財政與國家治理現代化：路徑與展望*

中央財經大學財政稅務學院 馬海濤 秦韶聰 任 強

2019年10月召開的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，這再一次將國家治理提升到一個重要地位。為了維護社會秩序和保障社會運行，國家治理是不可或缺的一種工具，關乎國家發展，也是社會發展的內在推動力。在實踐中，國家治理應適應、服務并且助力國家發展。在國家現代化的進程中，國家治理也要實現現代化。早在2013年黨的十八屆三中全會即首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化，從治理體系和治理能力，也就是制度的構建和運行兩個方面對國家治理現代化提出要求。

國家治理包含多個領域的內容，其中，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，歷來就在我國的現代化進程中扮演著重要角色。2013年，我國提出了建立現代財政制度的新目標，把財政制度的變革作為實現國家治理現代化的重要路徑之一。目前我國正處于全面深化改革的關鍵時期，要更好地發揮財政在國家治理中的基礎性作用，走好中國的現代化之路。

一、國家治理現代化

國家治理這一概念是與國家相伴隨的，但是，即使沒有治理，國家也會自發地運行，之所以強調國家治理的重要性，就在于治理除了可以提供技術性的指導之外，還具有主動性(Kooiman, 1993)，它可以利用特定的目標和手段對國家運行施加方向性的影響，這對于一國發展尤為關鍵。對于一個國家而言，不同的國家治理方式往往會帶來不同的治理效果，那么如何實現最優效果呢？從根本上來講，國家治理是一種依托于社會的政治工具，因此，好的國家治理應該與社會發展相匹配，與一國的經濟、政治、文化發展水平相契合。

伴隨自然環境與人類實踐的演變，社會本身是動態變化的，其中，由傳統國家向現代國家轉變是社會發展的重要規律。根據Strayer(2005)的觀點，具有歷時持續、空間固定、非人格化制度、公認的絕對權威的特征的政治單元可以被稱為現代國家。15世紀末的英國與法國已經具備了現代國家的特征，這一階段也是西方由農業社會向工業社會的過渡時期。在國家治理層面，當人類文明進入現代化階段后，與現代國家相適應的國家治理也應當具有現代化的特征，即國家治理現代化。國家治理現代化包括民主、法治、效率、公平等維度的衡量，但并不存在對各個時期、各個國家一以貫之的標準。

縱向上看，國家治理現代化是一個動態的概念。首先，人類生存依賴于自然環境，包括物理空間以及這一空間中的自然資源，它們的動態性決定了自然環境的動態性。其次，人們的實踐和認識是不斷發展和完善的，這就形成了人類社會在不同時期的特殊性。無論是自然環境還是人類社會，都不是一成不變的，因此，對于國家治理的要求并不完全一樣。即使是在現代國家，依然在不同階段存在差異，需要用歷史和發展的眼光看待國家治理現代化。如生產模式、人口結構、城鄉關系、思維方式等，它們的轉變必定伴隨著國家治理具體模式的轉變。

橫向上看，國家治理現代化存在主體間的差異。一國選擇什么樣的治理體系取決于其自身的經濟、政治、文化背景，需要與國情相適應，因此國家治理現代化必定具有多樣性。經濟市場化程度不同的國家，政府在國家治理中的放權程度不同。單一制、聯邦制和邦聯制是三種截然不同的政治體制，而且即使是同一種政治體制，也存在強度上的區別，它們實現國家能力和自由價值的平衡點也不同。如，新加坡和摩納哥是典型的單層級單一制政府，中國、日本、韓國、英國、法國等則是多層級的單一制政府；在聯邦制國家中，澳大利亞、德國、印度等國具備強有力的中央政府，美國和尼日利亞的中央政府相對有力，而加拿大、巴西和瑞士的中央政府則相對較弱。此外，各國的歷史、宗教植根于各自的文化土壤中，構成影響國家治理的恒久變量。

