全域土地綜合整治助推鄉村振興

邵曉雯

【摘? 要】鄉村振興戰略是黨中央對“三農”工作做出的重大戰略部署、提出的新目標要求。土地是農村最大的資源和最重要的生產要素，實施鄉村振興戰略，必須進一步激活這個寶貴的要素資源。全域土地綜合整治充分發揮土地在農業農村發展中的基礎性、引導性、控制性作用，促進土地要素在城鄉之間高效配置，合理布局，是實施鄉村振興的重要抓手和平臺。本文借鑒德國及浙江省的先進經驗做法，分析如何做好全域土地綜合整治，助力鄉村振興。

【關鍵詞】全域土地綜合整治;鄉村振興

一、研究背景

（一）政策背景

1.貫徹中央領導重要指示。2018年9月，浙江“千村示范、萬村整治”工程獲聯合國“地球衛士獎”。習近平總書記作出重要批示：“浙江‘千村示范、萬村整治工程起步早、方向準、成效好，不僅對全國有示范作用，在國際上也得到認可。要深入總結經驗，指導督促各地朝著既定目標，持續發力，久久為功，不斷譜寫美麗中國建設的新篇章。”

2.部署落實國家戰略規劃。2018年6月，黨中央國務院發布《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，提出加快國土綜合整治，到2020年開展300個土地綜合整治示范村建設。《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》和《全國土地整治規劃（2016-2020年）》也分別就實施農村土地綜合整治作出具體部署。

（二）現實需求

近年來，隨著工業化、城鎮化、農業現代化的推進，鄉村地區的“四化”問題（耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化）日益凸顯。去年的新冠肺炎疫情，也使得鄉村基礎設施和公共服務設施滯后、環境衛生條件亟待改善等問題愈發顯現。面對新形勢新任務新要求，需要以更高的站位、更寬的視野、更大的格局謀劃和推進土地整治。單一要素、單一手段的土地整治模式已經難以完全解決綜合問題。土地整治需在國土空間規劃的引領下，進行全域規劃、整體設計、綜合治理、多措并舉，逐漸向“四全四多”（全要素、全覆蓋、全過程、全受益，多目標、多主體、多渠道、多模式）的全域土地綜合整治轉變，解決一二三產融合發展用地，改善農村生態環境，助推鄉村振興。

在中央需求和現實需要的推動下，自然資源部進行頂層設計，規定對全域土地綜合整治開展試點工作。到2020年，全國試點不少于300個，各省（區、市）試點原則上不超過20個。

二、如何助推鄉村振興

（一）全域土地綜合整治與傳統土地整治的區別

全域土地綜合整治相對于傳統的土地整治區別在于以“全域”視角實施土地整治。一是整治對象的全要素性。即土地整治的對象不應禁錮于過去土地整治項目所涉及的耕地、建設用地等單個要素，應推進“山、水、林、田、湖、草”等多要素的綜合整治。二是整治區域的全域性。強調全區域統籌安排各類整治活動，實現全空間覆蓋。三是整治效果的全面性。以“三生空間”為承載，實現生產上進一步嚴格保護耕地、提升耕地質量、提升土地利用效率，生態上進一步破解城鄉生態空間萎縮、污染問題突出與景觀破碎化的問題。全域土地綜合整治可以看作是土地整治發展的高級階段，更強調“內涵綜合、目標綜合、手段綜合、效益綜合”的綜合性特征，推進全域土地綜合整治是順應和滿足人民日益增長的美好生活需要的關鍵之舉。

（二）全域土地綜合整治如何助推鄉村振興

鄉村振興戰略的總體要求體現在全域土地綜合整治的各個環節和各個方面，實施全域土地綜合整治，通過優化農村用地格局，對美麗鄉村和產業融合發展用地進行集約精準保障。創新“土地整治+”模式，如“土地整治+現代農業”“土地整治+農村旅游”“土地整治+生態建設”“土地整治+鄉風建設”等，對田水路林村進行綜合整治，為生態宜居美麗鄉村建設搭建實施平臺。通過發展產業鏈，增加農民土地財政性收入，為農民生活富裕拓寬增收渠道。充分挖掘自然和文化資源，保留傳統農耕文化、保護農村自然景觀和人文景觀，為文明鄉風的傳承發展提供有效載體。

全域土地綜合整治是通過技術手段來改變村莊內部“三生”空間，盤活農村人口、土地、產業等關鍵要素。鄉村振興的最終目的是要系統地構建等多要素協調發展的新體系，合理有效配置鄉村發展內外部要素，協調城鄉發展。兩者均是由人文、經濟、產業、土地、環境相互聯系、相互耦合形成的具有高度綜合性的系統工程。關系如下圖：

三、國內外的先進做法

（一）德國

德國是世界上最早為土地整治立法的國家，與我國的土地整治合作由來已久。1988年，德國漢斯·賽德爾基金會與原國土資源部簽訂土地整治合作項目，選定山東省青州市南張樓村作為試點。全村已建成農業區、工業區、生活區和文教衛生區。通過該項目實施的輻射效應，近些年還帶動了周邊村的發展，形成了以南張樓村為中心的17個村集中連片、設施配套、抗災能力強、生態良好、與現代生產經營方式相適應的3.8萬畝高標準農田。該村在規劃預留的工業區還建立了90余家村辦企業，為農民提供了一個“白天進廠，下班種田”的新型工作方式。

德國在綜合土地整治方面有以下兩點值得我們借鑒：

1.規劃有法律保障，權威性強。《聯邦空間規劃法案》和《聯邦建設法典》是德國整個規劃體系的法律基礎。德國每個層次的空間規劃均有相應的法律支撐，空間規劃體系的權威性很強，一經批準不得隨意修編，充分體現了規劃背后公權力的強制性和約束力。以空間規劃為引領，格局大、定位高，科學合理發揮公權力，為開展土地整治提供基本遵循。

