試析減稅降費(fèi)收入劃分改革對(duì)錦州現(xiàn)有財(cái)力格局的影響

錦州市稅務(wù)局減稅降費(fèi)收入劃分改革效應(yīng)分析課題組

〔內(nèi)容提要〕 不久前，國務(wù)院印發(fā)《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，引起社會(huì)各界的高度關(guān)注。為貫徹省、市各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的批示指示精神，錦州市稅務(wù)局抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組成課題組，對(duì)其可能給錦州市現(xiàn)有財(cái)力格局帶來的影響進(jìn)行了測算分析，并提出幾點(diǎn)建議。

〔關(guān)鍵詞〕 減稅降費(fèi) 中央地方 收入劃分

2019年，錦州市減稅降費(fèi)工作取得了超出預(yù)期的效果。不久前，國務(wù)院印發(fā)了《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（國發(fā)〔2019〕21號(hào)），提出了保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定、調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制、后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方等改革措施。從近期看，錦州市現(xiàn)有財(cái)力格局不會(huì)出現(xiàn)較大波動(dòng)。但從長遠(yuǎn)看，勢(shì)必給錦州市現(xiàn)有財(cái)力格局帶來深刻影響。

一、2019年錦州市減稅降費(fèi)工作取得了超出預(yù)期的效果

2019年，錦州市減稅降費(fèi)工作得到了社會(huì)各界的支持，取得了超出預(yù)期的成效。初步測算，2019年錦州市新增減稅降費(fèi)17.4億元，約占上年度全市稅收收入總額的8.5%，約占本年度全市地區(qū)生產(chǎn)總值的1.5%，得到了各方面的充分肯定和高度評(píng)價(jià)。

1.推進(jìn)個(gè)人所得稅改革。2018年8月31日，第十三屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過了新修改的《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院印發(fā)《個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除暫行辦法》，自2019年1月1日起正式實(shí)施六項(xiàng)專項(xiàng)附加扣除政策。初步測算，2019年調(diào)整個(gè)人所得稅減除費(fèi)用和實(shí)施個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除兩項(xiàng)合計(jì)減免約3億元，惠及近30萬人，相當(dāng)于人均增加可支配收入約1000元，約占本年度錦州市城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入的3%，在一定程度上減輕了中低收入者的稅收負(fù)擔(dān)。

2.實(shí)施小微企業(yè)普惠性減稅。2019年1月9日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定推出小微企業(yè)普惠性減稅降費(fèi)措施，涉及多個(gè)稅種費(fèi)種，影響企業(yè)經(jīng)營多個(gè)方面。一是對(duì)小規(guī)模納稅人，將增值稅起征點(diǎn)由月銷售額3萬元提高到10萬元。二是大幅放寬可享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的小型微利企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。三是對(duì)增值稅小規(guī)模納稅人在50%的稅額幅度內(nèi)減征“六稅兩費(fèi)”。錦州市小微企業(yè)數(shù)量眾多，是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要組成部分。實(shí)施小微企業(yè)普惠性減稅極大提振了小微企業(yè)市場信心，增強(qiáng)了人民群眾獲得感、幸福感和安全感，對(duì)于保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

3.深化增值稅改革。2019年4月1日，制造業(yè)等行業(yè)16%的增值稅稅率降至13%，交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)10%的增值稅稅率降至9%。此外，還出臺(tái)了一系列配套措施，如擴(kuò)大進(jìn)項(xiàng)稅抵扣范圍、試行期末留抵退稅制度、對(duì)生產(chǎn)生活性服務(wù)業(yè)進(jìn)項(xiàng)稅額實(shí)行加計(jì)抵減等。深化增值稅改革是減稅降費(fèi)的“重頭戲”，讓納稅人切身感受到了國家發(fā)展制造業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)的決心，為錦州市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2019年錦州市固定資產(chǎn)投資增幅為5.2%，較上年度-5.4%提升了10.6個(gè)百分點(diǎn)，其中工業(yè)投資增幅為9.1%，較上年度-14.2%提升了23.3個(gè)百分點(diǎn)。

