論行政賠償案件中的舉證責任倒置

陳鵬飛

【摘? 要】行政法上的舉證責任倒置，是區別于民事訴訟中誰主張誰舉證的一項特殊證明證明義務分配機制，然而根據《行政訴訟法》第38條第2款，在行政賠償案件中，盡管是行政機關的行為引起了行政相對人的損失，證明損失的責任卻由相對人承擔，只有在因行政機關的原因導致原告無法舉證的情形，由其承擔舉證責任。此處因行政機關原因導致無法舉證的情形，是本就屬于行政訴訟中舉證責任特殊規定的行政賠償案件中舉證責任的再次特殊規定，實踐中對于行政機關證明責任的限度存有較大疑問，本文通過對第91號指導性案例進行鑒定式分析，提煉法院的裁判邏輯，梳理出該案中舉證責任倒置的前提條件與證明責任的限度，為今后行政賠償案件中舉證責任倒置的適用提供參考。

【關鍵詞】行政賠償、舉證責任倒置、證明限度

一、案情概要

2011年12月5日，安徽省人民政府作出皖政地〔2011〕769號《關于馬鞍山市2011年第35批次城市建設用地的批復》，批準征收馬鞍山市花山區霍里街道范圍內農民集體建設用地10.04公頃，用于城市建設。2011年12月23日，馬鞍山市人民政府作出2011年37號《馬鞍山市人民政府征收土地方案公告》，將安徽省人民政府的批復內容予以公告，并載明征地方案由花山區人民政府實施。蘇月華名下的花山區霍里鎮豐收村豐收村民組B11-3房屋在本次征收范圍內。蘇月華于2011年9月13日去世，其生前將該房屋處置給四原告所有。原告古宏英系蘇月華的女兒，原告沙明保、沙明虎、沙明莉系蘇月華的外孫。在實施征遷過程中，征地單位分別制作了《馬鞍山市國家建設用地征遷費用補償表》、《馬鞍山市征遷住房貨幣化安置（產權調換）備案表》，對蘇月華戶房屋及地上附著物予以登記補償，原告古宏英的丈夫領取了安置補償款。2012年年初，被告組織相關部門將蘇月華戶房屋及地上附著物拆除。原告沙明保等四人認為馬鞍山市花山區人民政府非法將上述房屋拆除，侵犯了其合法財產權，故提起訴訟，請求人民法院判令馬鞍山市花山區人民政府賠償房屋損失、裝潢損失、房租損失共計282.7680萬元;房屋內物品損失共計10萬元，主要包括衣物、家具、家電、手機等5萬元;實木雕花床5萬元。

二、爭議焦點

1、馬鞍山市花山區人民政府對上訴人的房屋進行拆除的行為是否合法。

2、拆遷過程中造成財物損失的舉證責任如何分配。

三、法院裁判

馬鞍山市中級人民法院認為：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款的規定，在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。本案中，馬鞍山市花山區人民政府組織拆除上訴人的房屋時，未依法對屋內物品登記保全，未制作物品清單并交上訴人簽字確認，致使上訴人無法對物品受損情況舉證，故該損失是否存在、具體損失情況等，依法應由馬鞍山市花山區人民政府承擔舉證責任。上訴人主張的屋內物品包括衣服、家具、手機等，均系日常生活必須品，符合一般家庭實際情況，且被上訴人亦未提供證據證明這些物品不存在，故對上訴人主張的屋內物品種類、數量應予認定。在上訴人主張的物品價值方面，除實木雕花床外，其他均未超出正常、合理的市場價范圍，依法亦應予以采信。上訴人主張其實木雕花床價值為5萬元，已超出市場正常價格范圍，其又不能確定該床的材質、形成時間、與普通實木雕花床有何不同等，本院不予采信。出于最大限度保護被侵權人的合法權益考慮，結合目前普通實木雕花床的市場價格，按“就高不就低”的原則，綜合酌定該實木雕花床價值為3萬元。據此，馬鞍山市花山區人民政府應當賠償上訴人沙明保等四人被拆房屋內各類物品損失共8萬元。

四、《最高法院指導案例91號》的意見

《最高法指導案例91號》將裁判要旨歸納為：1、被告不能證明原告自愿交出了被征土地上的房屋，且其在土地行政主管部門未作出責令交出土地決定亦未申請人民法院強制執行的情況下，對原告的房屋組織實施拆除，行為違法;2、在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。3、原告主張的屋內物品5萬元系日常生活必需品，符合一般家庭實際情況，且被告亦未提供證據證明這些物品不存在，故應予認定;原告主張實木雕花床價值為5萬元，已超出市場正常價格范圍，且無法舉證與普通實木花雕床區別，結合目前普通實木雕花床的市場價格，綜合酌定該實木雕花床價值為3萬元。

