加強(qiáng)能力建設(shè) 創(chuàng)新管理機(jī)制全面落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度

朱國勛

（淮河水利委員會水資源處 蚌埠 233001）

加強(qiáng)能力建設(shè) 創(chuàng)新管理機(jī)制全面落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度

朱國勛

（淮河水利委員會水資源處 蚌埠 233001）

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)與環(huán)境的控制性要素。2011年中央1號文件開篇提出：水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。人多水少、水資源時空分布不均、水土資源和生產(chǎn)力布局不相匹配是我國的基本水情。隨著氣候變化、經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展以及對水資源保障要求的提高，水資源問題將更為復(fù)雜。客觀的基本水情和日趨嚴(yán)峻的水資源形勢，要求我們必須進(jìn)一步加強(qiáng)水資源管理、實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。

1 淮河區(qū)水資源及管理狀況

1.1 主要水資源問題

1.1.1 水資源短缺，并呈下降趨勢

淮河區(qū)水資源總量不足，年內(nèi)分配不均、年際變化劇烈。近20年來，水資源數(shù)量明顯減少，在未來較長時期內(nèi)可能仍呈下降趨勢。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，水資源短缺將是長期面臨的形勢。

1.1.2 水土資源與生產(chǎn)力布局不相匹配

淮河以南和上游地區(qū)，水資源相對豐富，而人口和經(jīng)濟(jì)量占比較小；占流域面積約2/3的平原地區(qū)，擁有近80%的人口和耕地，水資源量卻不到50%。

1.1.3 水資源開發(fā)過度

淮河區(qū)現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用率已超過50%，山東半島達(dá)60%，超過國際公認(rèn)的40%合理限度。部分地區(qū)開發(fā)利用水平遠(yuǎn)超出水資源承載能力，導(dǎo)致一系列生態(tài)和環(huán)境問題。

1.1.4 水資源利用方式粗放，用水效率和效益低下

在開發(fā)利用過度的同時，用水效率和效益較為低下。用水方式粗放、用水浪費(fèi)等問題仍較突出。

1.1.5 水資源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

水資源開發(fā)利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。部分地區(qū)供水和水源結(jié)構(gòu)不合理，供水保障程度偏低。

1.2 水資源管理現(xiàn)狀

近年來，淮委及流域地方水行政主管部門不斷加強(qiáng)水資源管理，取得了顯著成績：

在國家法律法規(guī)和制度框架下，制定了一系列的管理制度，形成了較為完整的流域水資源管理制度體系。

重視水資源規(guī)劃工作。除了完成水資源綜合規(guī)劃外，先后組織編制了多項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃。

調(diào)配能力顯著提升，初步形成引江、引黃，淮、沂互調(diào)等跨流域水資源調(diào)度體系。

用水總量控制工作全面推進(jìn)。初步完成流域各省用水總量控制指標(biāo)分解；基本完成取水許可總量控制指標(biāo)編制。

主要骨干河流水量分配研究取得重要成果，淮干、沂河、沭河水量分配方案編制工作全面展開。

定額管理全面加強(qiáng)，流域各省均發(fā)布了用水定額。

完善水資源論證管理，通過論證促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置、合理利用。

不斷強(qiáng)化取水許可監(jiān)督管理，規(guī)范取水許可審批。

全面實(shí)施水資源有償使用制度。

在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上積極推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。

水資源管理能力建設(shè)不斷突破。完成流域水資源管理系統(tǒng)實(shí)施方案編制。淮干皖蘇省界小柳巷水量自動監(jiān)測系統(tǒng)建成并投入使用；王家壩自動監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)正在開展。

開展了一系列基礎(chǔ)研究，為水資源管理提供技術(shù)支撐。

水資源日常管理逐步規(guī)范。加強(qiáng)水資源執(zhí)法巡查，組織編制水資源公報、簡報、管理年報等。

2 最嚴(yán)格水資源管理制度對水資源工作提出了新的更高要求

2.1 經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展和小康社會建設(shè)要求進(jìn)一步加強(qiáng)水資源管理

“十二五”是我國全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要時期。水資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的重要支撐。我國是個缺水國家，淮河區(qū)水資源更為緊缺。隨著全球氣候變化和人類活動影響，水資源情勢正在發(fā)生新的變化，水資源量已經(jīng)而且在未來較長時期內(nèi)都可能呈下降趨勢。另一方面，水資源利用方式粗放，用水效率和效益低下、浪費(fèi)嚴(yán)重，水污染狀況仍不容樂觀。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，水資源供需矛盾將會更加突出，相關(guān)問題也將更為復(fù)雜。這些都要求我們必須進(jìn)一步加強(qiáng)水資源管理，以實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，支撐經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。

2.2 .最嚴(yán)格水資源管理制度的提出及主要內(nèi)容

2009年全國水利工作會議上，回良玉副總理提出要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。2009年2月，全國水資源工作會議對實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行了全面部署，提出要圍繞水資源的配置、節(jié)約和保護(hù)，實(shí)行“紅線”管理：建立開發(fā)利用紅線，嚴(yán)格用水總量控制；建立用水效率紅線，堅決遏制用水浪費(fèi)；建立水功能區(qū)限制納污紅線，嚴(yán)控入河排污總量。