2.生態指標，市場交易。德國根據國家自然保護法案，任何類型的開發商需要對自己的行為造成的生態損害進行補償，補償的標準就是要支付一定數量的生態指標。開發商可以從生態賬戶購買，或者通過補償活動獲得生態指標，進而確保整治區域內的生態環境質量不會因開展整治工程而降低，甚至有所提升。

（二）浙江省

浙江“千萬工程”起步早、方向準、舉措實、成效好，對全國各地實施鄉村振興戰略、推進全域土地綜合整治具有重要示范帶動作用。主要做法經驗有以下4個方面：

1.定位準確。以“走出一步鄉村振興先手棋”為目標，積極探索多種類型整治模式，找準“土地綜合整治+”的實施路徑，通過“增減掛省地、資產化籌錢、新產業留人”，統籌落實鄉村振興“人、地、錢”問題，從而解決農村地區發展不平衡不充分問題。

2.規劃先行。注重規劃先行，規劃專業人員從實際出發，充分聽取農民意見，城鄉一體編制村莊規劃，把握好整治力度、建設程度、推進速度與財力承受度、農民接受度的關系，不搞千村一面，不提超越發展階段的目標。

3.投入多元。建立政府投入引導、農村集體和農民投入相結合、社會力量積極支持的多元化投入機制，省級財政設立專項資金、市級財政配套補助、縣級財政納入年度預算，真金白銀投入。

四、目前存在問題

（一）缺少土地整治專項資金支撐

按照機構改革后的職能劃分，原國土資源部“農田整治項目管理職責”劃轉農業農村部后，財政部預算司隨即將土地整治工作專項整體劃轉。全域土地綜合整治試點工作由自然資源部部署開展，但目前沒有全域土地綜合整治專項資金，難以發揮中央資金的引領作用并有效組織地方開展土地綜合整治工作。

（二）社會資本引入缺少明確的政策支撐

已出臺的一些政策文件中，雖涉及引入社會資本參與土地整治、發揮多元投資作用的相關內容，但都缺乏系統全面的政策指導。在經濟下行壓力加大，各級政府財政投資銳減以及清理地方政府債務的背景下，社會資本在土地整治領域，尤其是補充耕地和增減掛鉤項目投資方面將逐步替代政府投資，成為主力軍，明確的政策支撐顯得尤為迫切。

（三）多部門管理難度大

全域土地綜合涉及自然資源、農業農村、水利、交通、林業、財政等各部門，存在“九龍治水”、多頭管理的問題，增加了工作協調難度，不利于資金整合。

五、思考與建議

（一）完善頂層設計，做實村莊規劃。

全域土地綜合整治是一個綜合整治的系統性、復雜性工程。如果各項工作獨立開展，將無法形成合力。因此，應完善全域土地綜合整治頂層設計，建立立體的空間規劃體系，使各部門有機結合，按照“多規合一”要求，以村莊空間規劃為統領，以行政村、鄉鎮為基本單位進行全域規劃、全域設計、全域整治。將村莊規劃做實做細，做為項目實施的規劃平臺。

（二）提高耕地產能，完成指標交易。

全域土地綜合整治項目規模大，投資多，目前指標交易款為覆蓋投資的主要來源。可用來交易的補充耕地及增減掛鉤項目受后備資源、規模指標等方面影響，無法大規模實施，交易款較難全部覆蓋投資成本。由于補充耕地指標分為數量、水田、產能三類指標，產能增加分為新增耕地占能和提質改造產能兩類，在存量資源有限的情況下做好增量。建議針對高標準農田項目、提質改造項目等，做好項目配套設施，改善土壤質量，做好耕地產能增量，增加產能指標交易。

（三）推進現代農業，創新融合發展。

土地綜合整治和農業現代化相輔相成，現代農業引領型土地綜合整治模式是鄉村振興的重要引擎。產業發展是鄉村振興的前提和關鍵，合理開發項目區旅游資源及農業特色項目，通過多產業聯合經營，實現產業有機整合，促進農村產業鏈條延伸。發展一批生態農業示范園、優質高效農業、規模化畜禽水產養殖業、休閑觀光旅游農業和優質水果、瓜菜采摘、加工、保鮮、銷售為一體的特色農業。

（四）出臺社會資本參與全域土地綜合整治的指導意見

社會資本參與土地整治項目投資為時尚短，對既有政策規定、業務和技術流程以及利益分配結構都有一定沖擊，進一步引導、規范管理將是下一步政策主線。亟待借鑒廣西、山西等地已有實踐，出臺引導和規范社會資本參與土地綜合整治的指導意見，規范調整業務流程，加強政策銜接，規定節余指標交易收益回報等。

六、結語

鄉村振興為全域土地綜合整治提供了驅動力，全域土地綜合整治為實現鄉村振興提供了著力點，是推動鄉村振興的重要力量之一，兩者具有很好的內容銜接性和目標一致性。全域土地綜合整治有效延長了產業鏈、價值鏈和生態鏈，極大豐富了土地整治功能，為實施鄉村振興戰略提供了強勁動力。

參考文獻：

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[4]包建鐸，李中偉，姚明鋒，張艷琳.全領域整治自然資源 大格局助力鄉村振興—浙江省開展全域土地綜合整治的經驗和啟示.2020.9

[5]王歌，楊鋼橋.讓全域土地綜合整治成為鄉村振興重要引擎.中國自然資源報.2020.12.22

（作者單位：安徽省中安振興投資有限公司）