國家治理是一個全方位、多層次的概念，并且各個子系統是相互關聯、共同發揮作用的。國家治理現代化即要求各個子系統在現代化目標的共同指引下，實現各自的現代化。全方位是指橫向上的領域全面性，經濟、政治、文化、社會、生態，它們在構成社會生活的各個方面的同時，也形成了國家治理現代化的全方位布局。其中，經濟治理是國家治理現代化的中心環節，只有實現良好的經濟發展，才能保障個人最基本的需求，同時為其他領域的治理提供必要的物質資料；政治治理通過行政體制的制度性安排，增強社會的有序性和穩定性，為國家治理現代化建立保障機制；文化治理是國家治理現代化的重要內核，雖然文化治理的直接影響相對隱性，但是卻可以通過實踐使隱性影響顯性化；社會治理涉及不同社會主體間的關系以及人與社會的關系，任何一個群體都依托于自己所處的社會而存在，社會治理的目標是建立和諧的社會關系，從而為國家治理提供良好的平臺；生態治理處理的是人與自然的關系，人類生存離不開自然環境，自然環境本身并不具備能動性，但是人類活動卻可以影響自然環境的質量，通過生態治理可以優化自然環境，為國家治理現代化爭取長期可持續的自然空間。

多層次是指縱向上的層級有序性，包括全國性治理、地方治理和基層治理，依照上述順序，國家治理現代化的層級逐步下延，從偏宏觀的指導性治理走向偏微觀的個性化、實踐性治理。全國、地方和基層實際上是不同范圍的獨立的政治單元，任何一個政治單元本身就具備治理的必要性，每一層級的治理都包含上述五大領域的內容。國家治理則將不同層級的治理置于一個有機整體中，實現了不同層級間的有序協調。國家治理現代化構成見圖1。

圖1 國家治理現代化的構成 資料來源：作者自制。

二、財政與國家治理現代化

國家治理現代化是涵蓋社會方方面面的復雜系統，其中，財政是維系這一體系正常運行的重要保障。現代國家建立起了合法性的政府并賦予政府有效行使社會公共管理職能的權力，政府行使公共權力需要一定的財力保障，這為國家財政的建立提供了依據。Weber(1978)提出，現代國家的核心要素是現代官僚體制，財政為這一體制提供了必要的貨幣資金，如果沒有實質性和定期的征稅政策，現代國家就不可能存在。熊彼特的《稅收國家的危機》奠定了財政社會學的基礎，在該文中，熊彼特闡明財政是現代國家的內在要義，沒有財政，現代國家的發展就會舉步維艱(Musgrave, 1992)。馬克思主義政治經濟學認為，無論在何種發展階段、何種國家形態下，財政都是國家實現發展目標和干預經濟活動的工具，在國家政治經濟生活中處于基礎性的地位，這是財政本質的一般性(呂煒和靳繼東，2019)。

從國家治理現代化的橫向領域上來看，財政本身就屬于經濟治理的一部分，財政政策是國家宏觀調控的重要工具；政治治理涉及的一個重要議題就是政府和企業的關系，進一步來說，就是政府和市場的關系，二者的關系直接決定了財政的定位，而財政又會通過一系列財政政策反作用于政治治理，成為影響政治治理效果的關鍵因素；文化治理在現代國家中的重要性與日俱增，反映出公民對文化的需求日漸提高，政府在回應公民需求時需要利用財政工具將行動落實到實踐中；社會治理是一個與“社會性”高度相關的概念，具備這一屬性的領域通常與公共服務密切聯系，而政府依靠財政所形成的收支行為是提供公共服務的前提；生態治理包括事前預防、日常保護、事后救濟，在日常保護中，財政工具，尤其是稅收，是調節經濟發展方式，參與生態治理的“有力武器”。因此，國家治理的各個領域都離不開財政。從國家治理現代化的縱向層級上來看，每個層級的治理都包含上述五大領域，同時每個層級之間，政府間的財政關系決定了各層級政府之間的基本關系，是國家治理的基礎。