4.降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率。2019年4月25日，遼寧省政府公布《遼寧省降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合實(shí)施方案》，規(guī)定了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例由20%降至16%等內(nèi)容。統(tǒng)計(jì)資料顯示，各項(xiàng)減費(fèi)降率落實(shí)落地，將對(duì)穩(wěn)增長、促就業(yè)、調(diào)結(jié)構(gòu)發(fā)揮了積極的作用。

二、為進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，國務(wù)院出臺(tái)了調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案

如何統(tǒng)籌好中央級(jí)與地方級(jí)兩個(gè)收入任務(wù)是我們面臨的重要課題。不久前，國務(wù)院印發(fā)了《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》（以下簡稱《方案》），就如何進(jìn)一步理順中央與地方財(cái)政分配關(guān)系作出了規(guī)定。

1.保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定。《方案》規(guī)定，全面推開營改增試點(diǎn)確定的2～3年過渡期到期后，繼續(xù)保持增值稅中央地方“五五分享”比例不變，進(jìn)一步穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，引導(dǎo)各地因地制宜發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中培育和拓展稅源，增強(qiáng)地方財(cái)政“造血”功能。

2.調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制。《方案》規(guī)定，增值稅留抵退稅地方分擔(dān)的部分為50%，由企業(yè)所在地全部負(fù)擔(dān)50%調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財(cái)政按月向企業(yè)所在地省級(jí)財(cái)政調(diào)庫，切實(shí)減輕基層財(cái)政壓力。

3.后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。《方案》規(guī)定，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，先對(duì)高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實(shí)施改革，再結(jié)合消費(fèi)稅立法對(duì)其他具備條件的品目實(shí)施改革試點(diǎn)。

三、調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案若得以實(shí)施，將給錦州市現(xiàn)有財(cái)力格局帶來深刻影響

調(diào)整中央與地方收入劃分改革是落實(shí)減稅降費(fèi)政策的重要保障。由于相關(guān)配套文件未完全明確，暫無法準(zhǔn)確預(yù)估《方案》將給中央和地方財(cái)政帶來的影響。目前，只能就《方案》已明確的基本原則和框架條款進(jìn)行初步研判。

1.保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定的預(yù)期影響。根據(jù)《方案》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》（國發(fā)〔2016〕26號(hào)）確定的2～3年過渡期到期后，繼續(xù)保持增值稅收入劃分“五五分享”比例不變。從表面看，保持增值稅中央地方分享比例穩(wěn)定不會(huì)引起現(xiàn)有財(cái)力格局發(fā)生較大波動(dòng)。但實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后，各地區(qū)增值稅收入規(guī)模已呈明顯下降趨勢(shì)，雖然地方分享比例仍為50%，但地方實(shí)際分得收入將隨增值稅總體收入規(guī)模下降而相應(yīng)減少。以2019年為例，受增值稅降率及其他一些不可比因素影響，錦州市增值稅收入完成55.7億元，同比下降16%，減收10.9億元，考慮增量留抵退稅和中國鐵路總公司改征待分配收入影響后，地方實(shí)際分得收入為27.6億元，同比下降17%，減收5.7億元。兩年相比，雖然增值稅地方分成比例仍為50%，但是地方財(cái)政收入?yún)s由于增值稅總體收入規(guī)模下降而明顯減少。另外，營改增全面擴(kuò)圍前，工商業(yè)增值稅地方分享比例為25%、營改增收入地方分享比例為100%、營業(yè)稅地方分享比例為100%;營改增全面擴(kuò)圍后，所有行業(yè)或企業(yè)繳納的增值稅均由中央與地方按50：50比例分享或負(fù)擔(dān)。從積極方面看，增值稅地方分享比例由原25%提高至50%，可調(diào)動(dòng)地方積極性，緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，然而對(duì)服務(wù)業(yè)占比較高、原營業(yè)稅比重較大的縣（市）區(qū)而言，地方可用財(cái)力反而有所縮減。就錦州市而言，除市本級(jí)、松山新區(qū)因所轄原工商業(yè)增值稅收入規(guī)模較大使得地方財(cái)力有所提升外，其余各縣（市）區(qū)均呈不同程度下降，凌海市、北鎮(zhèn)市、黑山縣下降幅度達(dá)到20%，古塔區(qū)、凌河區(qū)也超過10%。