五、案例評析

（一）強制拆遷行為合法性標準

本案的爭議焦點有二，其一是被告的拆遷行為是否違法。根據《國家賠償法》第4條之規定，一般認為有違法在先才有賠償在后，所以是否支持原告被拆房屋內物品損失賠償請求的先決條件是判斷被告的拆遷行為是否違法。被告在一審中辯稱：在實施房屋征遷工作中程序合法，補償安置履行完畢，符合法律規定，被告在二審未作書面答辯。一、二審判決均認為：根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條，被告不能證明原告自愿交出了被征土地上的房屋，且其在土地行政主管部門未作出責令交出土地決定亦未申請人民法院強制執行的情況下，對原告的房屋組織實施拆除，行為違法。法院在本案裁判中確立了兩個要件，滿足其一即可證明拆遷行為合法：1、證明原告自愿交出被征土地上的房屋;2、土地行政主管部門作出責令交出土地的決定并取得人民法院強制執行令。其中證明 “原告自愿交出被征土地上的房屋”基本依靠原告簽字的拆遷補償表。法院裁判確立的違拆標準簡單明了，但現實情況要更加復雜，比如原告在被告拆遷公告程序違法或受到欺詐、脅迫的情況下在拆遷協議上簽字，但在房屋騰空前反悔，拒不履行協議的，針對此類強拆是否構成違法的標準仍不明確。

本案征收涉及的土地為集體所有權性質，當適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》。該條例自1991年國務院制定，于1999年制定新《中華人民共和國土地管理法實施條例》后舊法廢止，新條例自1999年適用至今。同樣關于強制拆除事項，《國有土地上房屋征收與補償條例》在第25、27、28三條中作出了更為具體的規定，第28條規定了強制拆除必須向法院申請執行，但未說明被征收人是在不滿補償決定還是不執行補償協議的情形下，結合條例第25條第2款之規定：“補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。”采用體系解釋為以上兩種情形都需要土地行政主管部門向法院申請強制執行較為合理。集體所有制土地較國有制土地私屬性更強，附著其上的財產權理應受到更嚴格保護，故類推適用《國有土地上房屋征收與補償條例》第25、28條規定，認為在集體土地征收案件中，即使已經簽訂補償協議，但被征收人拒絕履行的，土地行政主管部門向也要向法院申請強制執行，否則構成行政違法。

（二）行政賠償的舉證責任分配

本案爭議焦點其二是關于強拆導致的財產損失舉證責任分配問題。二審法院對本案涉及的屋內物品5萬元和實木花雕床5萬元行政賠償請求分別給出予以認定和認定3萬元的裁判結果，因為這里涉及的是兩個問題：舉證責任的分配和證明標準的要求。

舉證責任，又稱為證明責任2，目前通說認為舉證責任有雙重含義，即“提供證據責任”和“說服責任”或“客觀證明責任”和“主觀說明責任 ”提供證據責任、主觀證明責任主要指證明主體依法收集或提供證據認定或闡明案件事實的責任，包括主張責任、收集提供證據的責任、調查證據的責任和判斷證據的責任。說服責任、客觀證明責任是指當案件事實真偽不明時，都會產生不利后果客觀歸屬的問題，舉證責任不管如何如何定義都會有客觀作用，即在案件事實不明的場合，誰最終承擔不利后果3。我國司法實踐對于實定法意義上的“舉證責任”一般強調的是“說服責任”、客觀證明責任4。

關于行政賠償案件中的舉證責任分配，我國《行政訴訟法》（2015）第38條第2款和《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第32條、《中華人民共和國國家賠償法》第15條第1款、《 關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》（2000）（已廢止）、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（2015）（已廢止）、《最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》（2018）第47條都有規定，由于二審判決于解釋（2018）出臺前，故在當時排除其適用可能。二審法院適用《行政訴訟法》第32條第2款之規定，將舉證責任倒置，是基于一個事實判斷：被告的違法強拆行為以及未清點屋內財物制作財產清單行為使原告財產滅失，并導致原告無法就損害情況舉證。