財政在國家治理現代化中具有舉足輕重的地位，在明確這一問題之后，如何更好地發揮財政在國家治理中的基礎性作用是我們需要重點關注的命題。對此，應該重點關注兩個問題，一個是財政實力，另一個是財政運行，前者解決“有多少”的問題，后者解決“怎么用”的問題。Varoudakis等(2007)回顧了1992～2004年轉型經濟體的經濟增長與公共財政之間的關系，強調了公共部門的“治理質量”(the quality of governance)的重要性，任何財政政策的實施效果都與治理質量相關。

財政實力是指政府汲取財政資金的能力，有多少錢辦多少事，蓄水池的規模決定了水流的大小，因此，具備一定的財政實力是政府開展其他一切活動的先決條件。無論是政府機構的日常運轉還是公共服務的提供，都離不開財政的支持，財政實力是合理的，也是必要的。財政實力毫無疑問是國家治理能力的重要體現，但是財政實力并非越大越好。從根本上來講，財政實力體現的是政府與民眾之間的財富分配關系，政府本身并不具備創造財富的能力，財政收入是民眾向政府讓渡的財富的積累。既然是分配就會涉及平衡點與臨界點的問題，平衡點是指分配的最優方案，而臨界點則會帶來分配關系的崩潰。在社會運行中，政府承擔的職責是有限的，現實中并不存在無限政府，保持適度的、與政府責任相匹配的財政實力才是穩定可持續的，過度偏離平衡點直至達到臨界點就會造成財富分配的失衡，分配關系不再穩定，會進一步帶來整個社會關系的重塑或瓦解，反而為國家治理埋下隱患。也就是說，財政實力應該是有約束、有邊界的，這也是為什么用“汲取”而非“攫取”來形容財政實力的原因。因此，在測度各國的財政實力時，相比于財政收入規模，采用相對性指標更加準確。

財政運行是在財政實力的基礎上實現財政目標的過程，國家治理中，財政不僅要有實力，還要具備利用現有實力實現治理效果最優化的能力。從結果導向的角度來看，財政運行直接決定了利用財政工具治理國家的效果，是國家治理中必須關注的重點環節。具體來講，抓好財政運行可以從以下四個維度入手。第一個是財政體制，財政運行要處理好中央政府與地方政府以及各級地方政府之間的關系，即解決給定一個“大盤子”的情況下，各級政府之間如何進行分配的問題。中央政府具有統籌優勢，地方政府具有信息優勢，優勢不同，定位不同，具體責任也不同。但是，無論對于哪一級政府，理想狀態都是財權與事權相統一、事權與支出責任相適應，這是規范政府間關系，提高財政運行效率和質量的應有之義。第二個是法治財政，法治是產生現代國家的一個極為重要的原因。財政運行即公共權力的行使，它不是隨意的、不受任何限制的，權力行使需要依據，也需要一個外在的強制性力量去引導和約束財政行為，并且這個力量具有絕對的權威，不受其他因素的干擾。法治恰恰具有上述特征，它獨立于政府與民眾，以契約的形式架起雙方互動的橋梁，以“第三方”的形式為政府的財政行為提供依據，保障財政運行秩序的規范穩定。財政運行中的法治包括三個層面，首先要有法，其次要守法，最后要用法，實現程序上的有法可依與實踐上的有法必依。第三個是民主財政，財政運行應充分體現公民權利。財政運行中需要厘清政府與民眾的關系，政府的權力來自民眾，理應在財政運行中對民眾負責，而公民權利的實現也有利于政府吸收來自外部的寶貴意見，促進財政有效運行。財政運行應考慮逐步將公眾參與財政決策與監督納入制度性考量，進一步提升服務質量。第四個是機制協調，財政應與國家大政方針相配合、與其他領域的國家治理相協調。國家治理是一個相互聯系的有機整體，各個領域在同一目標的指引下，各自深耕。如果財政運行方向與國家大政方針相悖，則會阻礙國家治理；如果財政運行沒有協調好與其他領域的關系，則會大大削弱財政運行的效果。

