鎮）到城市核心的通勤標準;要明確都市圈空間聚合體標準化分類，理清都市圈和城市群的關系。城市群不是任意城市間的組合，是主要都市圈首尾相連的區域，要優化調整整理城市群系統布局。建立這三個標準，既要借鑒國際經驗，又要符合中國實際。

多中心化。都市圈體系的多中心化集中體現在三個方面。一是世界級城市體系多中心化。全球性城市是國內國際雙循環的結合部，是全球性供應鏈管理的運籌中心，是具有全球資源配置能力的中心城市。我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。在新發展格局形成中，主要都市圈將加速對接國際規則、加快投資貿易便利化、構建吸引集聚全球優質要素的體制機制，強化國際交往功能，提升全球運籌管理和資源配置能力。預計到2025年左右，在北京、上海、廣州、深圳全球性城市和粵港澳大灣區、長三角、京津冀世界級城市群鞏固提高的同時，成都、天津、南京、杭州、重慶、武漢、長沙、濟南、青島等將躋身全球性城市，成渝城市群、長江中游城市群、山東半島城市群將進入世界級城市群。二是跨省域城市群多中心化。我國跨省域城市群盡管處在不盡相同時空條件下，但在問題導向、目標導向雙重驅動下，新階段均將呈現多中心網絡型發展。三是省域多中心化。除山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群等傳統的“雙城記”外，隨著進一步集聚發展，許多有條件的中西部省域將培育發展省會城市以外的副中心城市。

鄉村振興都市圈化。鄉村振興既不能就鄉村論鄉村，也不能片面強調鄉村振興，要以都市圈為依托，以都市圈中農村為重點。都市圈有利于鄉村與城市的市場、基礎設施和公共服務、生產鏈、供應鏈和價值鏈互聯互通，有效整合城市的資源和市場，便于與城市的互聯互通，有效分享和利用其輻射帶動作用，有利于鄉村居民更好地分享城市的就業創業機會、個人消費服務和公共服務，有效滿足居民高質量、多樣化的需要，有利于增強鄉村居民在城鄉之間選擇工作、居住、游憩、通勤的自由度，有利于鄉村引進城市觀念、技能和人才，增強鄉村社會的包容性和多樣性。因而，發達國家鄉村人口、鄉村發展主要集聚在都市圈。例如，根據美國行政管理和預算局（OMB）的數據，美國至少有75%以上鄉村人口集聚在大小都市圈。我國國土面積與美國相當，但人口密度約為美國人口密度的4倍。這意味著，一方面我國城鎮個數、分布均衡程度、平均規模最終要比美國大，更加有利于城鄉本地化融合，都市圈將更加廣布。另一方面，我國小農戶經營突出，缺乏內部規模經濟，要獲取競爭力、在競爭中發展，更需要充分分享城鎮外部規模經濟。事實上，鄉村人口和經濟都市圈化方興未艾，突出表現就是靠近中心城區而在都市圈內的鄉村人口和經濟興旺，遠離中心城區而處于都市圈外的鄉村人口和經濟則發展相對緩慢。因此，鄉村振興要都市圈化，推進以縣城為載體的城鎮化、鄉村建設行動均應主要依托都市圈。

走高品質宜居城市發展之路

提高人民生活品質是形成新發展格局的出發點和落腳點。習近平總書記在中央財經委員會第七次會議上要求“打造宜居城市、韌性城市、智能城市”，“使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活的空間”。1《建議》指出，“改善人民生活品質，提高社會建設水平”，“堅持創新驅動發展，全面塑造發展新優勢”。2打造高品質宜居城市，是提高人民生活品質的直接要求，也是推進落實新發展理念，構建新發展格局的客觀需要。

加快城市從生產型城市向生活型城市轉變。以城市為主體和引擎加快形成新發展格局的總抓手、總龍頭是城市生活。這是我國社會經濟發展的內生要求，也是順應社會主要矛盾轉化的需要。20世紀90年代城市工作仍然強調為招商引資和經濟增長服務。因此，在解決供給“有沒有”的時代，城市工作是讓城市成為有利生產的空間。這是與當時社會主要矛盾和任務相適應的。然而，現在社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，主要任務是解決供給“好不好”的問題。這要求城市化要向著人民美好生活需要，把讓人民生活更美好作為城市工作方針，讓城市成為有利生活的空間。2016年，中共中央、國務院發布《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，提出新時代城市規劃建設管理以讓人民生活更美好為總體目標。根據2020年《世界城市名冊》，按生產性服務業進行排序，我國已經擁有一批具有全球影響力的城市。然而，從生活質量的角度看，要補上城市生活這個短板。黨的十九屆五中全會強調指出：“扎實推動共同富裕，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。”3因此，要把讓人民生活更美好作為城市工作方針，加快從有利于生產的城市化向有利于生活的城市化轉變，讓生活驅動城市發展。