2.調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制的預(yù)期影響。根據(jù)《方案》，進(jìn)一步調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，合理確定省以下退稅分擔(dān)機(jī)制，切實(shí)減輕基層財(cái)政壓力。經(jīng)初步調(diào)查，近期內(nèi)錦州市符合增量留抵稅額的納稅人數(shù)量較少，退稅數(shù)額相對(duì)較小，對(duì)企業(yè)所在地財(cái)政收支不會(huì)產(chǎn)生明顯影響。但隨著國家更大規(guī)模減稅降費(fèi)政策深入實(shí)施，全市符合退稅條件的企業(yè)數(shù)量必將不斷增加。以2019年為例，根據(jù)《關(guān)于調(diào)整完善增值稅留抵退稅地方分擔(dān)機(jī)制及預(yù)算管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2019〕205號(hào)），稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理增值稅留抵退稅業(yè)務(wù)時(shí)，稅收收入退還書預(yù)算級(jí)次按照中央50%、省級(jí)35%、15%部分填列，即省級(jí)暫墊付35%，市級(jí)以下暫負(fù)擔(dān)15%，暫時(shí)減輕了企業(yè)所在地負(fù)擔(dān)，加快了退庫進(jìn)度。而到年終時(shí)，省級(jí)財(cái)政又通過有關(guān)科目將為各地臨時(shí)墊付的35%部分調(diào)回了省級(jí)，即各地增值稅留抵退稅實(shí)際負(fù)擔(dān)比例仍為50%。2019年，全省各市增值稅留抵退稅數(shù)額從幾千萬元到數(shù)億元不等，主要在12月份集中辦理，給年終決算對(duì)賬帶來了一定難度。如果國家進(jìn)一步放寬退稅條件或行業(yè)限制，或各地區(qū)有前期投入資金數(shù)額過大的項(xiàng)目落地，此項(xiàng)政策將會(huì)給企業(yè)所在地財(cái)政帶來難以預(yù)估的影響。

3.后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方的預(yù)期影響。根據(jù)《方案》，將部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收。根據(jù)錦州市現(xiàn)有消費(fèi)稅收入結(jié)構(gòu)，高檔手表、貴重首飾和珠寶玉石等品目收入占比微乎其微，且貴重首飾等已在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，近期內(nèi)不會(huì)引起錦州現(xiàn)有財(cái)力結(jié)構(gòu)發(fā)生較大波動(dòng)，即使試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至批發(fā)卷煙、酒類等稅目，對(duì)錦州現(xiàn)有財(cái)力結(jié)構(gòu)影響也相對(duì)有限。但如果將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至成品油消費(fèi)稅，則會(huì)給錦州現(xiàn)有財(cái)力結(jié)構(gòu)帶來較大影響。以2019年為例，錦州市消費(fèi)稅完成52.6億元，其中成品油消費(fèi)稅完成48.9億元，占消費(fèi)稅收入總額的93%。由于相關(guān)配套文件和具體操作規(guī)程尚未明確，暫無法準(zhǔn)確預(yù)估未來成品油消費(fèi)稅征收模式和分成比例。根據(jù)成品油消費(fèi)稅現(xiàn)有征收模式，我們認(rèn)為需從生產(chǎn)環(huán)節(jié)減少的地方財(cái)力和零售環(huán)節(jié)增加的地方財(cái)力兩方面進(jìn)行考慮。就生產(chǎn)環(huán)節(jié)而言，消費(fèi)稅作為價(jià)內(nèi)稅和計(jì)稅依據(jù)，理論上會(huì)使增值稅和城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加相應(yīng)減少;就零售環(huán)節(jié)而言，地方或?qū)匆欢ū壤窒硐M(fèi)稅收入。另外，根據(jù)錦州市現(xiàn)有財(cái)政體制，成品油生產(chǎn)環(huán)節(jié)減少的地方財(cái)力，全部為市本級(jí)財(cái)力;成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)增加的地方財(cái)力，城區(qū)內(nèi)主要體現(xiàn)為市本級(jí)財(cái)力，而縣域地區(qū)則全部體現(xiàn)為縣級(jí)財(cái)力。成品油消費(fèi)稅改革對(duì)錦州市現(xiàn)有財(cái)力格局的影響不容小覷，此問題需引起市級(jí)高度重視，需經(jīng)充分論證，再穩(wěn)步實(shí)施。