下面梳理一下財政實力與財政運行四維度的關系。財政實力與財政運行是源與流的關系，擁有穩定可持續的源頭是依靠財政治理國家的前提條件，而“流”，也就是財政運行則形成通往目的地的路徑。在四個維度中，財政體制對財政實力施加絕對影響，直接決定了財政實力的內部分配，也就是結構問題，另外三個維度則偏向保障類和指導類的性質，對財政運行施加軟約束。換一種說法，財政體制對財政實力施加根本性的影響，這股力量來自財政并且會傳導至其他領域，而法治財政、民主財政、機制協調則是現代化治理的普遍要求在財政領域的體現。圖2展示了它們之間的關系，橢圓形代表了整體財政實力，財政體制代表財政實力的分配，另有三條保障機制，它們共同組成財政影響國家治理的機制。

圖2 財政對國家治理現代化的影響機制 資料來源：作者自制。

三、國家治理、財政、現代化：中國路徑

下面我們將視線轉向中國，聚焦中國財政與國家治理現代化，研究財政實力—財政運行—國家治理的中國路徑。中華人民共和國的成立標志著我國邁入了現代國家的行列，盡管黨的十八屆三中全會才第一次正式提出國家治理現代化的概念，并明確提出了財政是國家治理的基礎和重要支柱這一基本論斷，但是實際上，在我國現代化進程中，財政在國家治理中始終承擔這一重要職能(呂煒和靳繼東，2019)。

(一)財政實力

新中國成立以后，百廢待興，我國進入國民經濟恢復和建設時期，迅速開展了“一五”計劃，亟須建立起一個強大的國家財政，盡快實現過渡。1952年，財政收入占GDP的比重達到25.61%，這也是我們常說的財政的“兩個比重”之一，它從宏觀上衡量了國家汲取財政的能力。這一時期的中國政府比國民黨政府具有4～5倍的汲取財政能力(王紹光和胡鞍鋼，1993)，為國民經濟建設提供了重要的經濟支持，實現了經濟起步階段的快速增長，為國家工業化奠定了重要基礎。此后，我國財政收入占GDP的比重穩定在30%左右，處于較高水平，這一現象一直持續到20世紀80年代初。

1978年以后，我國進入計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，并于1992年提出了建立社會主義市場經濟體制的目標，迎來了經濟體制的根本性轉型。計劃經濟和市場經濟是兩種不同的資源配置方式，背后是政府和市場關系的轉型，意味著財政在經濟運行中扮演的角色發生變化。

20世紀80年代開始，我國的財政實力出現了明顯下降，這與當時實行了“放權讓利”改革相關，在財政領域則表現為政府與企業的分配關系的改變以及財政包干制的推行。前者直接導致了此消彼長中政府整體財政實力的削弱，后者則通過央地關系的變化間接影響到財政收入總額。國家與企業的分配關系方面，主要是“減稅讓利”。一方面，國家對非公有制經濟繼續實行優惠政策。另一方面，國家對國營企業利潤的分配形式由基本上全額上繳改為將相當大的一部分財力下放給企業，先后經歷了企業基金制、利潤留成制、“利改稅”、承包制等制度嘗試，導致國營企業對財政收入的貢獻減少。“放權讓利”改革在釋放企業活力的同時，造成了財政實力大幅削弱。財政包干制方面，具體的包干形式在各地存在差異，并未形成一個全國統一的財政體制，整體上比較混亂，也就造成了央地關系不清晰、不規范。在中央政府給某些地區“開口子”，允許當地享受減免稅權時，因地方競爭的存在，其他地方也開始跟上，紛紛向中央爭取減免稅權，各地累積起的上劃中央的財政收入下降造成了全國性財政收入總額的下降。財政實力削弱，極大地限制了政府的宏觀調控能力，于是，1994年的分稅制改革拉開序幕。