更加全面建設宜居城市。宜居城市本質上是幸福城市，衡量宜居性指標包括就業、收入和貧困發生率、城市基礎設施，衛生、教育、住房、和睦和秩序以及生態環境。城市建設必須堅持以人民為中心的發展思想。要按照《建議》要求，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現代化城市、統籌生產、生活、生態，增強城市宜居性。“十四五”時期應豐富和發展宜居城市內涵，在進一步強化綠色、智慧、創新、人文、緊湊轉型的基礎上，強調建設健康城市、消費城市、韌性城市。一要按照“關鍵是要把人民生命安全和身體健康作為城市發展的基礎目標”的要求，4創新拓展健康城市，打造人、動物、環境一體化健康城市，支撐引領到2035年建成健康中國。二要適應科技自立自強的戰略需要，發揮創新生態系統優勢，加快建設創新城市，支撐引領到2035年建成人才強國。三要抓住全面綠色低碳轉型的戰略機會，“推進城市生態修復、功能完善工程”，大力加快建設綠色城市。四要以能源存儲、數字化變電站、分布式能源系統、電動汽車基礎設施、智能交通和智能電網等新基建為重點，建設智慧城市。五要以領導力及策略、健康及福祉、經濟及社會、基礎設施及環境為重點，大力規劃建設城市個人、社區和系統在沖擊下存續、適應和成長的能力，全方位打造韌性城市，讓城市更加有效、更加靈活應對快速變化中的不確定性和風險。六要以節點為中心、1以網絡為支撐，深入推動緊湊式發展，建設疏密有致、功能融合、職住平衡、公交導向的緊湊城市。七要抓住全面促進消費的戰略機遇，大力培育城市消費功能，建設消費城市。八要進一步增強開放性和包容性，加快建設人文城市，支撐引領到2035年建成文化強國、教育強國。

提升城市宜居品質需兼顧存量與增量。遵循客觀規律，統籌城市布局的經濟需要、生活需要、生態需要和安全需要，增強中心城市和城市群的承載能力，因地制宜推進城市空間布局和形態多元化。城市發展戰略中，要考慮增強中心城市和城市群經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，但不能只考慮規模經濟效益，必須把人民過上美好生活作為出發點。要按照《建議》要求，以宜居城市、綠色城市、（新）健康城市、韌性城市、智慧城市、創新城市、人文城市、緊湊城市為導向，從全局性、戰略性、整體性、主導性高度，實施城市更新行動，提高城市治理水平，大力推動城市精明增長、功能升級、權利均等、消除分割。目前，我國超大城市和特大城市人口密度總體偏高，2北京、上海主城區的人口密度都在每平方公里2萬人以上，而東京和紐約只有1.3萬人左右。長期來看，全國城市都要根據實際合理控制人口密度。“要合理控制大城市規模，不能盲目‘攤大餅’”。3要貫徹落實《建議》提出的要求，逐步解決超大、特大城市中心城區人口和功能過密問題，特別是對北京等超大城市實施中心城區功能疏解行動，規劃建設產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城，推動多中心、郊區化發展。要優化城市群內部空間結構，“推動城市組團式發展，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構”，4促進大中小城市和小城鎮協調發展。

[參考文獻]

[1]習近平在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上發表重要講話強調：提高防控能力著力防范化解重大風險 保持經濟持續健康發展社會大局穩定[N].人民日報，2019-01-22.

[2]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議[N].人民日報，2020-11-04.

[3]習近平.關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》的說明[N].人民日報，2020-11-04.

[4]《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》輔導讀本[M].北京：人民出版社，2020.

[5]楊開忠. 新中國70年城市規劃理論與方法演進[J].管理世界，2019，（12）.

（作者簡介：楊開忠，中國社會科學院生態文明研究所黨委書記、研究員，北京大學教授，中國區域科學協會會長）

責任編輯 / 王曉霞