2011年中央水利工作會議和1號文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，認(rèn)為水資源供需矛盾突出仍然是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，要求把嚴(yán)格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措。實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度是應(yīng)對我國日益嚴(yán)峻的水資源形勢，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水資源承載能力、經(jīng)濟(jì)社會用水安全和水生態(tài)與環(huán)境安全，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展而作出的重大戰(zhàn)略決策，是水資源管理領(lǐng)域落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。就淮河區(qū)具體情況而言，實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度、加強(qiáng)水資源管理不但十分必要，而且是非常迫切的現(xiàn)實(shí)需求。

3 做好淮河區(qū)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的相關(guān)建議

3.1 流域最嚴(yán)格水資源管理工作的核心和重點(diǎn)

做好最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)，有很多工作要做。就流域?qū)用娑裕浜诵暮椭攸c(diǎn)應(yīng)主要有制度建設(shè)、管理能力提高和體制機(jī)制完善三個方面：

3.1.1 制度建設(shè)

按照最嚴(yán)格水資源管理要求，加強(qiáng)立法和制度建設(shè)，建立適合淮河區(qū)較為完整的水資源管理法規(guī)體系。完善水資源規(guī)劃體系。建立流域水資源開發(fā)利用總量控制制度，提出落實(shí)用水總量控制指標(biāo)的具體措施和辦法；細(xì)化取水許可總量控制指標(biāo)；制定骨干河湖水量分配方案；修訂、補(bǔ)充、擴(kuò)展、完善用水定額標(biāo)準(zhǔn)，在水資源論證、取水許可、計劃用水和節(jié)水管理中全面推行定額管理。

3.1.2 管理能力提高

建設(shè)流域水資源管理系統(tǒng)，完成重要跨省河流省界斷面水資源監(jiān)測站建設(shè)，建立與最嚴(yán)格水資源管理制度要求相適應(yīng)的監(jiān)控體系，主要河流省界斷面應(yīng)實(shí)現(xiàn)全監(jiān)控。開展水資源管理重大課題研究，提升流域水資源管理能力和水平。

3.1.3 體制、機(jī)制完善

完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，劃清各自的事權(quán)和職責(zé)范圍，加強(qiáng)流域水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度。進(jìn)一步明確各級地方政府、水行政主管部門、涉水部門、水管理單位、用水戶的責(zé)任，實(shí)行考核和問責(zé)制。創(chuàng)新管理機(jī)制體制，探索建立有關(guān)各方參與、民主協(xié)商、共同決策、分工負(fù)責(zé)的議事協(xié)調(diào)機(jī)制和高效執(zhí)行機(jī)制。開展水資源綜合管理試點(diǎn)。

3.2 下一階段工作建議

提出淮委和淮河區(qū)落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度工作方案、總體框架，包括“三條紅線”相關(guān)控制指標(biāo)、監(jiān)管制度、保障方案等。盡快完成各省水資源管理控制指標(biāo)分解確定。

加快水資源監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)。流域水資源管理系統(tǒng)實(shí)施方案經(jīng)水利部批準(zhǔn)后，應(yīng)盡快啟動建設(shè)。加快跨省河流省界斷面水資源監(jiān)測站建設(shè)。積極推進(jìn)地方水資源管理系統(tǒng)（監(jiān)控能力）建設(shè)；落實(shí)非農(nóng)取用水戶計量設(shè)施安裝和使用。及時全面掌握河流、河段、區(qū)域及重要用水戶取用水情況。

制定骨干河湖水量分配方案；加強(qiáng)水資源統(tǒng)一調(diào)度和過程管理，編制重要河湖水資源調(diào)度方案、調(diào)度計劃，規(guī)范和約束年內(nèi)用水過程及總量的控制，特別是枯水年和枯水期的用水控制。

加強(qiáng)立法和執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范水資源管理和取用水行為。制定總量控制、取水許可、水量調(diào)度、計劃用水、節(jié)約用水、地下水管理等方面的法規(guī)制度，完善水資源管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。強(qiáng)化監(jiān)督管理和執(zhí)法檢查。

做好相關(guān)水資源規(guī)劃的編制和完善。開展淮河區(qū)水中長期供求規(guī)劃編制；做好水資源綜合規(guī)劃相關(guān)配套規(guī)劃的研究編制工作。

大力推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。加強(qiáng)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的交流與推廣；探索不同水資源條件、不同發(fā)展水平地區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)的模式與途徑。積極引導(dǎo)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，從單純增加生產(chǎn)要素投入的粗放型增長向資源節(jié)約型環(huán)境友好型的集約式發(fā)展轉(zhuǎn)變。

落實(shí)責(zé)任，建立考核制度。將水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)的主要控制指標(biāo)，納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系。流域地方各級政府對本地區(qū)水資源管理工作負(fù)總責(zé)，實(shí)行地方行政首長負(fù)責(zé)制，同時明確涉水部門、單位以及用水戶的相關(guān)職責(zé)和義務(wù)，逐級落實(shí)責(zé)任。

嘗試建立水資源管理協(xié)調(diào)、協(xié)商機(jī)制。為形成水資源管理合力，加強(qiáng)信息溝通、經(jīng)驗(yàn)交流，增進(jìn)對話和合作，及時了解掌握情況、研究解決問題，建議根據(jù)相關(guān)工作需要，設(shè)立不同層級、不同性質(zhì)的水資源管理聯(lián)絡(luò)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會議。

加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，不斷創(chuàng)新技術(shù)，為管理提供支撐

（專欄編輯：杜紅志）