制度壓力與地方政府的債務融資行為
——來自市級面板數據的經驗證據

陳 菁 ，曾 晨

（1. 江西師范大學 財政金融學院，江西 南昌 330022；2. 廈門大學 國際學院，福建 廈門 361005； 3. 江西外語外貿職業學院 國際商務學院，江西 南昌 330022）

2008年國際金融危機之后，中央政府出臺了以“四萬億”公共投資刺激計劃為代表的一系列經濟刺激政策，旨在保持我國經濟的平穩較快發展。在“四萬億”公共投資計劃中，中央政府只承擔1.18萬億元，其余則由地方政府籌集。為鼓勵地方政府提供配套資金，中央積極支持地方政府拓寬融資渠道。在此背景下，各級地方政府紛紛組建融資平臺公司，通過融資平臺大幅舉債，導致我國地方債務迅速增長。2013年國家審計署統計公告顯示，截至2013年6月底，全國地方政府債務已高達17.89萬億元，比2010年底增長70%。

黨的十九大將防范化解重大風險作為全面建成小康社會的三大攻堅戰之首，并將重點放到了防控金融風險上。在“嚴防金融風險”的語義之下，地方債務風險顯然是中央政府關注的焦點之一。然而，在中央不斷強化監管的高壓態勢之下，地方政府的舉債沖動依然存在。據審計署近期公布的《2017年第三季度國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果》顯示，江西、陜西、甘肅、湖南、海南5省的5個市縣通過出具承諾函等違規方式舉借政府性債務64.32億元。

那么，我國的地方債務問題究竟從何而來？為何地方政府在債務融資上越來越趨同？以全球視野觀察，地方債務問題就如同揮之不去的“成長煩惱”，巴西、阿根廷、墨西哥、印度等發展中國家無一不經歷過地方債務規模的失控，典型地區甚至反復醞釀危機。哪怕是發達國家，這一問題也并不鮮見，美國、德國、西班牙、意大利等國都出現過地方債務危機。然而，鑒于我國特殊的歷史背景與制度環境，國外研究與經驗難以直接套用。國內現有研究往往將地方債務融資歸因于實體面因素的驅動，如城市化進程、土地資產升值等，或將其歸結于財政分權、晉升壓力以及軟預算約束等制度癥結。這些研究大多只是零散地圍繞著一個或幾個因素展開，缺乏嚴謹的理論支撐和科學的分析框架。本文立足于制度理論，致力于為地方債務構建一個基于“制度同形”的分析框架，用以解析地方政府債務融資問題。

Dimaggio和Powell于1983年首次提出“制度同形”理論，將制度壓力分為強制性制度壓力、規范性制度壓力與模仿性制度壓力，其中規范性制度壓力主要來源于家庭、社區、社會等社會結構所形成的規范、價值觀及文化認同［1］。Yang等強調，為適應這類規范性制度壓力，組織將調整其行為模式，以獲得文化正當性及社會的認可與支持［2］。趙強認為，對于地方政府及地方官員而言，規范性制度壓力的一個重要來源是我國政治體制與人事管理體制所帶來的地方政府競爭壓力，以及我國文化傳統下對官職的認同與追求［3］。在這種規范性制度壓力的作用下，為獲得更高的認可度與正當性，我國地方政府及其主政官員積極調整其行為模式，從而出現了通過舉債來獲取政績建設所需金融資源的行為方式。為適應規范性制度壓力，地方政府試圖通過舉債來打破財政收支不均的局限，利用債務融資來獲取政績建設所需的巨額資金，從而在地方政府競爭中占據有利地位，爭取脫穎而出，實現官職的提升，以獲得更高的社會地位及社會認可度。基于此，本文提出如下假設，即在其他條件不變的情況下，規范性制度壓力越大，地方政府舉債規模越多。

一、計量模型、變量選擇與數據來源

（一）計量模型

基于制度理論，為探討規范性制度壓力對地方政府舉債規模的影響，本文設計了如下計量模型：

（二）變量選擇

1.被解釋變量

由于省級層面的地方債務數據無法完整獲取，估算的地方債務規模數據難以確保其真實可靠性，同時考慮到城投債務所占比重的逐步上升及其數據的可得性、完整性，本文參考羅黨論和佘國滿、陳菁和李建發等人的研究，采用各地級市政府融資平臺所發行的城投債進行替代［4］。同時，本文以2008年為基年，利用CPI指數將各市城投債余額轉換為實際值，并對其取對數，以避免異方差問題。

2.解釋變量

本文的解釋變量為規范性制度壓力。關于制度壓力的量化，張國清和肖華在研究公司環境信息披露問題時，將規范性制度同形壓力定義為截至當年末公司注冊所在省（市）環保NGO的個數，同時將模仿性制度同形壓力定義為環境信息披露的行業平均值［5］；趙強在研究地方政府公共服務創新的擴散問題時，將模仿性制度壓力定義為年末累積采納網格化管理創新的某類城市數與該類別城市的總個數的比值［3］。借鑒這些研究，并參考地方政府舉債融資的制度背景與具體情境，本文從地方政府競爭壓力的角度來衡量規范性制度壓力，將其定義為同省排名前一位地級市的人均實際GDP/本地級市的人均實際GDP。為避免異方差問題，本文對接壤地級市的發債平均值進行了對數處理。同時，為控制內生性問題，上述解釋變量均滯后一期。