通過政府間關系的調整，分稅制從體制上對我國財政制度作出根本性變革，在制度穩定的情況下，我國的財政實力開始逐漸恢復，財政收入占GDP的比值穩步提升。2010年以后，我國財政收入占GDP的比重穩定在20%左右(見圖3)。

圖3 1952～2018年財政收入占GDP的比重 資料來源：國家統計局網站。

放眼國際，我國目前的財政實力屬于什么水平呢？為了保證統計口徑的一致性，表1展示了國際貨幣基金組織(IMF)統計下的代表性國家總體財政收入占GDP的比值，在該口徑下，財政收入包括稅收收入(tax revenue)、社會保障收入(social contributions)、對非本國企業(組織)的特許權收入(grants revenue)以及其他收入。根據IMF的統計數據，中國財政收入占GDP的比值約為28%，與世界上其他國家相比，韓國的這一比重低于我國，美國、日本、澳大利亞、英國的這一比值均高于我國，我國的財政實力處于較為合理的水平。

表1 代表性國家的財政實力 單位：%

資料來源：IMF數據庫。

在財政實力方面，經過兩次大的調整，我國當前的財政實力已經趨于穩定，建立起了與國家治理相匹配的財政實力，為財政職能的發揮奠定了良好基礎。

(二)財政體制

財政體制涉及政府間關系，即中央與地方政府的關系以及地方政府間的關系，與此相關，在國家治理層面形成了全國性治理、地方治理和基層治理三個內容。在我國現代化進程中，中央與地方間的財政治理被放在優先級的地位，在理順央地關系之后，再開始著手省及以下地方政府的財政治理的完善。

1.中央與地方間的財政治理關系。

以1994年的分稅制作為分界，我國的地方治理可以分為兩個階段。分稅制之前，由于央地關系的反復變動，地方治理的權責尚不清晰。分稅制之后，隨著央地關系逐步明朗并且穩定下來，我國的地方治理進入新的階段。

新中國成立之初，為了合理使用極其有限的財政收入，盡快爭取國家經濟狀況的好轉，我國實行高度集中的財政體制關系，中央財政處于絕對優勢地位。1958年我國實施“以收定支”的財政管理體制，并且下放稅收管理權限，中央財政占據絕對主導的現象發生變化，地方財政占據上風。此后，我國又實行了總額分成、加強集中統一以及多種財政包干等制度，但是中央財政的被動局面一直沒有根本性變化。20世紀80年代中期以來，財政“兩個比重”之一的中央財政收入占全國財政收入的比重持續下降，1993年這一比重更是僅為22%。可以看出，新中國成立的前幾年，地方政府的財力支配權聊勝于無，1958年之后，這一形勢則發生徹底逆轉(見圖4)。

圖4 1953～2018年中央與地方財政收入占比 資料來源：國家統計局網站。

中央財政陷入被動，嚴重制約了中央宏觀調控職能的發揮，亟須重塑中央和地方政府的關系。1994年的分稅制改革根據事權與財權相結合的原則，一改包干制下“一籃子”收入作為分配對象的情況，通過分稅的辦法進行中央與地方的收入劃分。在占比較高的幾個稅種中，消費稅、增值稅(75%歸中央)、企業所得稅(60%歸中央)作為中央的主體稅種，營業稅和個人所得稅作為地方的主體稅種，中央財力得到極大補充。為了實現財力與支出責任的匹配，我國還設立了對地方的稅收返還和轉移支付制度，作為中央收入中的機動設置。分稅制改革是對之前中央與地方政府關系的徹底革新，這一體制沿用至今，構筑了我國央地關系的基本框架，地方治理開始步入正軌。

在分稅制的基礎上，我國后續又進行了一系列稅制改革，尤其是2016年全面“營改增”的實施，對地方財力造成了較大沖擊，鑒于此，增值稅由原來的75%和25%分成調整為五五分成，對地方財力進行補充。截至目前，我國中央與地方財力格局總體上相對合理穩定，大致處于1∶1的狀態。