學界認為“舉證責任倒置”是證明責任分配原則的例外，是指在一定情況下，不應當按照證明責任的分配原則決定某個案件中的證明責任分配，而應當實行與該原則相反的分配，即將原來的由原告負擔的證明責任與以免除，而就該待證實是的反面事實由被告負證明責任。5對于行政賠償案件中舉證責任的分配，根據現有制度，一般認為被告應對作為賠償要件之一的行政合法性事實負證明責任，原告則應對收到的損失及行政行為與損害結果將存在因果關系負證明責任，在特定的法定情形下，被告就因果關系負舉證責任。有學者提出了價值衡量的方法確定舉證責任分配，在法律規定不明確或有明確規定時，可以根據具體案件的情況確定行政訴訟案件的舉證責任分配，這實際上就是主張法官可以確定或轉移舉證責任。6還有研究認為：原告應對行政賠償的主張進行舉證，但如果原告無法采取對抗行為阻止違法行政行為或根本不在現場，要相對人承擔舉證責任是不公平的。如果被告不能提供相應的證據否定原告主張，應以原告提供的證據作為確定賠償的標準。7

本案確立的舉證責任倒置使用規則包括：“因被告的原因”和“導致原告無法舉證”。對于“因被告的原因”的論證，二審判決認為馬鞍山市花山區人民政府組織拆除上訴人的房屋時，未依法對屋內物品登記保全，未制作物品清單并交上訴人簽字確認，致使上訴人無法對物品受損情況舉證，故該損失是否存在、具體損失情況等，依法應由馬鞍山市花山區人民政府承擔舉證責任。指導案例歸納為：事前未達成協議，未告知何時拆遷，屋內財產未搬離、未清點。其中，“事前未達成協議，未告知何時拆遷，未依法對屋內物品登記保全，未制作物品清單并交上訴人簽字確認”是裁判論證的核心。“事先未達成協議”而進行拆遷行為構成違法，是就該違法行為所造成損害請求賠償的基礎;“未告知何時拆遷”導致了原告在不知道拆遷時間的情形下無法到場，既不能阻止也不能采取措施挽回財產損失或收集損失情況的證據;“未依法對屋內物品登記保全，未制作物品清單并交上訴人簽字確認”既是被告的法定責任，也是導致原告無法舉證的最主要原因，。也就是說“因被告原因”包含了妨礙原告收集證據和不履行職責導致證據流失。

雖然舉證責任倒置，由被告承擔客觀證明責任，但原告并非毫無責任。原告需就自己的訴訟請求提供初步證據，如身份證明、房屋產權證明、財產損失清單，其證明標準僅限于合理性和可能性，即系日常生活必需品，符合一般家庭實際情況的財產，只要被告未能提供相反證據即予以認定，因按照邏輯推理和生活經驗、生活常識，該類財物的存在具有較高合理性和可能性;但對于實木雕花床這類特殊財物，要首先對其存在的可能性進行判斷，然后在對其價值的合理性進行判斷，如果經由判斷后認定其存在，則亦按照邏輯推理和生活經驗、生活常識推定其價值，原告主張特殊價值的，應由其負擔該特殊價值的證明責任。

（三）結論

舉證責任倒置的意義在于通過證明責任的再分配，維護了社會秩序和公平正義。以本案為例，若在行政賠償、補償案件中因行政機關原因導致相對人無法舉證時仍要求其承擔證明責任，既會使相對人的賠償請求權落空，造成群眾不滿和信訪增加等不利于穩定的后果，也等于變相鼓勵行政機關漠視其履行登記保全、制作財產清單等職責。厄爾法官在里格斯訴帕爾默案中確立的“任何人不能因自己的錯誤獲利”原則已為世所周知，行政機關更不能因其原因使相對人無法舉證從而免除賠償責任。但是，舉證責任也不是沒有限度的，行政訴訟法第38條第二款的表述是：因被告原因，導致原告無法舉證。舉證責任倒置固然有利于保護相對人合法權益，倒逼行政機關依法行政，而實踐中行政機關出于過失、疏忽大意以及與第三人共同導致的情形也時有發生，如果對于行政機關的舉證責任要求過高不利于實現實質公平，也會給國庫行政帶來負擔，因此對于行政賠償案件中被告的證明責任采取類似民事案件中高度蓋然性的標準，在具體裁判中結合常情常理和生活經驗進行判斷。

參考文獻：

[1]案例來源：最高法院指導案例91號

[2]高家偉：《論行政訴訟舉證責任》，法律出版社1998年版

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[5]李浩：《舉證責任倒置：學理分析與問題研究》，《法商研究》2003年第4期

[6]何海波：《舉證責任分配：一個價值衡量的方法》，《中外法學》2003年第2期

[7]張樹義主編：《行政訴訟判例與理論分析》，法律出版社2002年版

（作者單位：上海師范大學）