3.控制變量

加入模型的控制變量包括經濟發展水平（Economic）、財政自給率（Auto）、固定資產投資水平（Inv）、土地出讓規模（Land）以及人口密度（Pop），見表1。

表1 變量含義

（三）數據來源

本文構建了2008-2017年的市級面板數據，包括了我國的283個地級市，部分地級市由于數據缺失而剔除在外。其中，城投債數據來自于萬得（Wind）資訊數據庫，土地出讓收入數據來源于《中國國土資源年鑒》，其他數據均來自中國經濟數據庫（CEIC）。為避免通貨膨脹的影響，本文以2008年為基期，利用CPI指數將所有數值型變量的取值由名義值轉化為實際值。

二、實證分析

（一）描述性統計

根據描述性統計結果，市級城投債規模的對數值（Debt）在 0與 6.656 4之間，其均值為 1.154 7，標準差為1.611 8，說明市級城投債規模存在較明顯的差異。規范性制度壓力的取值在1與3.397 1之間，均值為1.157 8。此外，控制變量經濟發展水平（Economic）、財政自給率（Auto）、固定資產投資水平（Inv），以及人口密度（Pop）在各地級市之間都存在一定差異，而土地出讓規模（Land）在各市之間的差異性則相對較小，說明土地出讓在市級層面較為普遍，見表2。

表2 描述性統計結果

（二）回歸分析

根據回歸結果，在固定效應模型與隨機效應模型中，規范性制度壓力都在10%的顯著性水平下與地方債務規模正相關，規范性制度壓力每上升一個單位，地方債務規模將增長約30%，這一變化在經濟意義上也是顯著的。該回歸結果支持了本文所提出的假設，證實了規范性制度壓力顯著地刺激了地方債務規模的擴張。

控制變量的估計結果基本與預期保持一致。首先，經濟發展水平的回歸系數在1%的顯著性水平下為正，說明在控制其他條件不變的情況下，經濟發展水平越高，地方債務規模也越大。其次，土地出讓規模在5%的顯著性水平下與地方債務規模正相關，可見土地財政與地方債務相輔相成。最后，人口密度也與地方債務規模顯著正相關，這主要是由于人口密度越大，一般來說地方事權與支出責任也越大，見表3。

表3（續）

表3 制度壓力對地方債務規模的影響

三、穩健性檢驗

為提高研究結論的穩健性，本文分別進行了以下幾方面的穩健性檢驗①本文不再列示該穩健性檢驗的回歸結果，但可提供相關資料及數據。。

第一，改變被解釋變量定義。在穩健性檢驗中，本文用各地級市的單筆平均發債金額來衡量地方政府的債務融資行為。當采用這一新定義方式之后，回歸結果基本保持一致。

第二，改變解釋變量定義。在穩健性檢驗中，本文采用同省排名前一位地級市的工業化率/本地級市的工業化率來定義規范性制度壓力。當替換了關鍵解釋變量的定義之后，模型的回歸結果依然保持一致。

第三，縮尾處理。筆者還對本文數據進行了上下1%的縮尾處理，以避免異常值的影響。在縮尾處理之后，回歸結果未發生顯著變化。

四、結論與建議

本文以我國2008-2017年的市級面板數據為樣本，基于制度理論，就制度壓力與地方政府債務融資之間的關系進行了實證分析，研究發現規范性制度壓力會顯著地刺激地方債務規模的擴張。這一結論在一系列穩健性檢驗下都是成立的。本文的主要貢獻在于：首先，為我們深入理解中國地方政府債務融資行為提供了一個有別于流行論調的嶄新視角，有助于系統解讀地方政府的債務融資行為，為我國地方債研究提供新的理論視角與支撐，對現有地方債務研究進行了有益的拓展與延伸；其次，為制度理論的應用打開了一扇新窗，有助于制度理論在新的時代背景下發揮新的作用；最后，本文研究可深化對我國地方債形成機理的理解，從而為地方債治理提供標本兼治的政策建議，因此兼具良好的應用價值。

基于研究結論，為治理地方債務問題，防控地方債務風險，本文提出如下建議：

第一，進一步深化改革我國的官員治理機制，從根本上轉變對地方政府與地方官員的治理模式，緩解這些治理體制帶給地方政府的制度壓力，適當地降低地方考核中經濟發展指標的權重，切實糾正地方官員的短視主義和機會主義行為，引導我國地方政府與地方官員樹立起科學的發展觀與政績觀。

第二，防范并化解地方債務風險，堅守住風險底線。繼續貫徹落實地方債務限額管理政策，嚴格控制地方債務規模，并繼續推進地方債務置換工作，通過債務置換將隱性債務顯性化，并節約利息開支。同時，還應積極建立健全地方債務風險預警機制，嚴控警示“紅線”，對高風險地區進行預警和提示，實時監控債務風險變化，堅守風險底線。

第三，公開地方政府債務信息，以公開促規范。依據2019年新頒布的《地方政府債務信息公開辦法（試行）》，在地方政府門戶網站中公開地方債務信息，促進地方債務信息的公開化與透明化，也有助于提高國家治理體系和治理能力的現代化水平。