成都市蒲江縣鄉村振興戰略空間規劃實踐與思考

文｜上海同濟城市規劃設計研究院有限公司 胡佳瑞

1.研究背景

在鄉村振興戰略的背景下，鄉村區域面臨巨大發展機遇，但在傳統的規劃體系下，關注建設規模、建設指標、用地布局等范疇的空間供給路徑并不能有效的支撐鄉村地區的發展。鄉村區域是分散的城鎮建設用地、村莊建設用地、農業生產空間以及廣闊的生態空間的有機整體，強調資源要素的整體管控和“多規合一”，未來將是新的國土空間規劃體系中重要的核心議題，亟需通過具體的規劃編制進行探索和總結。

城市和鄉村要發展必須要有空間來承載。然而鄉村區域在空間資源的爭奪中一直處于相對的弱勢地位。城市擴展不斷向周邊的生態和鄉村區域要地，各類的規劃盤整出的建設指標實際上都成為城市發展空間釋放的載體。同時，鄉村區域人口外流、農業經濟逐步衰敗、鄉村人居環境破敗、城鄉服務設施差距大等情況也進一步導致鄉村自身的收縮。造成了長期以來各類空間資源向城市單向集聚的狀況。

在空間資源有限的情況下想要實現鄉村振興的戰略目標，鄉村地區必須尋求發展模式、空間利用、制度創新等方面的轉型，探索一條既符合鄉村發展的實際規律，又綠色集約高效的路徑。

2.蒲江縣鄉村發展現狀與編制背景

2.1 蒲江鄉村發展的主要瓶頸

蒲江縣是成都市的西南門戶，也是距離成都中心城區最遠的郊縣，生態環境優越，是四川省唯一的國家生態文明示范縣。調查發現，蒲江鄉村地區的發展整體上人地業不匹配的情況較為突出，呈現“不平衡，不充分”特征。

從產業發展和人均收入來看，2018年農業總產值34.9億元，農村居民人均可支配收入21626元，城鎮化率達到44.33%，略低于成都市水平，遠高于全國平均水平。但是橫向比較與東部發達地區的鄉村地區尚存在較大差距。

在建設用地方面，各鄉鎮鎮區人口規模普遍較小，能級不足，人口集聚度較低，鎮域建設用地零散，部分鄉鎮人均建設用地指標明顯偏高，存在較為嚴重的土地利用不集約現象。

在設施配套方面，鄉村區域空間布局的零碎分散外加山區地形條件，造成部分鄉鎮基礎設施配套不足。農業產業配套體系不完善，倉庫、分選、冷鏈物流、農產品初加工等農業產業配套供給數量不足，資源分布零散、規模較小、組織化程度低，農產品冷鏈凍庫“小、散、弱”現象明顯。

2.2 項目編制背景

2017年，為了構建國家中心城市功能性產業支撐系統，推動城市空間布局與經濟地理集聚的高度契合，成都市確定了“東進、南拓、西控、北改、中優”的城市發展十字方針，蒲江縣位于西控區域，是成都市最重要的生態功能區和糧食生產功能區。蒲江縣在“西控”的導向要求下，需要嚴格控制發展規模和規劃增量，而蒲江的鄉村地區背負著生態環境保護以及建設用地減少的雙重重任，嚴格的土地資源約束成為鄉村地區發展的掣肘，亟需尋求一條內涵式高效綠色的轉型發展之路。

3.蒲江縣鄉村振興戰略空間規劃實踐

3.1 因地置業，重塑“經濟地理”

規劃構建縣域-主體功能區-鄉村單元-新型社區/林盤的四級規劃體系。

基于對全域經濟要素和發展特征的評估，劃定主體功能區作為空間管理和產業發展的平臺，通過分級分類的空間發展引導，明確鄉村區域的發展方向。主體功能區內部，以鄉村單元（一個或多個行政村）作為引導特色產業集聚和土地整理的主要載體，實現城鄉空間發展資源的統籌協調。

3.2 因業立園，構建“產業生態”

3.2.1 劃定“一心三區”主體功能區

基于全域空間數據平臺，落實生態紅線和基本農田保護線的剛性要求，并進一步開展國土空間“雙評價”，綜合分析后，劃定“一心三區”整體空間格局，分別為：一心：綜合服務核心，主要包括蒲江縣中心城區及周邊鄉村區域，作為全域綜合服務核心；三區：三大主體功能區，其中，北部農田耕地比例高，農業發展基礎良好，作物類型豐富，設置“特色水果現代農業主體功能區”，推動特色農業經濟發展和環境塑造；西部擁有“三湖一閣”省級風景名勝區和眾多旅游資源，生態敏感度高，保護要求突出，劃定“三湖一閣風景名勝區主體功能區”，堅持以生態化、景觀化、特色化為路徑，打造全域旅游示范區核心區；東部地區產業發展集聚，重點依托壽安中德產業園區建設，劃定“中德中小企業合作主體功能區”，以集約化、跨界融合、創新創造為策略，打造產城融合、景城一體的風情智谷。

3.2.2 鄉村單元劃定

在主體功能區內部再進一步以行政村為基本單位，結合各鄉鎮、中心城區各自特點，按照“區域集中連片、項目集成整合、產村同步推進”的思路，以行政村為基礎和基本單元，劃分鄉村單元，引導產業特色化集中發展，引導項目針對性落地，形成全域“農業+”產業的“控制單元”。

圖1 “一心三區“全域空間格局與三大主體功能區 資料來源：筆者繪制

鄉村單元內部，依據土地利用規劃和鎮鄉總體規劃，確定遠期單元總體布局，明確鄉村單元近、遠期需減量并復墾的鄉村建設用地以及新增建設用地在核心區塊的選址，通過土地整治、統籌、盤活等措施落實土地要素保障，利用土地級差收益，為城鄉融合和經濟發展服務。