2.省及以下地方政府間的財政治理關系。

新中國成立之初，我國的地方政府為大區—省—縣—鄉四級，經過歷次調整之后，逐漸形成了省—縣—鄉的基本格局。1982年，我國開始實行市管縣的試點工作，并于1983年在全國推廣開來，逐步形成了我國現行的政府層級設置。我國實行中央、省、市、縣、鄉五級財政，在研究中央與地方政府關系時，多將省及省以下的政府統稱為地方政府，這里主要將基層治理視為縣鄉級。分稅制之后，中央和地方的關系得以明確，但并未形成相對統一的基層財政體制，而是由各省根據自身情況自行確定。

財權方面，首先，原來屬于基層政府收入的部分企業稅收被劃定為中央收入，現行體制下，基層政府的財政收入主要依賴共享稅，沒有獨立的主體稅種，尤其是2001年開始的農村稅費改革，在降低農民負擔的同時，也進一步加大了基層政府的財政壓力。其次，共享稅的分享比例在各地不盡相同，取決于上級政府的規則制定。按照中國目前的財政體制設計，每一級政府有權決定它與下一級政府采取的財政劃分辦法，所以省級財政自然會將財權上收的壓力向下級財政轉移，從而造成財權層層上收的效應(周飛舟，2006)。這在一定程度上使原本就不充裕的基層財政的發展空間進一步被壓縮，基層財政局面不容樂觀。

事權方面，我國的財政體制是與行政體制相聯系的，地方政府并不具備完全的自主性，往往會受到上級政府的干預，尤其是在官員的績效評價與晉升方面，很大程度上取決于上級政府的意見，因此，各級政府在決策時除了要回應本轄區內居民的需求，通常還會考慮上級政府的偏好。在多級同構性的行政體制下，省級政府的晉升激勵會一級一級地轉化為地區 (市)、縣和鄉(甚至村)的增長激勵(周黎安，2007)，對基層財政施加壓力。除此之外，基層政府本身的事權也較之前更為豐富。隨著經濟社會的發展，居民的需求日益多樣化，也對政府提供公共服務提出了新的要求。基層政府在實踐中是直接與居民接觸的，因此受到這一點的影響也更為直接。

對基層政府來說，一方面是財權上移，一方面是事權下放，財權與事權的不匹配帶來了嚴重的財政缺口。一般而言，上級政府會通過轉移支付的方式對基層政府的財力進行一定的補充。而基層政府自身也會想辦法緩解財政壓力，這就形成了在分稅制之后各地的“土地財政”現象。然而，這些方法并不能從根本上解決我國基層治理中面臨的財政問題。

(三)法治財政

法治是治國理政的基本方式。1956年我國基本完成了對生產資料私有制的社會主義改造，與此同時，開始著手對工商稅制進行改革，并于1957年頒布了《關于農村工商稅收的暫行規定》。在這一時期，《關于改進財政管理體制的規定》《民族自治地方財政管理暫行辦法》《農業稅條例》《工商統一稅條例(草案)》《集市交易稅試行規定》等財政法律法規相繼出臺。但是，從1957年開始我國先后經歷了“反右運動”“大躍進”“文化大革命”等，政策凌駕于法律之上，法治財政的實際效果并不顯著。

“文化大革命”之后，我國進入了法制恢復和建設時期，重新確立法律權威。隨著改革開放的開展，外資的涌入對我國的稅收工作提出了新的要求。1980～1981年，我國先后頒布了《中外合資經營企業所得稅法》《個人所得稅法》《外國企業所得稅法》。同時規定，對中外合資企業、外國企業和外國人繼續征收工商統一稅、城市房地產稅和車船使用牌照稅。1991年，《中外合資經營企業所得稅法》與《外國企業所得稅法》合并為《外商投資企業和外國企業所得稅法》。