四、建議

當(dāng)前疫情之下，及時(shí)為基層財(cái)政“補(bǔ)血”，拓展地方財(cái)政“造血”能力，進(jìn)而保障財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行，既關(guān)系到打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)，也影響到疫后各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作有序開展。

1.建議進(jìn)一步提高增值稅地方分享比例，同時(shí)將中國鐵路總公司營改增收入也列為地方級(jí)收入。若要真正貫徹落實(shí)《方案》提出的“保持現(xiàn)有財(cái)力格局總體穩(wěn)定”的基本原則，應(yīng)充分考慮增值稅兩次降率及相應(yīng)配套政策措施實(shí)施對(duì)各基層財(cái)政造成的減收影響。建議在增值稅收入規(guī)模隨降率減小連帶城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加同步減收的情況下，將增值稅中央地方“五五分享”逐步調(diào)整為中央地方“四六分享”方為適宜。另外，中國鐵路總公司集中繳納的鐵路運(yùn)輸企業(yè)營業(yè)稅改征增值稅作為中央收入科目，錦州市不參與分成。建議應(yīng)參照其他交通運(yùn)輸企業(yè)營改增收入預(yù)算分配辦法，將其也列為中央地方共享收入，保障財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一。

2.建議進(jìn)一步完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制。在2019年辦理留抵退稅時(shí)發(fā)現(xiàn)，個(gè)別企業(yè)進(jìn)項(xiàng)留抵?jǐn)?shù)額過大，超過本地區(qū)財(cái)政收入承受水平。而且年終時(shí)，省級(jí)財(cái)政又通過有關(guān)科目將為各地臨時(shí)墊付的35%部分調(diào)回了省級(jí)，不利于調(diào)動(dòng)基層積極性。建議應(yīng)對(duì)增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制予以完善，考慮地方財(cái)政承受能力，限定退稅資金用途及使用范圍，并對(duì)增值稅抵扣退稅負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)給予財(cái)政補(bǔ)償。

3.建議未來成品油消費(fèi)稅改革應(yīng)適當(dāng)向生產(chǎn)地傾斜，同時(shí)取消成品油城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加上劃政策。成品油生產(chǎn)企業(yè)在從事生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，享受了區(qū)域政府提供的公共資源，利用了當(dāng)?shù)氐淖匀缓蜕鐣?huì)資源，同時(shí)也在一定程度上破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，其給予當(dāng)?shù)卣亩愂肇暙I(xiàn)應(yīng)與其受益相匹配。建議未來成品油消費(fèi)稅改革應(yīng)適當(dāng)向生產(chǎn)地傾斜，可適當(dāng)借鑒現(xiàn)行卷煙消費(fèi)稅征收模式，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和批發(fā)環(huán)節(jié)分別征收，兼顧生產(chǎn)地和消費(fèi)地稅收利益。另外，2016年?duì)I改增全面擴(kuò)圍時(shí)規(guī)定，新增成品油增值稅不再按成品油消費(fèi)稅2.3%比例上劃中央，但新增城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加收入劃轉(zhuǎn)的內(nèi)容仍繼續(xù)執(zhí)行。建議應(yīng)以此次改革為契機(jī)，徹底取消2009年成品油價(jià)稅費(fèi)改革以來按成品油消費(fèi)稅一定比例上劃中央的增值稅和附加稅費(fèi)收入政策，讓地方真正分享到改革紅利。

（課題組組長：陳 鋼 高 翔? ? 課題組成員：王慶和 王永松 齊宏亮 徐智勇? ? ? ? ? 李華剛 董慶文 于 千 史 記? ? 執(zhí) 筆 人：王永松 董慶文）

責(zé)任編輯：宋 爽