3.3 因園聚人，改革“城鄉體系”

3.3.1 城鄉人口流動

促進人口在全域城鄉之間的流動，規劃以水、地資源承載能力為硬約束，結合綜合增長目標，合理確定城鄉規劃總規模，在此基礎上以城鄉融合發展需求為準繩，確定人地指標在城區、特色鎮、集中建設區、特色林盤/社區之間分配，嚴控規模總量，引導集聚轉移，實現城鄉規模結構優化。

3.3.2 公服設施體系創新

避免單純依靠行政級別的城鄉均等化的公服配套體系帶來的資源錯配和浪費，更加居住人群以及生產生活方式，構建多元生活場景。在城鄉融合背景下兼顧滿足農民、市民、創業者、旅居者等不同人口自由擇居的需求，并圍繞休閑旅游、鄉村文創、生態康養、現代農業等新型業態，建設特色公服設施供給體系。

3.3.3 鄉村文化氛圍重塑

圍繞蒲江特色的古蜀文化、南絲路文化、書院文化和非遺文化，全域構建多個文化承載點，構建“一帶一路”文化主線串聯，傳承傳統的文化內涵。在傳統文化的基礎上結合現代生活形式，融合現代的文明與技術使鄉村的文化氛圍具有時代精神。依托傳統文化，發展互聯網+的運營模式、倡導共享生活方式、創建農業品牌文化、推廣文化創意產業、并借助鄉村資源條件發展休閑旅游文化，帶動良好的城鄉互動。

3.4 生態文明，全域“公園城市”

蒲江將鄉村振興為契機，統籌城鄉建設，依托已有的全域發展基礎，突出“小城大景”的蒲江公園城市特色。守護生態本底，積極落實生態保護的剛性要求，堅持“山水林田湖生命共同體”，塑造以蒲江河、臨溪河河谷生態為核心的“一帶、四區、多點”多元景觀風貌格局，形成“青山、綠水、秀林、沃田、雅院”的整體風貌；依托本底資源，創新經營模式，塑造山水田園大地景觀，構建“山地森林公園+濱水濕地公園+大田景觀公園+天府林盤公園+微型生活公園”的鄉村公園空間格局，打造成都市全域公園體系的西部亮點。全域建設綠道系統，聯合蒲江河、臨溪河濱河綠道和甘成路綠道共同建構鄉村振興景觀環，作為帶動全域綠道環線的主線。

4.資源緊約束背景下鄉村空間規劃的思考總結

4.1 全域統籌的空間供給模式創新

鄉村土地的分散性導致土地流轉困難，交易成本高，制約著規模化的高效率。圍繞一村一鎮為核心的分散的空間規劃，成為制約城鄉發展要素流動，限制資源高效配置的制度瓶頸。應當從整體角度進行統籌，在更大的地域范圍內配置生產要素，進行“三生”空間的統籌布局。

鄉村空間的統籌供給需要規劃引導。基于全域空間要素評估，在明晰全域空間發展資源分布和鄉村經濟空間發展趨勢的基礎上，確定空間發展導向，完善農業、生態、城鄉建設戰略格局。把提高土地集約利用程度、加大符合多元化產業發展需求的有效供給作為鄉村土地供給側改革的重點，促使空間資源向鄉村地區有效合理傾斜，并按照適度集中和特色引導的思路，劃定鄉村單元，引導產業特色化集中發展。

4.2 細化鄉村土地功能用途管控

隨著城鎮化的不斷深化以及“互聯網+”等新經濟的出現，鄉村地區承載的功能正在發生重大變化。面對市場行為的未知性，必須采取剛性約束和定向引導相結合的方式，建立鄉村發展的黑白名單。在堅持鄉村地區以農業產業為主導的前提下，順應新興經濟的發展趨勢，細化土地用途管制規則，鼓勵鄉村土地的多元化利用，大力實施“農業+”戰略，培育壯大新產業新業態，推動一二三產的融合發展。通過鄉村單元引導農業融合產業的定向集中，引導“農業+”產業的針對性落地，有力增加農業產業鏈長度和厚度。

4.3 圍繞多元生活場景的設施配套

目前依據戶籍人口規模和級配式的設施配套模式，可能造成新一輪財政投入的浪費和錯配。通過德國、日本等發達地區鄉村地區的實踐顯示，城鄉均等化的公共服務配套，與逐步空心化老弱化的鄉村現實以及多元化的兼業人群并不比配，造成巨大的浪費。需要考慮針對特定人群和居住類型的特色化差異化配套。

規劃需兼顧公平與效率，在提升基本公共服務配套的同時，結合鄉村文化傳統和資源特征，營造高品質多元化的生活場景，在城鄉融合的背景下兼顧滿足農民、市民、創業者、旅居者等不同人群的自由擇居需求，針對不同的鄉村產業類型，增加諸如旅游休閑、人才服務等的特色化的設施配套。同時，延續鄉村文脈和風貌特征，營造具有“鄉愁”的獨特文化氛圍。

5.結語

隨著我國城鎮化進程的不斷深入，鄉村地區的發展必將面臨越來越嚴峻的資源緊約束的現實，鄉村收縮的客觀趨勢也將長期存在。在這樣的背景下如何落實鄉村振興戰略的要求，是未來鄉村規劃必須回答的問題。我們要跳出傳統鄉村規劃的路徑，從更加整體的角度協調好城鄉之間產-城-人的關系，處理好保護與發展的關系。本文僅僅是基于蒲江縣鄉村發展特征編制的規劃實踐探索，我國幅員遼闊，地域之間差異巨大，各地的實踐模式無法直接套用，針對各個地區的相關研究有待后續完善。