1992年我國開啟建立和完善社會主義市場經濟體制的改革，法治財政進入了關鍵時期。1992年頒布的《稅收征收管理法》規定，稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行；法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。在此條文的規定下，國務院于1993年分別發布了增值稅、消費稅、營業稅、企業所得稅、資源稅的暫行條例，我國的幾大主體稅種都實現了有法可依。1994年，我國出臺了《預算法》，并于1995年1月1日起施行。2000年的《立法法》規定財政、稅收的基本制度只能制定法律；尚未制定法律的，只有得到全國人大及其常務委員會的授權，國務院才可以制定稅收行政法規，將法治財政提到了新的高度。2003年《政府采購法》正式實施。此后，我國的財政法治化程度不斷提高，我國的稅收專門法中，除了《稅收征收管理法》外，目前的18個稅種中，經全國人民代表大會常務委員會立法頒布的稅法一共有9部，包括：《企業所得稅法》《個人所得稅法》《煙葉稅法》《船舶噸稅法》《車輛購置稅法》《環境保護稅法》《車船稅法》《耕地占用稅法》《資源稅法》，占現行稅種的一半。在我國稅收體系中占比較高的增值稅、消費稅、關稅等尚未成為法律形式的稅法。

目前，我國的法治財政正在不斷完善，尤其是財政收入中的稅收立法是當前的主要著力點。相比于收入端，在財政支出端，我國僅有《政府采購法》一部主要法律，撥款、貸款、投資等政府的財政支出活動尚未形成相應的法律文件。

(四)民主財政

民主原則是國家治理現代化的內在要求，在財政領域，預算既是政府管理自身活動的工具，也是民眾管理政府的工具，我國政府預算制度的演變充分反映了財政民主化的歷程。民主財政涉及的公民權利主要包括知情權、參與權和監督權三個方面，而以上權利的實現必須以預算公開作為前提。新中國成立后，政府預算是作為國家機密存在的，直到1998年，我國由建設型財政向公共財政轉變，這種轉變有力地推動了財政的民主化進程。

1999年，全國人大常委會通過《關于加強中央預算審查監督的決定》，規定了政府預算應向人大公開，并且設立了協助人大進行預算審查的工作機構——預算工作委員會，從而在機構上加強了人大的預算審查能力。但是，此時的預算公開程度依然有限，僅面向特定群體。2007年公布的《政府信息公開條例》第一次正式涉及預算公開，財政預算、決算報告被包括在政府應重點公開的范圍內，疏通了公民參與預算公開的渠道。至此，我國的預算公開成為面向全體公民的實質性公開，公民獲得了實際的知情權，民主財政邁出重要一步。

相比于知情權，公民參與權和監督權的實現對預算公開提出了更高的要求。如果僅僅實現了形式上的公開，而公開的內容不夠詳盡，公民參與權和監督權的履行就無從談起，這就要求預算公開的內容既要全，又要細。在實踐中，許多地方朝著這一目標逐步擴大預算公開的范圍和細節。在制度層面，2014年我國完成了對預算法的首次大修，將健全全面規范公開透明的預算制度寫入立法目的，確立了四本預算的全口徑預算體系，為公民參與權和監督權的實現提供了制度支持。

我國的民主財政起步較晚，隨著公共財政的提出，民主化原則在財政實踐中不斷得到強化，財政民主化工作取得了長足的進步。但是，民主財政是一項艱巨的任務，我們還有很長的路要走，未來需要進一步提高和落實財政民主化。

(五)機制協調

在國家現代化的建設過程中，基于特定的時代背景，在不同階段，財政的任務和目標不同。財政積極響應國家戰略的需要，與其他領域的改革相配合，為國家治理作出了巨大貢獻，特別是改革開放以來，極大地推動了新時期社會經濟的發展。

“一五”計劃時期，在重工業優先發展的戰略指導下，財政合理安排資金投向，確保重點項目建設，幫助我國以較快的速度實現了由貧窮的農業國向社會主義工業化國家的邁進。在這之后，歷經曲折探索時期，社會秩序遭受嚴重破壞，財政制度頻繁變動，財政運行也面臨諸多困難。

改革開放以來，我國進入了社會發展新時期，財稅體制改革扮演了“先鋒官”和“突擊隊”的角色(高培勇，2014)。在我國由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的過程中，財政體制成為了最早的突破口。從早期的“放權讓利”到之后對國有企業性質的重新認識，財政改革與企業改革相協調，通過調整企業利潤分配制度以及利稅改革，推動建立了新型的政府與企業關系。為了建立適應市場化經濟的企業財務會計制度，配合新形勢下的財政運行，我國推行了財會制度改革，成為構建現代企業制度的重要一步。1992年我國正式確立了建立和完善社會主義市場經濟體制的改革目標，財政改革緊跟經濟體制改革的大方向，推行稅制改革和國有資產管理改革，參與了社會主義市場經濟體制基本框架的構建。進入21世紀以來，科技創新對一國發展的重要性日益凸顯，成為影響國家治理的關鍵因素，財政通過專項補助、稅收優惠、充分授權等方式鼓勵和引導科創行業企業的發展，為我國科創實力的增強提供了強大的資金支持。

財政工作的進展受社會經濟發展的影響，同時財政也會反作用于社會經濟的發展。當前我國社會整體穩定，發展勢頭良好，為財政更好地發揮其在國家治理中的作用創造了良好的環境。我國的財政建設要繼續沿著服務國家治理的大方向，不斷提升財政的適配性和協調性，考慮到社會發展的動態特征，財政也要長期堅持協調性原則。

四、展望

現階段，我國財政已經擁有較為合理的財政實力，能夠為國家治理提供必要的財政支持，但財政運行中仍有一些地方需要未來去進一步完善。因此，未來我國財政工作的重點應該是在穩定財政實力的前提下，提高財政運行的效率。

短期內，將制度性工作擺在優先位置。(1)財政體制中，中央與地方關系已經基本穩定，接下來應厘清不同層級的地方政府間的關系，加強對基層治理的關注，化解當前基層困難的問題。目前，關于培育房產稅作為基層政府主要收入來源的可行性仍在討論中。(2)法治財政方面，我國應加快稅收立法的進程，盡快將現行的18個稅種全部納入法律框架中。根據《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》，與稅制改革相關的稅種，應配合稅制改革進程，適時將相關稅收條例上升為法律，并相應廢止有關稅收條例。增值稅、消費稅、房地產稅在我國稅制改革進程中扮演重要角色，應重點加快這3個稅種的立法進程。同時從制度上拓寬法治財政的領域，逐步建立起財政支出端的法律體系。(3)民主財政方面，公眾參與度仍然有較大的提升空間，未來應繼續拓寬公眾參與的渠道，這也是現代化下多元協同治理的具體表現。我國的立法程序有關于聽證的規定，接下來應當結合公開化、透明化的趨勢對現有程序規定進行完善。為了更好地發揮公民監督的作用，可以考慮適時將民眾監督與財稅部門績效評價結合起來，增加績效評價的維度。

長期內，將戰略性原則貫徹到財政工作中，具體對應財政運行中的機制協調原則。黨的十八大提出實施創新驅動發展戰略，將創新置于國家戰略的重要地位。在提升經濟發展質量的目標下，財政應加大對科技創新的支持力度，優化財政支出結構，加大科技創新投入，為科技創新的發展創造良好環境。同時利用稅收調節工具，為科技行業的發展減負，進一步釋放科技創新的活力，讓科技創新為國家經濟作出更大的貢獻。中國作為一個大國，在世界舞臺上扮演著重要角色，應進一步提高對外開放水平，積極參與全球治理。財政在這個過程中，應強化資金保障，支持構建對外開放合作平臺，提升參與全球資源配置和抵御全球風險的能力，構建負責任的“大國財政”。